Договорные отношения в области водопользования: опыт, трудности, тенденции, перспективы
(Сиваков Д. О.) ("Право и экономика", 2005, N 6) Текст документаДОГОВОРНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
ОПЫТ, ТРУДНОСТИ, ТЕНДЕНЦИИ, ПЕРСПЕКТИВЫ
Д. О. СИВАКОВ
Сиваков Дмитрий Олегович Научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ. Специалист в области водного и земельного права. Кандидат юридических наук. Родился 20 октября 1978 г. в Москве. В 2002 г. с отличием окончил Московскую государственную академию водного транспорта, факультет "Экономика и право". Автор нескольких публикаций в журналах "Российское право", "Законодательство и экономика".
Водный кодекс РФ 1995 г. служит задачам перехода водного хозяйства к рынку развития договорных отношений и платности водопользования, сотрудничества Федерации и ее субъектов в области водного хозяйства, а также гарантирует частную собственность на обособленные водоемы.
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ВК РФ были внесены существенные изменения. Однако предусмотренные названным Федеральным законом <*> изменения пока не позволяют преодолеть ряд недостатков действующего водного законодательства. Поэтому проблему существенного обновления водного законодательства нельзя считать полностью решенной. -------------------------------- <*> Согласно ст. 59 Федерального закона N 122 из ВК РФ исключаются полномочия субъектов Российской Федерации по заключению ими договоров пользования водными объектами, их участию в бассейновых соглашениях и др.
В ходе общественных дискуссий водное законодательство, а также практика его применения подверглись критике. Поэтому в 2002 - 2005 гг. разрабатывались и обсуждались проекты нового Водного кодекса РФ либо его новой редакции. В ходе законопроектной деятельности были поставлены следующие задачи: повысить уровень государственного управления водным хозяйством и улучшить финансирование охраны водных объектов. Разработчики большинства проектов ВК РФ предлагали отменить лицензирование водопользования, заменив его договором пользования водных объектов, уточнить границы водных объектов, активизировать координацию усилий всех участников водных отношений.
Правовое регулирование специального водопользования
С принятием нового ВК РФ будут по-другому решены важные вопросы регулирования водных правоотношений. Это касается, прежде всего, отношений специального водопользования, характеризующихся применением сооружений, технических средств и устройств (судоходство, лесосплав, энергетика и т. д.). При данных отношениях возникает большая техногенная нагрузка на водоем или водоток. Поэтому, согласно действующему законодательству, специальное водопользование всегда предполагает как получение лицензии, так и заключение на ее основе договора (ст. 86 ВК РФ). Лицензия выдается специально уполномоченным органом государственного управления в сфере охраны и использования водного фонда - Федеральным агентством водных ресурсов. В лицензии согласно ВК РФ содержатся сведения о водном объекте, водопользователе, водопотребителях, лимитах водопользования, об обязательствах водопользователей по отношению к водопотребителям. Кроме того, в лицензии указываются координаты водных объектов (либо их частей), способы и цели их использования. Как справедливо отмечено многими специалистами, сама по себе лицензия не дает права пользования водными объектами: на ее основе заключается договор краткосрочного или долгосрочного пользования водными объектами. Договоры водопользования до сих пор заключались с физическими и юридическими лицами органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. С 1 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 22 августа 2004 г., передающий право заключения договоров водопользования федеральным органам исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, а именно Федеральному агентству водных ресурсов. Таким образом, законодатель представляет федеральным органам власти как лицензирование, так и заключение договора. В результате происходит централизация этих функций. Согласно ВК РФ в договор водопользования обязательно включаются условия: 1) названные в лицензии водопользования; 2) устанавливающие размер, порядок и сроки внесения платежей за пользование; 3) указывающие на ответственность сторон за неисполнение требований договора; 4) определяющие порядок продления или досрочного прекращения права пользования водными объектами. Договоры, как и лицензии, подлежат обязательной государственной регистрации. Ведется специальный государственный реестр договоров. Существующие ныне договоры в сфере водопользования трудно назвать совершенными: в них воспроизводятся многие условия лицензии, и по содержанию они сами, в сущности, походят на лицензию. Подобное дублирование нередко вызывает справедливую критику как излишнее администрирование, необоснованно осложняющее доступ пользователей к водным объектам. И особенно важно, чтобы в ходе изменения водного законодательства несовершенные бюрократические процедуры были заменены гласными и прозрачными. Поэтому при разработке нового ВК РФ лицензирование предлагается отменить. В этом случае договор водопользования должен быть максимально конкретным, т. к. из вторичного правового инструмента он превращается в основной способ регулирования водных отношений. При отмене лицензирования специального водопользования на договор ляжет основная нагрузка по обеспечению бережного использования водных объектов.
