Публично-правовые договоры в сфере использования и охраны вод

(Хаустов Д. В.) ("Экологическое право", 2005, N 3) Текст документа

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ДОГОВОРЫ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОД

Д. В. ХАУСТОВ

Хаустов Д. В., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук, адвокат.

Договор в действующем российском водном праве характеризуется публичным режимом регулирования с характером явной подчиненности лицензии. Оно определяет договор пользования водным объектом <*> как соглашение компетентного органа исполнительной власти с водопользователем о порядке использования и охраны водного объекта или его части. По аналогии с лесным законодательством к договорам пользования водными объектами применяются положения гражданского законодательства о сделках, договорах и аренде, если иное не установлено Водным кодексом Российской Федерации (далее - ВК РФ). -------------------------------- <*> Следует отметить, что законодательством водный объект прямо не отнесен к недвижимости. Теоретически же водный объект следует рассматривать в качестве недвижимого имущества особого рода. Во-первых, он не отвечает формальным требованиям, предъявляемым п. 1 ч. 1 ст. 130 Гражданского кодекса РФ к недвижимому имуществу, т. к. его нельзя охарактеризовать как прочно связанный с землей (водный поток, например, способен к перемещению в пространстве). Во-вторых, сделки с водными объектами регистрируются специально уполномоченным государственным органом использования и охраны водных объектов в отдельном государственном реестре договоров, подменяя таким образом общий порядок регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

ВК РФ предусмотрены следующие виды договоров о предоставлении водных объектов в пользование, в которых усматривается публично-правовой режим: - договор долгосрочного пользования водным объектом; - договор краткосрочного пользования водным объектом; - договор аренды водных объектов; - договор установления частного водного сервитута. Кроме договоров о предоставлении водных объектов в пользование, ВК РФ (ст. 120) предусмотрел такой публично-правовой договор, как договор для координации и объединения деятельности по восстановлению и охране водных объектов (бассейновое соглашение). Бассейновое соглашение заключается между специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и иными лицами, заинтересованными в проведении деятельности по охране и использованию водного фонда. Координирует деятельность в рамках соглашения так называемый бассейновый совет. Участие в бассейновом совете представителей органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и природопользователей определяется утверждаемым Правительством Российской Федерации положением о бассейновом совете. К настоящему моменту такое положение, а также иные документы, определяющие процедуры заключения, исполнения и прекращения бассейновых соглашений, не приняты. Несмотря на все разногласия в вопросах совместного решения дел между Федерацией и ее субъектами, доходящие до "войны законов", в водном законодательстве существует объективный объединяющий фактор, т. к. водные объекты существуют в условиях бассейновой взаимосвязи. Поэтому в пределах одного водного бассейна свои действия необходимо согласовывать. Правовым инструментом взаимосвязи является бассейновое соглашение. В юридической литературе <*> выделяются прежде всего следующие моменты реализации и преимущества бассейнового соглашения: -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Руководитель авторского коллектива и отв. редактор С. А. Боголюбов. М.: Юридический Дом "Юстицинформ", 1997. С. 224 - 227.

- бассейновый договор содействует реализации конституционных прав населения бассейна на благоприятную водную среду; - бассейновый договор является средством и правовой основой реализации территориально-бассейнового принципа управления водными ресурсами; - бассейновый договор опирается на положения Конституции РФ, Хельсинкских конвенций по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер. В основу бассейнового соглашения должны закладываться принципы: - системного бассейнового подхода к управлению водными ресурсами; - получения взаимной выгоды при использовании водных ресурсов и запрета нанесения ущерба; - юридической и экономической ответственности сторон; - взаимного сотрудничества, обмена информацией. До последнего времени можно было смело утверждать, что идеология внедрения бассейновых соглашений направлена на обеспечение взаимоувязки интересов различных субъектов Российской Федерации между собой и в отношениях с Федерацией, а также на гарантированность равных прав субъектов Российской Федерации. Однако принятие Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <*> свидетельствует об обратной тенденции. О роли субъектов РФ в бассейновых соглашениях теперь даже не упоминается. Представляется, что такой подход не вполне обоснован. -------------------------------- <*> См.: Российская газета. 2004. 31 авг.

