Правовые аспекты оборота земель сельскохозяйственного назначения в постсоветской России
(Липски С. А.) ("Журнал российского права", 2014, N 4) Текст документаПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБОРОТА ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ
С. А. ЛИПСКИ
Липски Станислав Анджеевич, доктор экономических наук, заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству.
Рассмотрено развитие законодательства, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения. Выявлены этапы в его развитии, а также различные по правовому режиму сектора сельскохозяйственного землепользования. Сделан вывод, что, несмотря на высокий динамизм и излишнюю политизированность такого законодательства, оно оказалось стабильнее других направлений в земельной политике государства. Охарактеризованы обстоятельства, влияющие на развитие правового механизма регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения в ближайшей перспективе.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, оборот земель, собственность, земельные доли.
Legal aspects of turnover of agricultural lands in post-Soviet Russia S. A. Lipski
Lipski S. A., Doctor of Economics State University of Land Use Planning.
The article is considering the development of the legislation regulating the turnover of agricultural lands in post-Soviet Russia. Such legislation is very peculiar, taking into account the complete ban of the civil turnover of land plots in the Soviet period and the lack of legal regulation of this problem in the active phase of the land reform (the middle and the second of the half 1990 years). The author used abstract-logical, comparative-legal, formal-legal and historical methods. The article highlights the stages in the development of legislation, their peculiarities, as well as the main tasks at these stages. Also the different sectors of modern domestic agricultural land use were revealed and the main differences in their legal regime were investigated. The main attention is paid to the Federal law "On turnover of agricultural lands" (2002), the conditions in which it was enacted, and its subsequent adjustments. The general conclusion is that the legislation which is regulating the turnover of agricultural lands, despite the its high dynamism and excessive politicization, turned out to be more stable than the other parts in the land policy of the state and the laws which define of such policy. The nearest prospect of the development of the legal mechanism for regulating the turnover of agricultural lands was reviewed. Also this article analyzes key factors which are affecting on this prospect.
Key words: agricultural lands, turnover of lands, property, land shares.
Одним из ключевых направлений земельной реформы 1990-х гг. стали массовая приватизация земли и разрешение ее рыночного оборота. Земельный рынок (как позитивная мотивация) наряду с введением в тот же период платы за землю (негативная мотивация) должен был обеспечить экономически обоснованное перераспределение земли - побудить хозяев неэффективно используемых участков отказаться от ненужной им земли. В начальный период земельная реформа была очень тесно переплетена с аграрными преобразованиями. Именно решение продовольственной проблемы страны было главной задачей земельной реформы <1>. -------------------------------- <1> См.: Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 1998. С. 250.
Реформа осуществлялась в несколько этапов, затрагивая различные сектора аграрного землепользования. В связи с этим целесообразно осуществить определенную периодизацию в развитии федерального законодательства, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения, а также выделить в нем различные по своему правовому режиму сегменты. Такие сегменты в аграрном землепользовании (со свойственными им особенностями в правовом режиме земель) существовали и в советский период - это товарный и нетоварный сектора агропромышленного комплекса (АПК). Законодательное урегулирование вопросов, связанных с оборотом земельных участков, предоставленных (предоставляемых) населению, было осуществлено в достаточной степени уже в начальный период земельной реформы <2>. -------------------------------- <2> См.: Закон РФ от 23 декабря 1992 г. N 4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства".
На первом этапе земельной реформы (1990 - 1991 гг.) даже с учетом новации и спорности некоторых ее положений задачи и способы осуществления преобразований практически не вызывали отторжения. А ведь именно в тот период у колхозов и совхозов была изъята примерно десятая часть используемых ими земель, которая затем была предоставлена гражданам. Разногласия, различные коллизии и сомнения в достаточности юридической силы принимаемых решений начались в конце 1991 г., когда был издан Указ Президента РФ <3>, согласно которому начались сплошная реорганизация сельскохозяйственных предприятий и наделение практически всего сельского населения земельными долями (в счет земель колхозов и совхозов). Данный Указ стал началом качественно нового этапа в развитии аграрной и земельной реформ (и соответствующего законодательства). -------------------------------- <3> См.: Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР".