Характеристика договоров водопользования
Договорные отношения пользования водными объектами подпадают под действие как водного, так и гражданского законодательства. В данном случае имеются в виду гражданско-правовые положения о сделках, договорах и сервитутах. Однако договоры пользования водными объектами не становятся от этого сугубо гражданско-правовыми или даже в большей мере гражданско-правовыми. Как известно, имущественные отношения, возникающие при использовании водных объектов, регламентируются гражданским законодательством лишь в случаях, если иное не предусмотрено ВК РФ. Данный принцип следует иметь в виду, т. к. применение исключительно норм гражданского права при регулировании рассматриваемых отношений не сможет обеспечить решение природоохранных задач (они несвойственны гражданскому праву). Кроме того, согласно ст. 129 Гражданского кодекса РФ земля и другие природные ресурсы (в том числе и водные) могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Поэтому в ряде проектов новой редакции ВК РФ обоснованно сохранен приоритет специальной, "водно-правовой" нормы. Как и иные договоры о природопользовании, договоры водопользования имеют особенности, обусловливающие их существенные отличия от гражданско-правовых договоров. Они не столь проникнуты "цивилистическим" духом равноправия и автономии воли сторон. Содержание договоров пользования водными объектами во многом определено императивными нормами водного законодательства, которые призваны значительно ограничивать волю сторон в публичных интересах охраны водных объектов. Еще более специфична такая черта договоров водопользования, как использование одного и того же водного объекта для разных целей разными хозяйствующими субъектами на основании разных договоров. Это проистекает из заложенного в водном праве принципа комплексного водопользования. Следовательно, при заключении договора пользования водным объектом требуется учитывать интересы третьих лиц, как подписавших собственные договоры, так и осуществлявших бездоговорное пользование. До вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. типовые формы договоров пользования поверхностными водными объектами разрабатывались и утверждались на уровне субъектов Российской Федерации. В этом подходе были свои достоинства: на региональном уровне можно было сделать акценты на те права и обязанности сторон, которые особенно важны в конкретных природных и водохозяйственных условиях области, края, города федерального значения и других субъектов Российской Федерации. Так, например, в регионах, известных своими паводками (Приморье, Ленинградская область и т. д.), в типовых и, следовательно, в индивидуальных договорах имелась возможность подробнее разработать условия и обязанности сторон по предупреждению вредного воздействия вод (от наводнений, подтоплений и т. п.). Однако в связи со вступлением Федерального закона от 22 августа 2004 г. в силу с 1 января 2005 г. заключение договоров пользования водными объектами отнесено к компетенции федеральных органов. Следовательно, типовые формы договоров будут утверждаться на федеральном уровне. Это может привести к утрате возможности учитывать многие особенности регионального водопользования. Необходимо проанализировать типовые формы договоров водопользования, принятые на региональном уровне. Выявленные достоинства и недостатки существующих региональных типовых форм целесообразно учесть при разработке общероссийских форм договоров водопользования. Именно через названную форму можно добиться четкой и всесторонней структуры конкретных договоров водопользования и следовательно устранить пробелы и по возможности избежать конфликтных ситуаций в водных отношениях. Поэтому отказ от разработки федеральных типовых форм договора крайне нежелателен. Рассматриваемые типовые формы договоров имеют много общих черт. Они схожи по структуре, совпадают в части обязанностей водопользователей. Обобщая содержание типовых форм договоров различных субъектов Российской Федерации, можно назвать следующие обязанности водопользователей: рационально использовать водный объект, соблюдать требования водного и природоохранного законодательства и условия, установленные лицензией на водопользование и договором; не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей и окружающей природной среде; не допускать ухудшения качества водного объекта, предоставленного в пользование, среды обитания животного и растительного мира, а также нанесения ущерба хозяйственным и другим