Целесообразно весь накопленный опыт бассейновых соглашений применить не только в отношениях между субъектами Российской Федерации, но и в отношениях между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, находящимися в пределах одного водного бассейна, а также между различными муниципальными образованиями <*>. -------------------------------- <*> См.: Мухамет-Ирекле. О роли договора (бассейновых соглашений) в водном законодательстве // Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Роль договора в регулировании общественных отношений" (Саранск, 25 - 26 апр. 2000 г.) / Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, МГУ им. Н. П. Огарева, Мордовский гуманитарный институт; Сост.: С. А. Боголюбов, В. В. Никишин. Саранск: Тип. "Крас. Окт.", 2000. С. 180. Бесспорно, бассейновые соглашения, как справедливо утверждается и в литературе, не лишены объективных недостатков в отношении охраны водных объектов. Так, бассейновые соглашения исходят из того, что одна сторона претендует на бесплатную передачу исторически сложившегося объема и режима речного стока; соответственно этому другая сторона претендует на бесплатный прием от нее сложившегося объема загрязнений. Стороны договариваются лишь о возмещении ущерба от сверхсогласованных загрязнений, однако сегодня нет научных способов определения размеров истинного экологического ущерба. Дело обычно заканчивается частичным возмещением. Кроме того, определение на пограничном створе уровня загрязнения является лишь констатацией факта загрязнения. Само загрязнение может происходить на территории какого-либо муниципального образования в бассейне безымянной малой реки, на которую действие соглашения не распространяется. Однако данные проблемы не должны рассматриваться как причина нежизнеспособности бассейновых соглашений. Просто необходимо их грамотное правовое регулирование.

В силу общего правила ст. 46 ВК РФ право водопользования возникает не из договоров, а на основании лицензии. Договоры же по своей природе по аналогии с законодательством о лицензионных соглашениях на недропользование выступают придатком лицензии. Изменение или прекращение действия лицензии автоматически влечет изменение или соответственно прекращение действия договора. При этом действующее в настоящий момент водное законодательство не отличается каким-либо разнообразием конструкций, существенно отличающих один вид договора от другого. При осуществлении лицензирования в сфере охраны и использования вод должны учитываться наличие водных ресурсов, потребность в них водопользователей и состояние водных объектов. Лицензия на водопользование может выдаваться одновременно для осуществления нескольких целей использования водных объектов. Не во всех случаях пользования водными объектами требуется получение лицензии и заключение договора. Исключения из этого правила оговорены в самом ВК РФ. Так, например, не требуется получения лицензии и соответственно заключения договора на водопользование при использовании водных объектов для обеспечения пожарной безопасности; при использовании гражданами и юридическими лицами водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств (общее водопользование - ст. 86 ВК РФ); при использовании водных объектов гражданами и юридическими лицами для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов (ст. 86); для осуществления водных сервитутов (забора воды без применения сооружений, технических средств и устройств); водопоя и прогона скота; использования водных объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и других маломерных плавательных средств (ст. 44). В вопросе договорно-лицензионного порядка водопользования необходимо помнить еще и то, что особый режим регулирования действует в отношении подземных водных объектов. Поскольку подземные воды в силу ст. 7 ВК РФ рассматриваются как единый природный объект с вмещающими их горными (геологическими) породами, то правовое регулирование добычи подземных вод имеет в определенной степени двойное регулирование. С одной стороны, действуют нормы законодательства о недрах. С другой - нормы водного законодательства. При этом Закон РФ "О недрах" содержит прямые нормы, призванные урегулировать деятельность по добыче подземных вод, в определенной степени отличающиеся от общего режима водопользования, установленного ВК РФ. Согласно ст. 19 Закона Российской Федерации "О недрах" (далее - Закон "О недрах") собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению устраивать и эксплуатировать бытовые колодцы и скважины на первый водоносный горизонт в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, ст. ст. 10, 10.1, 16, 19 указывают, что участки недр предоставляются в пользование для добычи подземных вод по лицензии (при наличии заявки) на срок до 25 лет, выдаваемой на основании решения специальной комиссии, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр (кроме случая устройства бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения), для целей питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности. Вместе с тем данные вопросы затрагивает и ВК РФ, при этом не всегда сочетая свой подход регулирования с приведенными нормами Закона "О недрах". С целью снятия возникших коллизий письмом Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр от 29 февраля 1996 г. N БЯ-32/530 "О предоставлении участков недр в пользование с целью добычи подземных вод" <*> было разъяснено, что порядок предоставления участков недр в пользование для добычи подземных вод определяется Законом "О недрах", а не ВК РФ. Этим письмом подчеркнуто, что поскольку содержание лицензии по Закону "О недрах" ВК РФ не противоречит, а в первом случае даже больше соответствует специфике недропользования, то изменение сложившегося порядка предоставления недр в пользование для извлечения подземных вод нецелесообразно. Кроме того, Закон "О недрах" (п. 3 ст. 11), так же как и ВК РФ (ст. 46), предусматривает возможность заключения договора между владельцем лицензии и органом государственной власти, устанавливающим конкретные условия природопользования. Следовательно, значительных противоречий в лицензионно-договорном порядке природопользования по законодательству о недрах и водному законодательству не наблюдается. -------------------------------- <*> Справочная правовая система "КонсультантПлюс". Версия Проф.

