К проблеме развития экологического права: экономико-правовой аспект

(Сизов В. Е.) ("Экологическое право", 2005, N 3) Текст документа

К ПРОБЛЕМЕ РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА: ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

В. Е. СИЗОВ

Сизов В. Е., профессор кафедры теории и истории государства и права юридического факультета ГОУ ВПО "Орловский государственный университет", кандидат философских наук, доцент.

Экологическое право сегодня вполне закономерно относится к числу наиболее бурно развивающихся отраслей российского права. Это объясняется, с одной стороны, процессом становления новой правовой системы в России, вызванной происходящими в последние годы преобразованиями экономической и политической систем, изменением всего общественного уклада. А с другой - общим ухудшением экологической обстановки, снижением ассимиляционного потенциала природы, нарастанием проблем, связанных с добычей и использованием природных ресурсов. Нарастание тревожных симптомов экологической катастрофы, достижение в современных условиях той степени деградации биосферы под воздействием цивилизации, которая ставит под угрозу существование самой жизни на Земле, - все это делает отсутствие в данной сфере жизни общества действенного механизма правового регламентирования и реализации экологической функции государства особенно опасным. Не случайно поэтому проблемы экологии, рационального природопользования и охраны окружающей среды находятся сегодня в центре пристального внимания юристов, экономистов, философов, географов, специалистов в области теории управления, представителей других областей научного познания, а также практиков - политиков и управленцев. В области правового регламентирования этот интерес концентрируется в первую очередь на вопросах правового управления процессом использования и охраны природных ресурсов, охраны окружающей среды, других правовых аспектах реализации экологического императива в хозяйственной деятельности. В результате процесс экологизации все в большей степени захватывает и другие отрасли права - гражданское, административное, уголовное, проявляясь в возникновении экологизированных норм и разделов. К сожалению, на практике процесс интенсивной экологизации носит стихийный характер и проявляется поэтому не только в интенсивном росте числа экологических норм, но и, пожалуй, еще более весомо и ярко в отмечаемой практически всеми специалистами противоречивости действующего экологического законодательства, неполноте и неточности многих его норм, а как следствие - в их низкой эффективности, в постоянных модификациях системы государственных органов управления природопользованием, попытках вывода государства из этой сферы и других многочисленных проблемах. Однако причины противоречивости экологического законодательства заключаются не только в его быстром росте. Не менее важным фактором, обусловившим отмеченные недостатки, можно считать просчеты в экологической политике <*>. Преломляясь в правотворческой и правоприменительной деятельности государства по управлению природопользованием, экологическая политика определяет цели и задачи экологической функции государства, методы и форму государственного воздействия на субъектов природопользования и весь спектр общественно-экологических отношений, структуру государственных органов экологического управления и т. д. -------------------------------- <*> Экологическая политика - основные идеи, теории и принципы, объясняющие и определяющие понимание интересов общества в его взаимодействии с природой, цели, задачи и перспективы этого взаимодействия, его интенсивность.