объектам; содержать в исправном состоянии очистные, гидротехнические и другие водохозяйственные сооружения, технические устройства и средства; информировать в установленном порядке как правительство субъекта Российской Федерации и компетентные региональные министерства, так и федеральные государственные органы управления использованием и охраной водного фонда об аварийных и других чрезвычайных ситуациях, влияющих на состояние водного объекта; своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и устранению аварийных и других чрезвычайных ситуаций, влияющих на состояние водного объекта; вести с помощью водоизмерительной аппаратуры учет забираемых, используемых и сбрасываемых вод и контролировать качество забираемых и сбрасываемых вод (при отсутствии у водопользователя необходимой водоизмерительной аппаратуры он обязан заключить договор со специализированной организацией для выполнения указанных мероприятий); вести систематическое наблюдение за водным объектом и водохозяйственной зоной и представлять необходимую информацию бесплатно в установленные сроки в Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по соответствующей области и другие специально уполномоченные государственные органы; своевременно вносить плату за пользование водным объектом в порядке и на условиях, которые предусмотрены действующим законодательством; осуществлять уборку акватории водного объекта от мусора и не допускать ее загрязнения вредными и опасными веществами (для пользователей акваторией); выполнять правила охраны жизни людей на водных объектах; проводить другие мероприятия по охране и рациональному использованию водного объекта, предусмотренные водным законодательством; соблюдать установленный режим использования водоохранной зоны водного объекта, содержать в надлежащем санитарном состоянии занимаемую и прилегающую к ней территорию. Из этого перечня обязанностей водопользователей видно, что они согласованы с нормами ст. 92 ВК РФ и отчасти повторяют их. Это отвечает задачам такого рода договоров. Но, поскольку типовые формы договора пересказывают нормы действующего ВК РФ, естественно, они повторяют некоторые неточности, допущенные законодателем. На одном из этих недостатков следует остановиться подробнее. Уточнить границы водных объектов - важная задача законодателя и правоприменителя. Действующее водное законодательство не дает прямого ответа на вопрос о границах водного объекта (водотока или водоема), к которым с таким трудом (получив лицензию и заключив договор) допускается водопользователь. Исходя из текста ст. 1, 7, 9 ВК РФ остается неясным, до каких пределов собственник (или пользователь) водного объекта будет считать дно и берег "своими". В любом случае, по действующему ВК РФ, границу реки или озера, водохранилища или канала не следует отождествлять с "урезом воды". Решение вопроса о границах водотоков и водоемов необходимо для разграничения предметов права собственности на водные объекты и близлежащие земельные участки, имеющие других хозяев. Данная проблема весьма актуальна, если учесть, что при таком разделе имущества между собственниками водного объекта и собственниками близлежащей недвижимости будут поделены плодородные речные и озерные поймы. В существующих типовых формах договора, как и в действующем ВК РФ, не установлены четкие границы водных объектов. Это является серьезным препятствием для развития договорных отношений в сфере водного хозяйства. Если договоры водопользования призваны обеспечить взаимную ответственность сторон, то кто и за что будет отвечать в условиях неясности самого предмета договора? Если новая редакция действующего ВК РФ, а вслед за ней - федеральная типовая форма договора водопользования не установят этих четких границ, то на практике возникнет множество дополнительных трудностей, судебных споров. В ходе проектирования новой редакции ВК РФ намечалось несколько подходов к пониманию структуры и границ водных объектов как предмета собственности. Разработчики либо сохраняли формулировку действующей редакции ВК РФ, либо добавляли к ней понятие берега, либо без достаточных оснований вообще уходили от понимания поверхностных водных объектов как единства воды и земли. В ряде проектов берег, входящий в состав водного объекта, понимался как полоса земли, размеры которой определяются исходя из разницы между среднемноголетним высшим уровнем вод в безледный период и среднемноголетним низшим уровнем вод в безледный период. Приведенное понимание берега означает, что