Позиция о достаточности лицензирования пользования подземными водами путем выдачи лицензии на недропользование развивается и в письме Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр от 16 января 1996 г. N ВО-61/99 "О лицензировании пользования недрами для добычи подземных вод" <*>. Так, в силу этой позиции процесс пользования недрами для любых целей тесно связан с извлечением или попутной добычей подземных вод, а подземные водные объекты неотъемлемо входят в единый государственный фонд недр, являющийся основой системы лицензирования недропользования. -------------------------------- <*> См.: Справочная правовая система "КонсультантПлюс". Версия Проф.

Представляет также интерес более поздняя позиция Министерства природных ресурсов Российской Федерации и применительно к аналогичной в некоторой степени ситуации по лицензированию недропользования, связанного с использованием поверхностных водных объектов, которая нашла отражение в письме от 27 января 1998 г. N БЯ-61/316 "О порядке лицензирования пользования поверхностными водными объектами при добыче торфа и сапропеля" <*>. Так, Минприроды России сочло, что добыча торфа и сапропеля - технологический процесс, в котором неразделимы водопользование и недропользование. Следовательно, выдача двух самостоятельных лицензий на недропользование и водопользование нецелесообразна. Поэтому необходимо выдавать единую лицензию на бланке лицензии на право пользования недрами, составными частями которой должны быть материалы, регламентирующие влияние разработки полезных ископаемых на водные объекты, а также договор о водопользовании. -------------------------------- <*> См.: Справочная правовая система "КонсультантПлюс". Версия Проф.

