Концепция Федерального закона "Об охоте"
(Краев Н. В.) ("Экологическое право", 2005, N 3) Текст документаКОНЦЕПЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОХОТЕ" <*>
Н. В. КРАЕВ
Краев Н. В., заведующий кафедрой уголовного права и процесса Московского гуманитарно-экономического института (Кировский филиал); заведующий отделом "Хозяйство и Право" Всероссийского научно-исследовательского института охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б. М. Житкова Россельхозакадемии, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник.
1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования
1.1. Основная идея проекта федерального закона "Об охоте" (далее - законопроект, проектируемый закон). 1.1.1. Основная идея законопроекта - системное регулирование основных правоотношений в сфере охоты, обеспечивающее устойчивое использование ресурсов диких (свободноживущих) зверей и птиц на основе устойчивого существования их популяций и устойчивых социально-экономических предпосылок занятия охотой. 1.1.2. Системность обеспечивается отражением в законопроекте многогранного значения охоты как: а) одного из неотъемлемых прав человека и гражданина, обеспечение реализации которого является обязанностью государства; б) элемента культуры народов России, традиционного образа жизни; традиционной отрасли хозяйствования; в) вида экономической деятельности, занятия, профессии; г) вида рекреационно-оздоровительной, туристической деятельности; д) индикатора и регулятора экологического состояния биоты. 1.2. Главная цель законопроекта. 1.2.1. Главной целью законопроекта предполагается установление правовых оснований для формирования эффективных механизмов регулирования охоты, обеспечивающих подвижное равновесие: прав и обязанностей граждан, индивидуальных предпринимателей, организаций и органов власти; социальных, экономических и экологических интересов общества; федеральных, территориальных и локальных потребностей. 1.2.2. Основные задачи, решаемые при разработке законопроекта, - упорядочение, модернизация, консолидация, дополнение и кодификация нормативно-правового материала, регулирующего наиболее значимые отношения в сфере охоты. 1.2.3. Важнейшие задачи, ставящиеся перед проектируемым законом: а) устранение из охотничьего права огромного массива архаичных правовых предписаний; восполнение пробелов правового регулирования; унификация терминологии; б) конкретизация содержания конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также его обязанностей; в) определение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных участников отношений в сфере охоты; г) создание условий для эффективного государственного управления и общественного участия в регулируемой сфере; д) согласование охотничьего законодательства с гражданским и природоохранным (экологическим) законодательствами, иными смежными отраслями законодательства; е) обеспечение мягкого поэтапного введения вновь устанавливаемых правоотношений. 1.3. Предмет правового регулирования. 1.3.1. Собственный предмет правового регулирования законопроекта составляют отношения в сфере охоты и охотничьего хозяйства, в частности вопросы определения состава и юридического статуса допустимых к охотничьему использованию ресурсов, определения порядка доступа к ним, установление правил осуществления деятельности в сфере охоты. 1.3.2. Важнейшими неспецифическими отношениями, подлежащими регулированию, являются отношения, связанные с: а) установлением прав и обязанностей граждан и организаций, а также оснований и пределов их ограничений; б) государственным управлением, в том числе надзором и контролем, лицензированием, антимонопольным регулированием, государственной поддержкой; в) материально-техническим, организационно технологическим, научным, информационным и образовательным обеспечением устойчивости пользования объектами животного мира, являющимися объектами охоты (далее - охотничьи животные). 1.3.3. Отношения в иных сферах деятельности входят в предмет правового регулирования законопроекта лишь постольку, поскольку это необходимо для реализации его основной идеи.
2. Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности
2.1. Действие законопроекта непосредственно распространяется на физических и юридических лиц, участвующих в охоте и ведении охотничьего хозяйства, в том числе на: а) физических лиц, осуществлявших, осуществляющих или намеревающихся осуществлять охоту, как обладателей права охоты; б) всех граждан, как обладателей права на благоприятную окружающую среду и иных конституционных прав; в) органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц; г) иных лиц и их объединения, являющихся участниками деятельности в сфере охоты или выполняющих инфраструктурную, природоохранную и иные функции. 2.2. Законопроектом предусматривается как закрепление на законодательном уровне некоторых положений, прав и обязанностей, предусмотренных в настоящее время подзаконными нормативными правовыми актами (в частности, связанных с общими правилами и сроками охоты, определением объектов охоты как всех свободноживущих млекопитающих и птиц и т. п.), так и установление новых прав и обязанностей. 2.3. Предусматривается, в частности, возложение или возможность возложения следующих обязанностей: на физических лиц - охотников: а) представление в определенные сроки сведений о результатах охоты; обеспечение сохранности, представление и передача определенных частей добытых животных; надлежащее использование продукции охоты; б) подтверждение необходимого для востребуемых видов охоты уровня подготовки, в том числе в области биологии и анатомии животных, допустимых методов их умерщвления; в) заключение и исполнение договора с надлежаще уполномоченным организатором охоты (егерем-проводником) при охоте на определенные виды животных на территории субъекта Российской Федерации, если охотник не имеет в этом субъекте Российской Федерации места жительства; на органы государственной власти: г) принятие исчерпывающих мер к удовлетворению охотничьих потребностей населения; д) создание, наделение полномочиями по предварительному рассмотрению всех решений в сфере охоты и обеспечение деятельности совещательных (наблюдательных) коллегиальных органов, включающих представителей органов власти, заинтересованных этнических общностей, хозяйствующих субъектов, общественных объединений, научных организаций и отдельных специалистов; е) регулярная, а также обусловленная наступлением определенных обстоятельств публикация сведений о состоянии популяций охотничьих животных и среды их обитания, об утвержденных нормативах, квотах, лимитах, сроках и стандартах добывания охотничьих животных, а также результатах такого добывания; ж) утверждение федеральных и территориальных компонентов и методов проведения кадастровых, мониторинговых и учетных работ; периодическая публикация их результатов; осуществление сплошного статистического наблюдения всех социально и экологически значимых параметров пользования охотничьими животными; з) оперативное отражение в земельных и иных кадастрах, лесоустроительных материалах и иных официальных регистрах сервитутов и иных обременений, обусловленных установлением, изменением и прекращением прав, связанных с пользованием охотничьими животными; и) издание и распространение на некоммерческой основе общедоступных актуальных картографических материалов, нормативных, нормативно-технических и иных правовых актов, необходимых для оценки участником отношений в сфере охоты пределов правомерного поведения; к) срочность (ограниченность определенным сроком) устанавливаемых запретов и ограничений в сфере охоты, их ревизии с изданием и публикацией правовых актов по результатам ревизий; л) недопущение установления обязанностей (в том числе финансовых обременений) участников деятельности в сфере охоты, если возложение этих обязанностей носит пресекательный характер для правомерно действующих участников правоотношений; м) определение гарантированных квот добычи для представителей определенных этнических общностей, иных групп (категорий) населения; н) организация регистрационно-заявительного учета спроса на охоту по видам и урочищам и, в случае превышения спроса над допустимым предложением, обеспечение равного доступа отдельных категорий охотников методом случайной выборки претендентов (а также установление возможных отступлений от этого метода); о) утверждение и реализация специальных мер поддержки охотничьей активности несовершеннолетних и престарелых граждан, лиц с ограниченными возможностями; п) определение традиционных объектов, мест и способов охоты и принятие специальных мер их защиты как объектов культурного наследия; р) обеспечение доступности профильного образования и подготовки, в том числе путем утверждения образовательных стандартов, выпуска дидактической литературы, оборудования стрельбищ; с) проведение общественных слушаний для предварительного обсуждения проектов, реализация которых может оказать влияние на охотпользование на соответствующей территории. 2.4. Предусматривается также, в частности, наделение следующими правами: физических лиц: а) обжалования нормативных, нормативно-технических и иных правовых актов, а также неправомерных действий, не только непосредственно затрагивающих, но и могущих затронуть права и законные интересы граждан; органов местного самоуправления: б) инициирования волеизъявления местного населения по вопросам запрета охоты на отдельные виды животных или в определенные сроки (определенными способами), если такая охота противоречит местным обычаям или верованиям; органов государственной власти субъектов Российской Федерации: в) самостоятельного установления правил охоты на соответствующей территории; г) установления для лиц, не имеющих места жительства на территории субъекта Российской Федерации, дополнительных (ограничительных) требований, касающихся доступа к охоте на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; д) установления ограничений на использование определенных типоразмеров оружия и иных орудий охоты, на посещение и передвижение по определенным участкам и т. п.; е) установления обязательности маркирования продукции охоты, документирования добычи и оборота продукции охоты, в том числе ее перемещения за пределы субъекта Российской Федерации.
