Юридическая ответственность за незаконное водопользование

(Смоляков П. Н.) ("Юридический мир", 2013, N 5) Текст документа

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕЗАКОННОЕ ВОДОПОЛЬЗОВАНИЕ

П. Н. СМОЛЯКОВ

Смоляков Павел Николаевич, судья Забайкальского краевого суда, кандидат юридических наук.

Статья посвящена правовой оценке действий лиц, занимающихся незаконной добычей со дна водных объектов песчано-гравийных смесей. Акцентируется внимание на том, что основной причиной безнаказанности их поступков стало несовершенство действующего водного законодательства.

Ключевые слова: водопользование, дноуглубительные работы, песчано-гравийные смеси, лицензия.

Legal responsibility for illegal water consumption P. N. Smolyakov

The article covers the legal aspects of unlawful mining and dredging of sand and gravel in riverbeds. The author draws the attention to the fact that imperfect legislation is to blame.

Key words: commercial water use, dredging, sand and gravel mix, license.

В последнее время суды столкнулись с оспариванием прокурорами решений государственных органов о предоставлении в пользование физических и юридических лиц водных объектов. Основанием для обращения в суд становится санкционирование такими разрешениями нелегальной добычи со дна водных объектов, главным образом рек, песчано-гравийных смесей. На масштабы такой добычи давно обращает внимание общественность, в том числе научная <1>. -------------------------------- <1> Информационный портал Rekvest. ru: URL: http://www. rekvest. ru/ newsprokuror_1_127/; сайт Северо-Западного территориального управления по рыболовству: URL: http://sztufar. ru/ publications/2012-09-24/ generaly-peschanyh-karerov; сайт прокуратуры Иркутской области: URL: http://www. irkproc. ru/news/834.php; сайт Сибирского агентства новостей (САН): URL: http://omsk. sibnovosti. ru/ business/ 122412-v-omske - nezakonno-dobyvali - pesok-so-dna-irtysha; Корф Е. В. Трансграничная река как водный объект: особенности экономических инструментов управления // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2012. N 4. С. 87 - 125; Мухина Э. Н. Подземные воды как объект регулирования отраслей природоресурсного права // Журнал российского права. 2010. N 9. С. 99 - 105.

Дело в том, что песчано-гравийные смеси пользуются устойчивым спросом на рынке строительных материалов, и их стоимость достигает 500 - 600 руб. за 1 куб. м. Сэкономить на покупке смесей позволяют придумываемые недобросовестными предпринимателями и потворствующими им чиновниками квазизаконные схемы. Одна из таких схем предполагает добычу песчано-гравийных смесей под видом проведения общественно полезных работ, в частности работ по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов. Проблема противодействия этой схеме носит комплексный характер, предполагая оценку действий правонарушителей с позиций гражданского, административного, а в некоторых случаях - уголовного законодательства. Проиллюстрируем сказанное на примере одного характерного гражданского дела. Природоохранный прокурор предъявил в суд заявление об отмене решения государственного органа, которым в пользование общества с ограниченной ответственностью был предоставлен участок реки с целью проведения дноуглубительных и иных работ, связанных с изменением дна и берегов. Судом первой инстанции в удовлетворении заявленных требований было отказано. Отменяя решение суда и признавая предоставление водного объекта незаконным, суд апелляционной инстанции руководствовался следующим. Одним из принципов водного законодательства (п. 4 ст. 3 Водного кодекса Российской Федерации) является целевое использование водных объектов. Исходя из этого, Водный кодекс Российской Федерации и принятые в его развитие нормативные акты <2> обязывают лицо, претендующее на получение водного объекта, указывать в заявлении о предоставлении водного объекта и обосновывать цель водопользования. -------------------------------- <2> Например: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 844 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование" // Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: Собрание законодательства РФ. 01.01.2007. N 1 (ч. 2). Ст. 295; Российская газета. N 4. 12.01.2007; Административный регламент по осуществлению Федеральным агентством водных ресурсов государственной функции по предоставлению права пользования водными объектами на основании решения о предоставлении водных объектов в пользование, утвержденный Приказом Минприроды Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. N 340 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 18.05.2009. N 20.