Таким образом, очевидна определенная схожесть лицензионных соглашений по законодательству о недрах с договорами водопользования. Обратимся подробнее к договорам о предоставлении водных объектов в пользование. Для этого рассмотрим вопросы применения публично-правового режима в договорах краткосрочного и долгосрочного водопользования. Правовой режим этих договоров не отличается разнообразием. В основном различия характеризуются сроками предоставления водных объектов в пользование. Так, по договору краткосрочного пользования водный объект предоставляется на срок до 3 лет; долгосрочного - от 3 до 25 лет. В силу того что рассматриваемые договоры имеют статус придатка лицензии, то и возникшие в связи с ними обязательства прекращаются в связи с отменой лицензии. Так, ст. 53 Водного кодекса РФ установила, что лицензия на водопользование и распорядительная лицензия могут быть отменены (аннулированы) до истечения срока их действия по решению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда по предусмотренным основаниям прекращения права пользования водным объектом. При этом аннулирование лицензии на водопользование является основанием для расторжения заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом. Аннулирование распорядительной лицензии является основанием для аннулирования выданной в соответствии с ней лицензии на водопользование и расторжения соответствующего договора пользования водным объектом. Кроме того, в силу ст. 51 ВК РФ договорные отношения водопользования могут быть в одностороннем порядке не только прекращены, но и изменены полномочным государственным органом в случае изменения условий водопользования и состояния водного объекта путем внесения изменений в лицензию, что автоматически провоцирует внесение изменений в договор. Данным способом государство обеспечивает свой публичный прерогативный статус на разных стадиях договорного процесса. При этом административно правовой характер лицензии позволяет в одностороннем порядке изменять и расторгать договор, а также прекращать право водопользования по иным (более широким) по сравнению с гражданским законодательством основаниям и порядку. Публично-правовой характер рассматриваемых договоров подчеркивается и представителями административно-правовой науки, которые указывают на то, что содержание такого договора выходит за рамки чисто гражданско-правовых отношений <*>. Так, Д. Н. Бахрах утверждает, что Водный кодекс РФ действительно содержит административно-правовые элементы регулирования договорных правоотношений, такие, как обязанность заключения договора, его государственная регистрация, связь обязательств с лицензионно-разрешительным режимом <**>. -------------------------------- <*> См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. С. 220. <**> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Изд-во "НОРМА", 2002. С. 342.

Рассмотрим особенности режима договоров водопользования, проявляющиеся на стадии их заключения. В силу ст. 54 ВК РФ после выдачи водопользователю лицензии на водопользование обязательным является заключение договора пользования водным объектом. Эти оба основания приобретения права пользования водным объектом - лицензия и договор - находятся в прямой связи. В ст. 54 определены стороны договора. Это водопользователь и федеральный орган исполнительной власти в сфере охраны и использования водного фонда. Орган власти заключает с водопользователем договор долгосрочного пользования водным объектом или договор краткосрочного пользования водным объектом на основании лицензии на водопользование. Договор установления частного водного сервитута заключается водопользователем с лицом, в пользу которого ограничивается право пользования водным объектом. Договор пользования водным объектом считается заключенным с момента его регистрации специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. Договор пользования водным объектом, не соответствующий требованиям ВК РФ, признается недействительным. Договоры на водопользование связаны сроками, на которые они заключаются. Договор долгосрочного пользования водным объектом может быть заключен на срок от трех до двадцати пяти лет. Договор краткосрочного пользования - до трех лет. Договор установления частного сервитута (забора воды без применения сооружений, технических средств и устройств; водопоя, прогона скота, использования водных объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и других маломерных плавательных средств и др.) сроком не ограничен, хотя бессрочного пользования водным объектом ВК РФ не предусматривает. Однако применительно к ст. 276 ГК РФ у собственников земельных участков есть возможность при наличии определенных условий в судебном порядке требовать прекращения сервитута (ввиду отпадения оснований, по которым был установлен сервитут, а также в случае, когда участок не может быть использован в соответствии с его назначением). Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда при оформлении лицензии на водопользование и заключении договора пользования водным объектом должен согласовывать их условия между собой и с иными заинтересованными органами исполнительной власти. В силу ст. 56 ВК РФ договор пользования водным объектом должен заключаться в соответствии с лицензией на водопользование. В случае противоречия договора пользования водным объектом условиям лицензии на водопользование указанный договор признается недействительным. На сегодняшний день приняты подзаконные нормативные акты по лицензированию и договорному оформлению пользования водными объектами. В частности, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1997 г. N 383 <*> "Об утверждении Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии" допускается в качестве меры оперативного воздействия приостановление права водопользования путем приостановления действия лицензии. На срок приостановления действия лицензии на водопользование приостанавливается действие договора пользования водным объектом. Действие лицензии на водопользование возобновляется после устранения причин, вызвавших приостановление ее действия, о чем водопользователь уведомляется в письменной форме (п. 35). -------------------------------- <*> См.: Российская газета. 1997. 15 апр.