Особое значение приобретает экологическая политика в качестве теоретической базы для формирования и развития эколого-правовых методов регулирования, разработки системы экологического права, призванного юридически регламентировать общественно-экологические отношения на основании научно обоснованного подхода, учета многогранных и разноплановых интересов и потребностей общества. Формируя экологическое право, государство в конечном итоге закрепляет положения и принципы экологической политики, придавая им силу закона. Представляя собой основу эколого-правового регулирования, экологическая политика сама, в свою очередь, основывается на общенаучных теоретических подходах к экологической проблеме и предпринимаемых специалистами в области экологии попытках поиска путей ее решения на абстрактном уровне. Именно на этой основе государство и определяет направления, формы и основные цели своей деятельности в сфере экологии. Выстроенные на основе научных знаний о природе и ее закономерностях, эти концепции, преломляясь сквозь призму общественных представлений о природе, интересов и предпочтений, целей и т. д., воплощаются в экологической политике, реализуясь в деятельности государства в виде экологических программ и нормативно-правовых актов, и конкретизируются, наполняются реальным содержанием в работе государственных органов. Современная экологическая политика начала формироваться в 70-е годы ХХ века в немалой степени под влиянием осознания быстро прогрессирующего ухудшения качества окружающей среды и зазвучавших в этот период пессимистических прогнозов будущего человечества. Логично, что это предопределило ее природоохранную направленность, а деятельность государства по ее реализации в правовой и организационной формах превращается поэтому в деятельность по созданию системы ограничительных мер и всевозможных запретов, выстроенную без учета комплексного характера взаимодействия природы и общества. Не случайно и основным методом реализации этой политики становится административно-правовое регулирование с жестким наказанием за нарушение предписанных свыше норм. Одновременно формируется механизм реализации экологической политики, определяется набор методов экологического управления, формируется организационная структура органов управления природопользованием. Именно эти органы, структурированные по федеральному, субфедеральному и местному уровням, и определяют общенациональные экологические нормативы, контролируют их исполнение, координируют природоохранную деятельность различных ведомств. При этом основная цель функционирования возникающей управленческой системы заключается в реализации закрепленных в законодательстве нормативов. Такой подход позволил добиться отдельных положительных результатов, однако в силу своей односторонности он не мог перейти в научно обоснованное сочетание интересов природы и общества, многоплановое и взаимосвязанное по своему характеру. С другой стороны, строгое соблюдение декларированных принципов экологической политики и природоохранных норм нередко противоречило интересам того же государства, выступавшего как производитель или собственник ресурсов. Именно этим объясняются многочисленные отступления от норм и стандартов, не продуманные с точки зрения экологической безопасности решения и программы, отсутствие массовых общественных экологических движений, не получавших государственной поддержки. В результате и сегодня, несмотря на всю остроту экологической ситуации и положения с природными ресурсами, задача рационального эколого-правового регулирования до конца не выполнена, а экономические интересы общества, лежащие в основе формирования природно-ресурсных отношений, будут по-прежнему стимулировать дальнейший рост объемов использования природных ресурсов, а следовательно - истощения и загрязнения природной среды. Таким образом, попытки государства в ходе осуществления своей экологической функции изменить систему природно-ресурсных отношений, связанных с использованием природных богатств, удовлетворением общественных потребностей только на основе использования закрепленных в действующем законодательстве мер в виде государственного нормирования отдельных видов деятельности, т. е. запретов и ограничений, и борьбы с загрязнениями, вряд ли в состоянии изменить положение в лучшую сторону, поскольку экономические интересы каждый раз будут провоцировать все новые попытки обхода действующих запретов. Попытка разрешить этот конфликт предполагает изменение парадигмы жизнедеятельности человека - задачу исключительную по исторической значимости и грандиозности. И сделать это возможно только с помощью перехода от приоритетов технических к приоритетам гуманитарным и природным, от взаимного отчуждения человека, техники и природы к их гармоничному единению. Многое из происходящего сегодня свидетельствует о том, что такой поворот уже начался. Так, с середины 70-х годов в мире заговорили о новом качественном преобразовании техники и технологий, возникло массовое экологическое движение, свидетельствующее о развитии нового типа общественного сознания - экологического. Серьезное внимание стало уделяться экологическому мониторингу и экспертизе. Произошли и другие изменения. На уровне организации природопользования все это проявлялось в более осмысленных и согласованных действиях субъектов природопользования, общем усилении тенденции к более осознанной и рациональной с точки зрения интересов природы и общества в целом деятельности. Другой путь развития предполагает переход к использованию экономико-правовых методов регулирования. Экономико-правовые механизмы управления природопользованием, формирование которых сегодня достаточно активно протекает, представляют собой систему, направленную на создание первоочередных предпосылок и условий, при которых соблюдение установленных регламентов и стандартов, а также ограничений для различных видов деятельности и производств становится экономически выгодным. Они собственно и призваны решить проблему эффективности управления. Иными словами, за счет регулирования экономическими и неэкономическими методами поощрения должны прогрессировать экологически безопасные виды деятельности. Функции государства будут заключаться, таким образом, уже не столько в осуществлении природоохранительных мероприятий, сколько в установлении законодательных рамок с целью оказания положительного с экономической точки зрения воздействия на экологическое поведение субъектов. Бесспорно, что экономические меры не являются панацеей от всех бед. Поэтому эффективность функционирования экономико-правового механизма будет зависеть не только от продуманности правовых норм, но и от дополнения их реальными мерами административного регулирования, борьбой с любыми мерами нарушения экологического законодательства. В качестве мер, способствующих решению этой задачи, возможно отметить необходимость учета экологических ценностей непосредственно в экономических отношениях и решениях, осуществление масштабных разноплановых мероприятий по воспроизводству социоприродных систем, развитие рынка экологических услуг и ряд других мероприятий, органически включающих воспроизводство человека как биосоциального существа и воспроизводство природы в систему воспроизводства хозяйственного. Естественно, что все эти действия должны дополняться экологизацией общественного сознания, в первую очередь экономического, соответствующей системой норм, правил, контроля и т. д. Данное соображение, как нам кажется, представляется