3. Место проектируемого закона в системе действующего законодательства
3.1. В настоящее время охотничье законодательство относится к отрасли "законодательство об охране и использовании животного мира". Проектируемый федеральный закон - кодифицированный текущий закон, принимаемый в соответствии с прямым указанием Федерального закона "О животном мире" (ст. 41) и являющийся по отношению к нему специальным. Вместе с тем федеральный закон об охоте выступает общим для совокупности иных федеральных законов в сфере охоты и охотничьего хозяйства (что также прямо предусмотрено Федеральным законом "О животном мире"). Предполагается, что с принятием настоящего законопроекта и формированием стройной системы издаваемых в соответствии с ним федеральных законов, подзаконных актов охотничье право, уже более ста лет являющееся полноценной отраслью права, станет и отраслью законодательства. Это соответствует общим тенденциям в структуре российского права. Существует ряд поресурсных законов (Земельный, Лесной, Водный кодексы, Федеральный закон "О животном мире" и т. п.) и их зональных вариантов (федеральные законы о континентальном шельфе и особой экономической зоне). В случаях, когда регламентировать в них все разнообразие отношений по поводу использования ресурса представляется невозможным и имеются сложившиеся самостоятельные народно-хозяйственные отрасли, ресурсные законы дополняются отраслевыми законами (о рыболовстве, о северном оленеводстве <*>, о пчеловодстве <**> и т. п.). -------------------------------- <*> Прим. гл. ред.: отклонен Президентом Российской Федерации (См.: Письмо Президента Российской Федерации от 11 февраля 1999 г. N Пр-181 // Документ официально опубликован не был). <**> Прим. гл. ред.: отклонен Президентом Российской Федерации (См.: Письмо Президента Российской Федерации // Росс. газ. 1998. 30 дек.).
3.2. В законопроекте предполагается: а) избежать недостатков Федерального закона "О животном мире" (например, сложность процедуры предоставления объектов животного мира в пользование, дублирование лицензии и договора и т. п.); б) конкретизировать положения Федерального закона "О животном мире", не применяющиеся в связи с их неопределенностью (особенно в вопросах разграничения полномочий); в) сформировать самостоятельный нормативный блок, отражающий социальные аспекты - массовость и традиционность охоты. 3.3. В процессе охоты движимые разнообразными мотивами люди, самостоятельно или пользуясь услугами хозяйствующих субъектов, в отдаленных от населенных пунктов местностях с применением оружия и иных опасных орудий труда эксплуатируют уязвимый ограниченный ресурс, получая результаты, имеющие потребительскую ценность. Поэтому, помимо административно-правовых, законопроект содержит гражданско-правовые нормы (касающиеся вещных и иных прав, совершения и исполнения сделок, защиты прав потребителей), нормы права, регулирующие отношения в сфере туристической деятельности, оборота оружия, охраны природы и т. п. Для подавляющего большинства народов России охота является традиционным занятием, но для некоторых групп населения - и одним из основных источников существования, а для десятков этнических общностей - признаком национальной идентификации; поэтому законопроект содержит нормы аборигенного права. 3.4. Охота является массовым видом деятельности - ею занимаются около 2,5 миллиона россиян. Поэтому законопроект непосредственно закрепляет гарантии и механизмы реализации конституционных прав на отдых, труд, использование своих способностей и т. п. Возможность осуществления охоты прямо связана с обеспеченностью конституционного права на благоприятную окружающую среду, и законопроект в этой части восходит к Федеральному закону "Об охране окружающей среды".
4. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования в сфере охоты
4.1. В рассматриваемой сфере действует несколько сотен актов, изданных высшими и иными органами исполнительной власти СССР, РСФСР, РФ в период с 1932 г. по настоящее время. Некоторые отношения регулируются нормами Федерального закона "О животном мире", Лесного кодекса Российской Федерации. Однако основным отраслевым нормативным правовым актом продолжает оставаться Положение об охоте и охотничьем хозяйстве в РСФСР, утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548, а важнейшие институты охотничьего права опираются на нормы Постановлений Совета Министров РСФСР от 28 августа 1946 г. N 578 "О мерах по восстановлению и дальнейшему увеличению поголовья соболя, выдры, куницы и уссурийского енота", от 11 апреля 1958 г. N 336 "О мерах по улучшению состояния охотничьего хозяйства РСФСР", от 25 июня 1959 г. N 1097 "О мерах по улучшению ведения охотничьего хозяйства РСФСР" и других актов, архаичных в плане терминологии и юридической техники. 4.2. Пробельность и противоречивость действующего законодательства об охране и использовании объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, далеко выходят за рамки текущих дефектов, могущих быть исправленными косметическими мерами. Недостаточность и коллизионность охотничьего права стали в постсоветский период его характерными чертами, хроническими признаками. Практика выявила немало пробелов в Федеральном законе "О животном мире", затрудняющих или пресекающих его прямое применение к охране и использованию охотничьих животных. Среди них - нечеткое отграничение сферы его регулирования от актов смежных отраслей законодательства, его несубординированность, нетвердость иерархического положения в системе законодательных актов (одно из последствий - неясность вопроса о том, верховенствует ли применительно к правоотношениям, связанным с охраной и использованием животного мира, указанный Закон как специальный акт или Лесной кодекс РФ как акт, вышедший позже. Практика, в том числе судебная, показывает, что этот вопрос разрешается неоднозначно). В настоящее время термин "охота" имеет несколько правовых значений: отрасль (подзначение - отрасль традиционного хозяйствования); вид деятельности; занятие; вид пользования; способ регулирования численности; технический процесс (выслеживание, преследование и сама добыча). Различные правовые акты и нормы устанавливают принципиально отличные друг от друга правовые режимы охоты, или, напротив, один акт предусматривает различный правовой статус одного и того же процесса, что вызывает многочисленные проблемы в правоприменении. 4.3. Важнейший структурный недостаток законодательства в рассматриваемой сфере - отсутствие фундаментального акта, имеющего высшую юридическую силу, прямое действие, консолидирующего все законодательство - закона об охоте (в дореволюционной России такой акт имелся - Закон об охоте от 3 февраля 1892 г.). Формально необходимость такого закона опирается на прямое указание Федерального закона "О животном мире": "Отношения в области охоты и охотничьего хозяйства регулируются на основе настоящего Федерального закона специальным федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации" (ст. 41). Многочисленные попытки разработки и реализации проекта такого федерального закона, предпринятые за последние 15 лет, успехом не увенчались. Фактически в настоящее время ряд важнейших отраслевых правоотношений непосредственно регулируется судебными прецедентами, которые в силу вышеописанного состояния законодательства нередко диаметрально противоположны (а механизм их субординирования отсутствует, поскольку официальная российская правовая доктрина не считает судебные решения источниками права). 4.4. Ни Федеральным законом "О животном мире", ни какими-либо иными законодательными актами не определены такие, в частности, существенные элементы правового регулирования, как: - государственные приоритеты в сфере охотпользования; - экономический статус охоты (услуга, труд, спорт, отдых; коммерческая и (или) некоммерческая деятельность) и деятельности, связанной с организацией охоты; - разграничение полномочий специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания и уточнение статуса их федеральных и территориальных органов; - условия осуществления охранных мероприятий негосударственными организациями и социальные гарантии их работникам; - специальные антимонопольные требования; - этносоциальные, географические, экологические особенности и ограничения охотпользования; - цели и пределы допустимых ограничений прав граждан и хозяйствующих субъектов в сфере охотпользования и оборота продукции охоты; - специальные учет и отчетность, ведение информационных баз данных. Особенно много имеющих практическое значение недостатков содержит раздел Федерального закона "О животном мире", касающийся порядка предоставления в долгосрочное пользование объектов животного мира и необходимых для такого пользования территорий (акваторий). Имеют место нераскрытость понятия и процедуры учета мнения населения, множественность согласований и нечеткость распределения обязанностей по их осуществлению. Принципиальный пробел Закона, фактически дезорганизовавший ведение охотничьего хозяйства во многих регионах России, - отсутствие переходных положений, касающихся правоотношений, установившихся до принятия Закона. К пробелам необходимо отнести также отсутствие содержательных определений (например, практически неразличимы данные законом понятия долгосрочной и разовой именной лицензий), отсутствие регулирования сервитутов и иных обременений и т. д. Не решен такой важнейший вопрос, как право государственных органов в принципе не предоставлять какие-либо территории в долгосрочное пользование (другими словами, является ли предоставление в пользование животного мира правом или обязанностью государства). Наиболее эффективным способом устранения указанных недостатков правового регулирования в рассматриваемой сфере является принятие федерального закона "Об охоте", являющегося специальным по отношению к Закону "О животном мире", и - это следует подчеркнуть - не только конкретизирующего положения фаунистического закона, но и определяющего особенности решения специфических отраслевых вопросов. 4.5. Массовость занятия охотой, конституционное отнесение регулирования прав и свобод человека и гражданина к исключительному ведению Российской Федерации, допустимость ограничения этих прав и свобод только федеральными законодательными актами обусловливают целесообразность закрепления наиболее общих правил (сроков, нормативов, объектного состава) охоты непосредственно в проектируемом законе. В постсоветский период статистические, социологические и политологические исследования в сфере охоты практически не проводились (два последних направления не развивались и в советский период). Более того, за последние годы информационная база, формируемая государственным статистическим наблюдением, фактически утратила аналитическую ценность в рассматриваемой сфере из-за массового сокращения числа наблюдаемых параметров. Поэтому в проектируемом законе предполагается закрепить необходимость сбора информации о социальных аспектах охоты, достаточной для оценки устойчивости использования охотничьих ресурсов, как в формах государственного статистического наблюдения, так и в регистрах учета, кадастра и мониторинга.
5. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации проектируемого закона
5.1. Прогнозирование последствий принятия проектируемого закона опирается на охватываемое основной идеей закона обеспечение устойчивого использования ресурсов диких (свободноживущих) зверей и птиц на основе устойчивого существования их популяций и устойчивых социально-экономических предпосылок занятия охотой. 5.2. Социально-экономические и экологические последствия. 5.2.1. Сохранение традиций. В последние десятилетия из-за снижения уровня жизни населения значительная часть людей была лишена возможности легально реализовать свои охотничьи потребности, уменьшился приток в отрасль молодежи; многие традиции, особенно в самоловном промысле и коллективных охотах, сокращении численности волков, оказались утрачены. 5.2.2. Поддержание и усиление оздоровительного эффекта охоты. 5.2.3. Санитарно-эпидемиологическое благополучие. Наличие значительной массы квалифицированных активных охотников позволяет оперативно мобилизовать их организационно-правовыми методами на снижение численности животных, являющихся разносчиками опасных болезней. 5.2.4. Поддержка этнических общностей и групп населения, находящихся в кризисном положении. Повышение уровня самообеспечения и самозанятости населения удаленных районов, как в удовлетворении личных (семейных, родовых) потребностей, так и в оказании услуг приезжим охотникам (собственно охотничьи услуги, услуги по размещению, питанию и т. п.). 5.2.5. Сохранение связанных с охотой производящих и товаропроводящих структур. Устойчивость пользования поддержит спрос на охотничьи товары и предложение охотничьей продукции на уровне, минимально необходимом для эффективного функционирования указанных структур. 5.2.6. Более полное освоение ресурсов охотничьих животных. 5.2.7. Обеспечение устойчивости существования объектов охоты как необходимого условия устойчивости пользования ими. 5.2.8. Упрочение информационно-аналитической базы управленческих решений (благодаря легализации охотничьей активности). 5.3. Политические последствия. 5.3.1. Реальное осуществление конституционного положения о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в вопросах природопользования. В настоящее время решающие полномочия по прежнему сконцентрированы в федеральных органах власти. Повышение самостоятельности субъектов Федерации повысит и их ответственность. 5.3.2. Организация действенного общественного контроля со стороны как охотников, так и неохотничьей части социума благодаря: а) широкой формулировке оснований судебного обжалования деяний органов власти, хозяйствующих субъектов, граждан; б) общедоступности правовых документов и аналитических материалов, обязательность публикации которых предусматривается законопроектом; в) наделению общественных объединений правом запрашивать материалы о взысканиях и иных принудительных мерах, принимаемых органами власти к членам этих общественных объединений в связи с их охотничьей деятельностью. 5.3.3. Предупреждение или снижение напряженности в отношениях между: а) сельским и городским населением за счет введения механизмов равнодоступности охотничьих ресурсов; б) охотничьей и антиохотничьей частями социума благодаря максимальной прозрачности и гуманности охотничьей деятельности. 5.3.4. Снижение уровня браконьерства благодаря обязательности систем равного доступа к охоте на основе случайной выборки, публикации соответствующих материалов, повышению уровня специальной подготовки участников отраслевых правоотношений, обязательности сопровождения при некоторых видах охот и другим предусмотренным законопроектом мерам. 5.3.5. Расширение практики досудебного (внесудебного) урегулирования споров посредством учреждения представительных совещательных органов, осуществляющих коллегиальное предварительное обсуждение решений, а также общественного контроля над состоявшимися решениями. 5.3.6. Снятие замечаний международных организаций к России в части отношения к малочисленным коренным народам.
Название документа