Водным законодательством обозначен значительно более широкий круг условий, при наличии которых договор будет считаться заключенным, по сравнению с обычным набором таких условий по гражданскому праву. Так, в договоре пользования водным объектом независимо от цели использования в обязательном порядке должны указываться следующие существенные условия: - предусмотренные в лицензии на водопользование (сведения о водном объекте; сведения о водопользователе; сведения о водопотребителях; указания на способы и цели использования водного объекта; указание пространственных границ (координат) предоставляемого в пользование водного объекта или его части, а при необходимости мест забора (сброса) воды; сведения о лимитах водопользования; сведения об обязательствах водопользователя по отношению к водопотребителям; сроки действия лицензии; требования по рациональному использованию, охране водных объектов и окружающей природной среды); - определяющие порядок продления либо досрочного прекращения права пользования водным объектом; - устанавливающие размер и порядок внесения платежей, связанных с пользованием водным объектом; - определяющие ответственность сторон за неисполнение требований заключенного договора. В ВК РФ не дано исчерпывающего перечня условий договора пользования водным объектом. В нем даны только обязательные условия. В договоре могут быть не только обязательные, но и другие условия, например график выполнения работ по укреплению берегов, очистке вод и др. Договор пользования водным объектом должен быть более детализированным, чем лицензия на водопользование, но не должен ей противоречить. В случае противоречия договора пользования водным объектом условиям лицензии на водопользование указанный договор признается недействительным. В силу получения лицензии заключение договора на водопользование становится обязательным (ст. 58 ВК РФ), что придает договору, безусловно, публично-правовой характер. Так, в региональной арбитражной практике встречаются примеры, в которых получивший лицензию водопользователь не желает обременять себя дополнительными обязательствами и заключать договор на водопользование. Как быть в такой ситуации? Ответ на данный вопрос дает судебная практика. Так, Комитет по природным ресурсам администрации Приморского края обратился в Арбитражный суд Приморского края с иском к Ханкайскому государственному учреждению эксплуатации мелиоративных систем и насосных станций (Ханкайский Райводхоз) о понуждении на основании ст. 58 ВК РФ, ст. 445 ГК РФ к заключению договора пользования водным объектом части озера Ханка с соответствующими географическими координатами водоприемников и выпусков. Решением суда от 10 октября 2001 г., оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 24 января 2002 г., исковое требование Комитета по природным ресурсам администрации Приморского края удовлетворено. Ханкайский Райводхоз обязан к заключению договора пользования водными объектами в редакции истца. При этом суд исходил из обязательности в силу ст. 58 ВК РФ заключения договора лицом, получившим лицензию на водопользование. Не согласившись с принятыми по делу решением и постановлением, Ханкайский Райводхоз в своей кассационной жалобе просил их отменить и передать дело на новое рассмотрение. В обоснование жалобы заявитель приводил доводы о том, что в соответствии со своим уставом он осуществляет лишь функции водозабора, то есть использует комплекс сооружений и устройств для забора воды с водных объектов в целях обеспечения других организаций водой. При этом податель жалобы обращал внимание суда на то, что не желает заключать договор потому, что не имеет статей расхода на требования, изложенные в спорном договоре. Рассмотрев материалы дела, проверив законность обжалуемых решения и постановления, судебная коллегия ФАС Дальневосточного округа не нашла оснований для их отмены. Как видно из материалов дела, Ханкайский Райводхоз 28 декабря 1999 г. получил лицензию N 00128 на водопользование - забор воды из озера Ханка на орошение земель сельскохозяйственного назначения; водоотведение: сброс воды с рисовых систем. Указанная лицензия, выданная ответчику Комитетом природных ресурсов по Приморскому краю, не отозвана и не оспорена в установленном законом порядке. Поэтому в силу ст. 58 ВК РФ ФАС указал, что лицо, получившее лицензию, обязано заключить договор пользования водным объектом. Таким образом, если бы отношения в рассматриваемом случае были частноправовыми, то принуждение к заключению договора было бы исключено, как нарушающее принцип свободы договора. Однако поскольку лицензионно-договорные отношения в сфере водопользования являются публично-правовыми, то принцип свободы договора не действует, что означает правомерность требования о принудительном заключении договора. Договор здесь выступает особым инструментом государственного регулирования, сочетающим в себе обязательный разрешительный документ с допускаемыми в нем возможностями установления положений, достигаемых путем согласования воль. Государственная регистрация договоров пользования водными объектами осуществляется в Государственном реестре договоров, который ведется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Отказ в регистрации договора пользования водным объектом допускается только в случаях несоответствия его условиям лицензии на водопользование, распорядительной лицензии и иным требованиям ВК (ст. 59). Очевидно, что государственная регистрация является элементом сложного юридического состава оснований возникновения права водопользования. При регистрации проверяется соответствие договора данным Государственного водного кадастра. Кроме того, необходимо проверить соответствие представляемого для регистрации договора пользования водным объектом государственной регистрации лицензий на водопользование и распорядительных лицензий. Права пользования водными объектами прекращаются путем аннулирования лицензии на водопользование специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. В случае принудительного прекращения прав пользования водными объектами лицензия на водопользование аннулируется после предупреждения водопользователя о допущенных нарушениях водного законодательства и неустранения их в установленные сроки. Аннулирование лицензии на водопользование является основанием для расторжения договора пользования водным объектом. Договор считается расторгнутым с момента уведомления сторон, заключивших его, об аннулировании лицензии на водопользование. Прекращение прав пользования водными объектами может осуществляться путем расторжения договора пользования водным объектом в соответствии с ВК РФ (а не ГК РФ) (ст. 61). При этом расторжение договора пользования водным объектом является основанием для рассмотрения вопроса об аннулировании лицензии на водопользование. Возможность использования в договорах особых полномочий, свойственных только государству, предусмотрена в ст. 87 ВК РФ, где разрешается предоставлять водные объекты в особое пользование для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Предоставление водных объектов в особое пользование требует решения Правительства Российской Федерации. Такое решение будет оформлено лицензией и подкреплено публично-правовым договором с водопользователем (ст. 46). Поскольку договор о водопользовании заключается после выдачи лицензии, то он может и должен детализировать хозяйственную сторону водопользования: получение платы за водопользование, сохранение полезных свойств водного объекта, улучшение его экологического состояния и т. п. Процедура лицензирования некоторых видов водопользования и параллельного заключения договоров по поводу тех же видов водопользования недостаточно согласована с процедурой их прекращения. Установленный порядок такого прекращения не разграничивает, по каким основаниям водопользование приостанавливается или ликвидируется: по указанным в лицензии, по указанным в договоре или по каким-либо особым. Ярко выраженный административный характер договоров на природопользование наблюдается и в региональном законодательстве. Например, в типовой форме договора на пользование поверхностным водным объектом в Москве <*> при определении прав и обязанностей сторон обязанности в количестве 12 позиций возлагаются лишь на водопользователя, предусмотренная ответственность касается также лишь одной стороны. Думается, что подобный перекос может только негативно отразиться на формировании и развитии договорных отношений. -------------------------------- <*> Постановление Правительства г. Москвы от 8 февраля 2000 г. N 86 "Об изменении порядка подготовки и заключения договоров водопользования в г. Москве" // Вестник мэрии Москвы. 2000. N 5.