Во-первых, это выражалось в переходе от декларативного допущения частной земельной собственности к ее реальному появлению. При этом сектор товарного аграрного производства в части землепользования оказался разделен на три существенно отличающихся сектора: 1) земли реорганизованных колхозов и совхозов, переданные в общую долевую собственность их работников (и некоторых других групп сельского населения), - это примерно пятая часть общей площади категории земель сельскохозяйственного назначения и более 60% сельскохозяйственных угодий в ее составе. В данном секторе, где предполагалась максимальная мобильность земли (как результат раздела на доли), на долгий период возникли трудности с ее перераспределением; 2) несельскохозяйственные угодья указанных предприятий - тогда они не были приватизированы (а в большинстве случаев они и в настоящее время остаются в государственной собственности); 3) земли нереорганизованных хозяйств или таких, где приватизация земли не проводилась или проводилась по особым условиям <4>, - в дальнейшем именно эти земли значительно раньше других, используемых в товарном производстве, оказались вовлеченными в сделки гражданско-правового характера <5>. -------------------------------- <4> См.: Перечень сельскохозяйственных предприятий, не подпадающих под действие Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов", утв. Госкомимуществом России и Минсельхозом России 23 января 1992 г. <5> Подробнее см.: Липски С. А. Актуальные проблемы государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2006. N 8. С. 56 - 63.
Во-вторых, на определенный период указы Президента РФ стали определять вектор дальнейшего развития земельной реформы, по существу именно они тогда оказались основными источниками земельного права (нарушив тем самым принцип соподчиненности правовых актов по их юридической силе). Последующие два года посредством подзаконных актов (как указов Президента, так и постановлений Правительства <6>) шло расширение прав собственников земельных участков и земельных долей. -------------------------------- <6> См.: Указы Президента РФ от 2 марта 1992 г. N 213 "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан", от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"; Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов", от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса".
Новым этапом в законодательном регулировании сельскохозяйственного землепользования стало принятие в 1993 г. Конституции РФ, которая не просто отменила ранее действовавший мораторий на продажу земли, установленный прежним Основным Законом, - ее нормы стали основой правового регулирования гражданского оборота земельных участков (осуществляемого в настоящее время в соответствии с гражданским и земельным законодательством). При этом Конституция установила, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Однако на протяжении 1990-х гг. принять такой закон (тем более законы) не удавалось, что создавало определенную напряженность: в земельной сфере возникали проблемы, связанные с оборотом земельных долей, формированием федеральной, региональной и муниципальной земельной собственности, развитием земельно-ипотечного кредитования и др. Однако попытки их решения путем издания подзаконных актов не соответствовали конституционной норме - на федеральном уровне в земельной сфере наблюдалась очевидная пробельность. Ее последствия лежат в основе не решенной до сих пор проблемы невостребованных земельных долей. Определенность в аграрном землепользовании наступила только после принятия Земельного кодекса РФ, а затем и Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон об обороте сельхозземель) - это стало новым этапом в развитии законодательства об обороте указанных земель. Указанный Закон определил принципы оборота этих земель, особенности совершения с ними отдельных сделок, правовой статус земельных долей, порядок владения, пользования и распоряжения земельными участками, находившимися в общей долевой собственности, и другие ключевые положения в данной области правоотношений. При его разработке был учтен зарубежный опыт регулирования рынка сельскохозяйственных земель <7>. Основными механизмами регулирования оборота указанных земель стали: 1) преимущественное право покупки продаваемых земельных участков и земельных долей государством (указанное право может делегироваться органам местного самоуправления, если так решат региональные законодатели) и 2) ограничение концентрации у одного лица скупленной или приобретенной им по иным основаниям земли. -------------------------------- <7> Подробнее см.: Липски С. А. Правовой механизм государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения в современной России: особенности формирования, тенденции и перспективы // Право и экономика. 2011. N 12. С. 18 - 24.