Такие цели прямо поименованы в Кодексе (ст. 37): питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных вод и (или) дренажных вод, производство электрической энергии, водный и воздушный транспорт, сплав древесины и иные прямо предусмотренные цели. В числе последних значатся: рыболовство и охота (ст. 51, 51.1), рекреационные цели (ст. 50), лечебные и оздоровительные цели (ст. 49), обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (ст. 54). Проведение дноуглубительных и других работ, связанных с изменением дна и берегов водного объекта, являясь способом водопользования, не может быть его самоцелью. В данном ключе ссылка общества на то, что водный объект мог быть предоставлен в его пользование с целью проведения соответствующих работ как таковых, была признана судебной коллегией безосновательной. Под водопользованием в Водном кодексе Российской Федерации понимается использование водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц; в его ст. 23 говорится о лицах, заинтересованных в получении водного объекта. Таким образом, водопользование осуществляется для удовлетворения за счет водных объектов материальных и иных потребностей непосредственно водопользователей. Как установил суд, из заявления общества не следовало, что за счет испрашивавшегося водного объекта подлежали удовлетворению какие-либо его потребности. При этом общество представляло собой коммерческую организацию, преследующую извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Представители государственного органа, которым было вынесено решение о предоставлении водного объекта, утверждали в судебном заседании, что работы проводились для предотвращения негативного воздействия вод на прилегающие к водному объекту земли (данная цель, правда, не фигурировала в правоустанавливающих документах). Суд отверг и эти доводы, приняв во внимание, что правообладателем указанных земель общество не являлось, иного разумного интереса в их водозащите не имело. Материалы дела с очевидностью свидетельствовали о том, что спорный водный объект понадобился обществу для добычи песчано-гравийных смесей, извлечение которых сопутствует проведению дноуглубительных и других работ, связанных с изменением дна и берегов водного объекта. Поскольку песчано-гравийные смеси являются полезным ископаемым, Правила подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 844, требуют (п. 13), чтобы лицо, претендующее на получение водного объекта в пользование, обладало лицензией на пользование недрами. Такой лицензии у общества не имелось. Исходя из излагавшейся заинтересованными лицами версии причин водопользования, дноуглубительные работы, по существу, предназначались для государственных нужд. Поэтому, сочла судебная коллегия, водный объект мог быть предоставлен только после отбора общества в качестве подрядчика в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ <3>). -------------------------------- <3> Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: Собрание законодательства РФ. 25.07.2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105; Российская газета. N 163. 28.07.2005; Парламентская газета. N 138. 09.08.2005.

Этот отбор в настоящем случае не производился. С учетом обстоятельств предоставления водного объекта государственный орган проигнорировал и прямые нормативные предписания (Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 14 марта 2007 г. N 56 <4>: приложение 6 к типовой форме решения) об указании в решении о предоставлении водного объекта в пользование сведений об объемах извлекаемых материалов, об установленных местах и методах складирования извлекаемых грунтов и донных отложений. -------------------------------- <4> Первоначальный текст документа опубликован в издании: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 28.05.2007. N 22.

Применительно к актуальным в случае незаконного водопользования вопросам охраны окружающей среды немаловажен тот факт, что место работ было выбрано по усмотрению самого общества, которое руководствовалось собственным интересом: наличием транспортных путей и удобных подъездов к месту работ, близостью места применения извлекаемых грунтов и донных отложений и т. п. Уже выбранное место обосновывалось специально подобранными документами о якобы имевших на нем место наводнениях и необходимости борьбы с ними. Не проводился предварительный анализ причин и сроков возможного возникновения на конкретном участке реки негативного воздействия вод, как это предписывают Методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, утвержденные Приказом Минприроды Российской Федерации от 31 августа 2010 г. N 337 <5>. -------------------------------- <5> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 08.11.2010. N 45.