Соотношение договора и лицензии в сфере водопользования можно проанализировать на примере детального рассмотрения оснований прекращения прав пользования водными объектами. На примере действия этих оснований достаточно легко провести сравнительный анализ гражданско-правовых договоров и договоров о предоставлении водных объектов в пользование на предмет установления особенностей публично-правового режима последних. Условно эти основания можно разбить на три типа: административные, хозяйственные и смешанные. Так, в статье 60 ВК РФ основания для прекращения права пользования водным фондом делятся на три группы. К первой группе относятся случаи, когда прекращение права пользования водным объектом производится не по вине водопользователя: - отказ водопользователя от пользования водными объектами; - истечение срока, на который предоставляются в пользование водные объекты; - смерть водопользователя-гражданина; - прекращение деятельности водопользователя - юридического лица; - естественное или искусственное исчезновение водных объектов; - переход прав пользования водными объектами в порядке, предусмотренном водным законодательством Российской Федерации. В особую группу следует выделить прекращение особого пользования водными объектами, которое применяется для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для государственных и муниципальных нужд. Особый порядок предоставления этих водных объектов в пользование влечет за собой и особый порядок прекращения пользования. Согласно ст. 61 Водного кодекса РФ прекращение прав пользования водными объектами, предоставленными в особое пользование, производится на основании решения Правительства Российской Федерации, которое является основанием для аннулирования лицензии на водопользование и расторжения договора пользования водным объектом. Далее следует третья группа оснований прекращения прав пользования водными объектами. Это принудительное прекращение прав пользования водными объектами. При этом следует подчеркнуть, что ВК РФ здесь прямо изменяет механизм прекращения договора, предусмотренный в ГК РФ. Так, водопользователю предоставлено право в любое время немотивированно прекратить договор в одностороннем порядке. Государство тоже может прекратить договор в одностороннем порядке, но только в случаях, связанных с необходимостью защиты публичных интересов: - неиспользования водных объектов в течение трех лет; - неиспользования в течение одного года водных объектов, предназначенных для водоснабжения, при ограниченности водных ресурсов; - использования водных объектов не по целевому назначению; - возникновения необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд; - несоблюдения водопользователем условий и требований, установленных в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом; - запрещения использования водных объектов. В законодательстве (ст. 60 ВК РФ) следовало бы провести различие оснований, по которым происходит прекращение права. Если это право происходит по хозяйственным основаниям, то односторонний разрыв отношений не должен допускаться. При прекращении права по административным основаниям судебный порядок возможен только по инициативе водопользователя, который не согласен с прекращением его права. Аннулирование лицензии на пользование водным объектом можно обжаловать в суд в соответствии с подведомственностью дел. Но право водопользования при этом будет прекращено не с момента вступления судебного акта в силу (при положительном решении судом спора такое право может быть лишь восстановлено), а с момента аннулирования лицензии компетентным органом. В силу договора права лиц, которым водные объекты предоставлены в долгосрочное или краткосрочное пользование, могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц путем заключения договора установления частного водного сервитута. На сегодня данный договор не получил должного закрепления в нормах водного законодательства, и говорить о его публично-правовой природе пока затруднительно. Существуют разные подходы к рассмотрению природы возникающего на основании такого договора права ограниченного пользования. Некоторые ученые относят его к числу вещных титулов <*>, мотивируя свою позицию тем, что право из такого сервитута носит бессрочный характер, следует за вещью, имеет абсолютный характер и оформляет непосредственное отношение лица к вещи. Другие ученые, наоборот, полагают, что водный сервитут не является вещным. В качестве подтверждения такой позиции О. И. Крассов, например, указывает на то, что соответствующее право не поименовано в ст. 216 Гражданского кодекса РФ <**>. -------------------------------- <*> См.: Маттеи У., Суханов Е. А. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 321. <**> См.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Руководитель авторского коллектива и отв. редактор С. А. Боголюбов.