За десятилетие, прошедшее после вступления в силу Закона об обороте сельхозземель, он претерпел весьма существенные изменения в части оборота земельных долей. Применительно к ним данный Закон (в изначальной редакции 2002 г.) обеспечивал баланс трех почти несовместимых задач: производственно-экономической - позволил сельскохозяйственным организациям продолжить хозяйственное использование угодий, причем на более надежном праве, исключив при этом сокращение обрабатываемой площади по организационно-правовым причинам; социальной - защита интересов более 10 млн. собственников земельных долей на получение дохода в денежной или натуральной форме либо иных благ от переданной им в общую долевую собственность земли; правовой - приведение статуса земельных долей в соответствие с правилами гражданского законодательства о распоряжении общим имуществом. Следует учесть, что на протяжении 1990-х гг. идеология в вопросе о земельных долях заключалась в максимально возможном упрощении совершения с ними любых сделок, которые должны были привести к их концентрации у реорганизованных и вновь образованных хозяйств либо же у отдельных граждан. Те, в свою очередь, выделили бы такие доли в участок и затем либо сами создали бы такие хозяйства, либо передали такой участок в аренду. Но ожидаемая концентрация земельных долей в руках наиболее крепких сельхозтоваропроизводителей не состоялась. Почти половину сделок с долями тогда составляла их аренда, при этом арендаторами выступали, как правило, те же хозяйства, из земель которых такие доли образованы <8>. -------------------------------- <8> Подробнее об аренде земельных долей в тот период см.: Липски С. А. Земельные доли: современные проблемы и перспективы // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2005. N 4. С. 86 - 90.
В целях соблюдения баланса вышеназванных задач в Законе об обороте сельхозземель в сравнении с прежним периодом права собственников по распоряжению земельной долей оказались несколько сужены, но собственник земельной доли по-прежнему мог ее продать, подарить, обменять или распорядиться ею иным образом (с соблюдением, однако, правил о преимущественном праве покупки остальными сособственниками продаваемой доли). Кроме того, он мог передать долю в доверительное управление (по своей роли оно должно было заменить аренду). При этом регулирование со стороны государства оборота как земельных долей, так и земельных участков было унифицировано - органы публичной власти имели преимущественное право их покупки (в отношении земельных долей соответствующее право реализовывалось во вторую очередь - после остальных сособственников). Следует отметить, что в зависимости от степени земледефицитности или сложившейся за время реформ напряженности в земельном вопросе полномочия между региональными и местными органами оказались по-разному урегулированы в региональных законах (приоритетность и последовательность реализации указанных полномочий, их увязка с размером продаваемого участка). В различных публикациях выделено от трех до шести групп регионов в зависимости от того, оставлено ли преимущественное право на региональном уровне, а муниципальным образованиям предложено реализовать его только при отказе субъекта РФ от покупки, либо оно предоставлено муниципальным образованиям, либо предусмотрены иные варианты <9>. -------------------------------- <9> Подробнее см.: Липски С. А. Государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в условиях развития рыночных отношений (теория, методы, практика: российская модель конца XX - начала XXI века): Монография. М., 2005. С. 90 - 91; Научно-практический комментарий Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / Под ред. А. А. Ялбулганова. Доступ из СПС "КонсультантПлюс"; Румянцев В. П. Особенности договора купли-продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения // Журнал российского права. 2013. N 8. С. 25 - 33; Устюкова В. В. Федеральное и региональное законодательство об обороте земель сельскохозяйственного назначения: проблемы соотношения // Аграрное и земельное право. 2005. N 4. С. 76.
Существенный пересмотр базовых положений Закона об обороте сельхозземель был осуществлен в 2005 г. <10>. Тогда в целях создания условий для ведения более стабильного производства круг возможных покупателей земельной доли (без ее выделения в земельный участок) был ограничен - только другие сособственники и сельскохозяйственная организация (либо член крестьянского (фермерского) хозяйства (КФХ)), использующая находящийся в долевой собственности земельный участок. При этом трансформацию претерпел и механизм преимущественного права покупки земельной доли - указанное право перешло от органов публичной власти к вышеназванным сельскохозяйственным организациям или членам КФХ. Тогда же был уточнен ряд других важных положений Закона об обороте сельхозземель <11>. -------------------------------- <10> См.: Федеральный закон от 18 июля 2005 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Федеральный закон "О землеустройстве". <11> Подробнее см.: Липски С. А. О развитии федерального законодательства, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения // Аграрное и земельное право. 2013. N 2. С. 81 - 86.