чрезвычайно важным для формирования правильного правопонимания и позволяет преодолеть недостатки действующего законодательства, построенного на основе превалирования природоохранных принципов и подходов, что, по сути, выводит попытки воздействия на непосредственный процесс природопользования за рамки правового регулирования. Суть нового подхода, на наш взгляд, должна состоять в сочетании усилий государства по обеспечению экологической безопасности с активной деятельностью по экологизации всех составляющих процесса взаимодействия природы и общества. Другими словами - в ориентации не только и не столько на борьбу с негативными последствиями человеческой деятельности, сколько на выстраивание с помощью мер правового регулирования принципиально нового подхода к проблеме. Другими словами, решение данной задачи предусматривает разработку и осуществление комплекса взаимосвязанных экономических, социальных, законодательных и иных мер. Причем применительно к России именно меры юридического и политического регулирования приобретают доминирующее значение, что объясняется традиционно значительной ролью российского государства в организации хозяйства и общества, нерыночной структурой производства, его воспроизводственной несбалансированностью, неразвитостью рыночной инфраструктуры, психологией населения, непривычностью к самостоятельным экономическим действиям и т. п. Не случайно поэтому ослабление государственного управления, уход государства из ряда сфер жизни общества повлекли за собой хаотичные процессы в экономике и управлении, политической и социальной областях. Причем в сфере природопользования все это проявилось с наибольшей силой, что объясняется сырьевой ориентацией экономики, технологическими особенностями производства, несовершенством законодательства, его недееспособностью и рядом других факторов. Вместе с тем и формирующаяся сегодня в России система экономико-правового регулирования, в основе которой заложены принципы платности использования природных ресурсов, сбросов и выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, возмещения вреда и ряд других, вызывает ряд вопросов и сомнений. Одним из них является мысль о допустимости компенсаций за наносимый природе и обществу ущерб. Природная среда является коллективным благом общества, поэтому с моральной и политической точек зрения недопустимо продавать меньшинству загрязняющих субъектов права на нанесение ущерба здоровью и условиям жизни большинства населения, даже если это проявляется результатом коллективного выбора. Немало сомнений порождает и система штрафов за загрязнение окружающей среды, которую ряд специалистов рассматривает как плату за право на загрязнение. Действительно, при невысоких размерах для производителя штрафные санкции могут рассматриваться как дополнительные расходы на производство, входящие в себестоимость, т. е. оплачиваемые потребителем. Высокие же штрафы могут повлечь за собой стремление снизить общие объемы загрязнения за счет отдельных компонентов без учета их воздействия на человека и окружающую среду. Вместе с тем необходимо отметить, что активно формирующаяся сегодня в России нормативно-правовая база имеет ряд недостатков, негативно влияющих на правоприменительную деятельность государственных органов, снижающих эффективность реализации экологической функции государства. Среди наиболее часто высказываемых замечаний - неполное отражение формирующимся законодательством положений Конституции Российской Федерации, особенно в части отношений собственности, наличие внутренних противоречий и несоответствий, слабая проработанность механизма экологической ответственности, неконкретность ряда положений, допускающая двойное толкование правовых норм, слабая разработанность норм, регулирующих экологическое нормирование, контроль, маркетинг, лицензирование, аудит и т. д. Серьезным препятствием на пути внедрения экономических методов в управление природопользованием становится и практически полное отсутствие рынка экологических услуг. Нельзя забывать и о том, что экономическое регулирование носит стимулирующий характер, ставя выполнение норм в зависимость от желания производителя. Не обладая жесткостью, оно должно дополняться системой других стимулов в виде соответствующих льгот, а в ряде случаев и жестким регулированием. Особое значение в этой связи необходимо уделить разработке экологических нормативов и созданию действенной системы контроля их исполнения. При этом разработка природоохранных нормативов может осуществляться с учетом целей и характера использования природной среды, устойчивости экосистем к негативным последствиям антропогенной деятельности и других характеристик. Обобщая вышесказанное, можно отметить, что одной из важнейших задач по созданию действенного механизма реализации экологической функции государства является дальнейшее совершенствование экологического законодательства, которое в современном его виде не полностью соответствует современным требованиям. В результате недостаточно сформированная нормативно-правовая база в значительной степени снижает эффективность регулирования общественных отношений в сфере природопользования за счет своей фрагментарности и противоречивости, которая особенно остро ощущается на региональном уровне и в конкретных ситуациях. В немалой мере все эти недостатки являются следствием отсутствия обобщающей концепции правового регулирования в отношении природопользования, ее фундаментальной основы, которой должна стать экологическая доктрина России. Попытаемся выделить ряд моментов, конкретизирующих наше представление о возникающих в этой связи проблемах. Во-первых, целью управления природопользованием уже не может служить организация производительных процессов. Ею должна стать организация нового типа жизнедеятельности человечества - ноосферного, с соответствующими ему экологизированными производством, сознанием, культурой и политикой. При этом центр тяжести из сферы экономических и хозяйственных приоритетов должен переместиться в область интересов экологических, осознаваемых как момент общественных потребностей. Во-вторых, смена ценностных ориентаций должна повлечь за собой поворот всей системы жизнедеятельности, в первую очередь хозяйствования, в сторону увеличения возможностей для обеспечения жизни. Не количество и качество производимого продукта, а рост и укрепление цивилизации, обеспечение интересов нынешнего и будущих поколений людей должны стать главными критериями оценки эффективности как результатов, так и всей деятельности в любой сфере жизни общества. В-третьих, в условиях глобальной оптимизации жизненного уклада общества цель не может оправдывать средства, между целью и средствами должен достигаться оптимум, определяемый социоэкологическими параметрами; естественно, что соптимизировать цели и средства природопользования на соответствующем уровне возможно только при перенесении акцентов с техники и технологии на культуру и науку, т. е. качественном перевороте всей системы природопользования, а соответственно, и механизма его организации. В-четвертых, основной целью организации природопользования и условием природопользования должна стать сбалансированность. В-пятых, любое решение и действие в любой сфере деятельности должны соотноситься с экологосоциальным оптимумом, соответствовать ему, равно как и любая инициатива должна быть направлена на достижение и укрепление паритетных интересов общества и природы, т. е. общеноосферных интересов.

Название документа