Водное законодательство предусматривает возможность предоставления водных объектов в пользование на условиях аренды. Однако предусмотренный ст. 41 ВК РФ закон об аренде водных объектов до настоящего времени не принят, и поэтому говорить об аренде водных объектов как о договоре публично-правового режима оснований также недостаточно. Можно допустить, что под арендой ВК РФ подразумевает понятие, обобщающее договоры краткосрочного и долгосрочного пользования, которые, можно отметить, по правовой природе имеют арендный характер. При этом такая точка зрения является дискуссионной. В научной литературе есть предположения лишь об общих чертах договора аренды водного объекта. Иногда даже предпринимаются попытки дать авторское определение такого договора. Так, например, И. А. Дроздов предлагает следующее понятие договора водной аренды: по договору аренды (пользования) водного объекта арендодатель обязуется предоставить арендатору водный объект за плату во временное возмездное владение или специальное пользование <*>. Вместе с тем подчеркивается, что отсутствие специального закона об аренде водных объектов не позволяет обнаружить те черты, которые отграничивают краткосрочное и долгосрочное пользование водным объектом от его аренды. В настоящее время данные понятия в целом сливаются. -------------------------------- <*> См.: Дроздов И. А. Договоры на передачу в пользование природных ресурсов: Учебно-практическое пособие. М.: Проспект, 2001. С. 66.