Следующие принципиальные изменения указанного Закона произошли в конце 2010 г. <12>. В первую очередь они связаны с невостребованными земельными долями, т. е. такими, которыми за 20 лет, прошедших со времени их образования, собственники так и не распорядились (по различным оценкам, их суммарная площадь составляет около 25 млн. га <13>). Причем вышеуказанные поправки 2005 г. только усугубили проблему земельных долей - ведь трудно ожидать активизации действий собственников долей в условиях невозможности передать свою долю третьему лицу и практически полной зависимости от хозяйства, использующего землю, соответствующую долям. Изменения 2010 г. позволяют в судебном порядке признать невостребованные доли муниципальной собственностью. -------------------------------- <12> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 435-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения". <13> См.: Волков С. Н. Землеустроительное обеспечение оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения // Агропродовольственная политика России. 2012. N 1. С. 60 - 64; Хлыстун В. Н. Земельные отношения в российском агросекторе // Отечественные записки. 2012. N 6. С. 78 - 84.
Другим достаточно важным изменением стал шаг по созданию необходимых условий для применения механизма принудительного прекращения прав на землю при ее ненадлежащем использовании: Правительство РФ было наделено полномочиями установить критерии существенного снижения плодородия земель и значительного ухудшения экологической обстановки, а также признаки неиспользования земельных участков (к настоящему времени соответствующие критерии и признаки разработаны и утверждены). Перспективы дальнейшего развития правового механизма регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения зависят от двух обстоятельств. Во-первых, в настоящее время активно обсуждается вопрос об отмене института категорий земель (Минэкономразвития России разработан соответствующий законопроект <14>). При этом основным механизмом, который придет на смену делению земель на категории, вероятно, станет зонирование территории, а основным регулятором правового режима сельскохозяйственных земель - сельскохозяйственные регламенты <15>. -------------------------------- <14> См.: проект Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". URL: http://regulation. gov. ru/project/6036.php (дата обращения: 27.08.2013). <15> Подробнее см.: Липски С. А. Задачи землеустройства в аграрном секторе на современном этапе // АПК: экономика, управление. 2013. N 11. С. 60 - 64.
Во-вторых, на протяжении последних нескольких лет велась работа, направленная на существенное обновление гражданского законодательства. Ожидавшийся пересмотр многих его положений предусматривал значительные новации и в земельно-имущественной сфере <16>, например обновление системы вещных прав, передача нотариату регистрации сделок с недвижимостью. Пока такие предложения не реализованы, однако работа по дальнейшему совершенствованию гражданского законодательства, вероятно, будет продолжена, и сейчас еще рано судить о том, сняты ли эти вопросы окончательно или лишь временно отложены. -------------------------------- <16> Подробнее см.: Боголюбов С. А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 38 - 47; Жариков Ю. Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений // Журнал российского права. 2011. N 11. С. 33 - 39.