В возражениях государственный орган настаивал на неприменении упомянутых Методических указаний вследствие того, что оспариваемое решение принималось не по поводу реализации им полномочий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов. Эти рассуждения расценены судом как несостоятельные, принимая во внимание, что соответствующие работы общество намеревалось провести именно для предотвращения негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов. Необеспечение их государственного финансирования в полном объеме (на это он также ссылался) не дозволяло данному органу устанавливать собственный порядок осуществления имеющихся полномочий в обход закона. Подобные правовые ситуации становятся возможными ввиду недостатков понятийного аппарата Водного кодекса Российской Федерации, положения которого формально толкуются правоприменителями как определяющие "дноуглубительные, взрывные, буровые и другие работы, связанные с изменением дна и берегов водных объектов" в качестве целей водопользования (п. 7 ч. 2 ст. 11): "водные объекты... предоставляются в пользование для... работ". Думается, что указанные недостатки должны быть тщательно проанализированы и исправлены. За признанием незаконными решений о предоставлении водных объектов положено следовать привлечению к гражданско-правовой ответственности (в первую очередь в виде возмещения ущерба окружающей среде) лиц, производивших незаконные дноуглубительные и другие работы, связанные с изменением дна и берегов водных объектов <6>. -------------------------------- <6> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28 апреля 2011 г. по делу N А58-5810/10, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 2 июня 2011 г. по делу N А58-6835/10, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 13 мая 2009 г. по делу N А53-6237/2007-С2-50, Постановление ФАС Поволжского округа от 27 ноября 2012 г. по делу N А12-8183/2012 // СПС "КонсультантПлюс".

Деятельность этих лиц надо дополнительно изучать и сквозь призму законодательства об административных правонарушениях, уголовного законодательства. Так, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит ряд относимых к данной деятельности норм: ст. 7.3 "Пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов", ст. 7.6 "Самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий", ст. 8.12 "Нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их использования", ст. 8.14 "Нарушение правил водопользования". Что касается уголовного законодательства, то происходящее при незаконной добыче песчано-гравийных смесей (законодательно отнесены к полезному ископаемому - пп. 10 п. 2 ст. 337 Налогового кодекса Российской Федерации) уклонение от внесения платы за получение лицензии на пользование недрами может быть квалифицировано по ст. 165 Уголовного кодекса Российской Федерации как причинение имущественного ущерба путем обмана. Не исключено, что как хищение принадлежащих государству полезных ископаемых (ст. 158 и 160 Уголовного кодекса Российской Федерации) при определенных условиях будут квалифицированы действия виновных лиц в случае, если те присвоят извлеченные и полагавшиеся к складированию песчано-гравийные смеси: ст. 1.2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <7> предусматривает, что в частной собственности могут находиться лишь лицензионно добытые полезные ископаемые. -------------------------------- <7> Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: Собрание законодательства РФ. 06.03.1995. N 10. Ст. 823; Российская газета. N 52. 15.03.1995.

Уклонение лица, осуществляющего добычу песчано-гравийных смесей, от уплаты налогов (ст. 198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации) - тоже одно из совершаемых преступлений - ведь использование акватории водных объектов обычно является объектом обложения водным налогом. Согласно ст. 257 Уголовного кодекса Российской Федерации осуществление любых работ на водном объекте с нарушением правил охраны водных биологических ресурсов, если эти деяния повлекли массовую гибель рыбы или других водных биологических ресурсов, уничтожение в значительных размерах кормовых запасов либо иные тяжкие последствия, также влечет уголовную ответственность. Действия должностных лиц государственных органов, принявших незаконные решения о предоставлении водных объектов, должны стать объектом внимания правоохранителей на предмет выявления коррупционных преступлений. Среди них: получение и дача взятки (ст. 290 и 291 Уголовного кодекса Российской Федерации), злоупотребление и превышение должностных полномочий (ст. 285 и 286 Уголовного кодекса Российской Федерации). К сожалению, факты возбуждения по фактам незаконной добычи песчано-гравийных смесей дел об административных правонарушениях единичны <8>. Практику же применения Уголовного кодекса Российской Федерации пока не удалось обнаружить вовсе. -------------------------------- <8> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 2 июня 2011 г. по делу N А58-6835/10; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 4 марта 2008 г. N А58-3436/07-Ф02-44/08 по делу N А58-3436/07; Постановление ФАС Дальневосточного округа от 19 февраля 2010 г. N Ф03-358/2010 по делу N А51-13342/2009; Постановление ФАС Поволжского округа от 2 июля 2009 г. по делу N А06-154/2009; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 2 мая 2007 г. по делу N А21-5851/2006; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 28 октября 2010 г. по делу N А32-53902/2009; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 19 ноября 2009 г. по делу N А53-12788/2009 // СПС "КонсультантПлюс".

Данный факт, по-видимому, объясняется описанными выше сложностями с правовой оценкой содеянного, преодолению которых и посвящена данная статья.

Название документа