Анализ регулирования договоров с публично-правовым режимом в нормах действующего водного законодательства позволяет сделать вывод о необходимости его совершенствования в связи со следующим. Так, ВК РФ в качестве стороны договорных отношений провозглашает специально уполномоченный государственной орган, а не публично-правовое образование (ст. 54). Поскольку такой орган действует не от своего собственного имени, а от имени публично-правового образования в соответствии с закрепленной за ним компетенцией, то стороной в договорных отношениях в действительности выступает именно соответствующее публично-правовое образование. Специально уполномоченный орган власти выступает не в качестве стороны, а в качестве лишь полномочного представителя такого образования, не подменяя его своим участием. Такие неточности обусловлены неправильной трактовкой статуса государства. На практике они ведут к тому, что значительно снижается уровень авторитетности разрешительной документации и, как следствие, уровень гарантий для защиты прав природопользователя <*>. Представляется, что данные неточности следует устранить. -------------------------------- <*> См., например: Новикова Е. В. О необходимости реформирования законодательства о недрах / Экологическое право. 2003. N 4. С. 24.

Кроме того, несмотря на достаточную схожесть отношений, в различных отраслях природоресурсного законодательства наблюдается существенная разнородность наименований применяемых договоров: аренда, краткосрочное, долгосрочное, временное пользование, концессия, лицензионное соглашение. Такая пестрота видов договоров объясняется, бесспорно, отсутствием единой концепции формирования соответствующих договорных форм. Так, например, ВК РФ, как было рассмотрено, наряду с арендой выделяет договоры долгосрочного и краткосрочного пользования (ст. 55). Само по себе введение новых разновидностей договоров не противоречит законодательству. Однако оправданность такого выделения с точки зрения юридической техники вызывает сомнения. По сути, указанные договоры, опосредуя передачу водного объекта во временное возмездное пользование, представляют собой разновидности схожих между собой обязательств, которые различаются лишь по срокам. При этом особенности передачи в пользование природных ресурсов (индивидуализация, множественность лиц на стороне природопользователя, ограничение видов пользования) вряд ли целесообразно регулировать путем увеличения числа каких-либо новых правовых форм, которые могли бы вполне вписаться в одну общую конструкцию. Поэтому представляется, что принятие единообразной концепции развития природоресурсного законодательства в части договорных форм является необходимым направлением правотворческой работы в настоящее время. Таким образом, совершенствование действующего законодательства об охране и использовании вод в плане регулирования публично-договорных отношений должно идти по следующим направлениям: - принятие специального федерального нормативного акта, регулирующего общие вопросы применения публично-правовых договоров; - установление в актах специального природоресурсного законодательства положений о прерогативах власти на отдельных стадиях договорного процесса (заключение, исполнение, изменение и прекращение); - упрощение разрешительной процедуры, при котором возможно применение лишь одного из документов - разрешительного документа (лицензии) или договора; при этом договор следует применять в случаях осуществления длительного процесса природопользования, где необходимо подробно регламентировать обязательства сторон; разрешительный же документ возможен при разовом (краткосрочном) пользовании, где нет необходимости регламентировать отношения.

Название документа