Таким образом, в развитии правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения можно выделить следующие этапы: 1990 - 1991 гг. - задачи аграрно-земельного реформирования были определены в законах, а подзаконные акты лишь детализировали их, однако в отношении земель, используемых в товарном секторе АПК, принимаемые решения носили "половинчатый" характер (что объясняется новизной и радикальностью проводимых преобразований); 1992 - 1993 гг. - образование земельных долей и вовлечение в процесс реформирования практически всего сельского населения. В качестве директивных и нормативных актов в земельно-имущественной сфере АПК тогда доминировали указы Президента; 1994 - 2001 гг. - этап неурегулированности аграрно-земельных вопросов в федеральном и региональном законодательстве. В этот период соответствующее правовое поле характеризовалось отсутствием системности, недостаточностью юридической силы многих актов, регулирующих принципиальные положения, нестабильным объемом полномочий по распоряжению землей и неоднородностью в региональном плане; 2002 - 2005 гг. - существенный прогресс земельного законодательства, разрешение большей части проблем, накопившихся за предыдущий период; некоторое ограничение излишней "вольницы", свойственной 1990-м гг. (в первую очередь в вопросе распоряжения земельными долями); 2005 - 2011 гг. - законодательное закрепление превалирования интересов сельскохозяйственных организаций над правами собственников земельных долей и ограничение возможностей совершения сделок с долями, зависимости собственников долей от сельскохозяйственных организаций; с 2011 г. - шаг к ликвидации невостребованных земельных долей и упорядочению процедуры прекращения прав на ненадлежаще используемые земельные участки. Несмотря на высокий динамизм законодательства, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения (за 10 лет в Закон об обороте сельхозземель 15 раз вносились разного рода изменения), и его излишнюю политизированность, оно оказалось стабильнее других направлений в земельной политике государства. Ведь почти все ключевые земельные законы, принятые по завершении активной фазы земельной реформы, существенно изменены или вообще отменены. Так, два Федеральных закона спустя пять - семь лет после их принятия признаны утратившими силу <17>. Из Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" изъяты нормы о наиболее распространенном виде землеустроительных работ - территориальном землеустройстве, объектом землеустройства перестали быть земельные участки (его основной объект на протяжении столетий). -------------------------------- <17> См.: Федеральные законы от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю".
Дальнейшее развитие федерального законодательства, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения, должно осуществляться: во-первых, принимая во внимание складывающуюся экономическую ситуацию в АПК. Так, следует упростить процедуру залога земель сельскохозяйственного назначения; учесть последствия вступления России в ВТО, затрагивающего объем государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. В отдаленной перспективе можно отказаться от права преимущественной покупки земельных участков органами публичной власти (соответствующее предложение все чаще выдвигается в научной литературе <18>, тем более что и вводился данный механизм как временный - на период становления рынка сельскохозяйственных земель); -------------------------------- <18> См.: Липски С. А. Правовой механизм государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения в современной России: особенности формирования, тенденции и перспективы. С. 18 - 24; Пасикова Т. А. Особенности гражданского оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 8; Румянцев В. П. Указ. соч. С. 25 - 33.
во-вторых, с учетом тенденций в развитии земельного, гражданского, градостроительного и других отраслей законодательства.
Библиографический список
Боголюбов С. А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1. Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 1998. Волков С. Н. Землеустроительное обеспечение оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения // Агропродовольственная политика России. 2012. N 1. Жариков Ю. Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений // Журнал российского права. 2011. N 11. Липски С. А. Актуальные проблемы государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2006. N 8. Липски С. А. Государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в условиях развития рыночных отношений (теория, методы, практика: российская модель конца XX - начала XXI века): Монография. М., 2005. Липски С. А. Задачи землеустройства в аграрном секторе на современном этапе // АПК: экономика, управление. 2013. N 11. Липски С. А. Земельные доли: современные проблемы и перспективы // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2005. N 4. Липски С. А. О развитии федерального законодательства, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения // Аграрное и земельное право. 2013. N 2. Липски С. А. Правовой механизм государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения в современной России: особенности формирования, тенденции и перспективы // Право и экономика. 2011. N 12. Научно-практический комментарий Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / Под ред. А. А. Ялбулганова. Доступ из СПС "КонсультантПлюс". Пасикова Т. А. Особенности гражданского оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. Румянцев В. П. Особенности договора купли-продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения // Журнал российского права. 2013. N 8. Устюкова В. В. Федеральное и региональное законодательство об обороте земель сельскохозяйственного назначения: проблемы соотношения // Аграрное и земельное право. 2005. N 4. Хлыстун В. Н. Земельные отношения в российском агросекторе // Отечественные записки. 2012. N 6.
Название документа