покрываемая водой в половодье пойма входит в состав водного объекта. Таким образом, на вопрос о границах поверхностных водных объектов пытались ответить на основании гидрологических и геоморфологических данных (и не без успеха). В случае же, если поверхностный водный объект не будет пониматься законодателем как единство водной толщи и земельного участка, права собственников и пользователей водоема будут ограничены лишь водной толщей и акваторией. Это означает возврат к несовершенным построениям советского и дореволюционного законодательства и, более того, чревато потребительским отношением к водоему (или водотоку) как таковому. Таким образом, в проекте новой редакции ВК РФ целесообразно сохранить определение поверхностных водных объектов как единства водной толщи и сопряженной с ней земли (дна и берега). Указанные обстоятельства касаются видов договоров, как предусмотренных действующим законодательством, так и содержащихся в некоторых проектах. В частности, имеется в виду аренда водных объектов. Аренда - в сущности гражданско-правовой институт, а применение гражданско-правовых норм при этом требует особой четкости. Гражданско-правовой договор аренды должен содержать в себе данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных соответствующий договор аренды не считается заключенным. Конечно же, законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов. Но это не исключает необходимости со всей основательностью установить границы арендуемого имущества (ст. 606, 607 ГК РФ). Таким образом, допускаемое водным законодательством применение гражданско-правовых договорных норм станет более действенным, если границы водных объектов будут четко определены. Уточнение границ водного объекта положительно скажется на договоре по передаче права пользования водными объектами другим лицам. Этот вид договора водопользования был предложен при разработке новой редакции ВК РФ. Замысел разработчиков заключается в том, чтобы водопользователь имел право за плату или бесплатно передавать принадлежащее ему право пользования водным объектов другому лицу (вторичному водопользователю). В связи с этим рассматриваемый вид договора можно назвать договором вторичного водопользования. Проектируемый вид договора вторичного водопользования не исключает и не отменяет основной договор водопользования. У него другая задача - обслуживание "вторичного рынка" права водопользования. Именно в этом смысле он является аналогом субаренды земельных участков. Однако субаренда предусматривает плату, а рассматриваемый договор может быть и бесплатным. Как представляется, проектируемый договор вторичного водопользования должен иметь существенные условия, предусмотренные ВК РФ. В частности, следует прямо определить случаи бесплатной передачи права пользования водным объектом. Пресная вода является дефицитным ресурсом, и нужны довольно веские основания для ее бесплатного использования. В целях сохранения контроля за "переуступленным" водным объектом целесообразно разрабатывать типовые формы договора передачи права пользования водным объектом. Именно благодаря таким типовым формам можно будет избежать запутанности в отношениях между собственником, первичным и вторичным водопользователем.
Бассейновые соглашения
Для крупной водной системы бассейновые соглашения должны выполнять примерно ту же роль, что договоры водопользования для отдельных водных объектов. Бассейновые соглашения - важный организационно-правовой механизм, призванный обеспечить гибкость и динамичность государственного управления в сфере водного хозяйства. Правовая основа этого механизма заложена в основном российском водном законе - ВК РФ 1995 г., ст. 120. Кроме того, Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" обязывает названное агентство организовывать подготовку, заключение и реализацию бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов. Подготовка бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов осуществляется на основе водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Преимущество названных соглашений заключается в возможности координировать и объединять усилия по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов, вне зависимости от границ субъектов Федерации, ведь наша страна располагает крупнейшими реками Евразии от истоков до устья (Волга, Обь, Енисей, Лена) и обладает уникальной возможностью решения важнейших эколого-экономических проблем на основе бассейнового по своему характеру управления. Первые бассейновые соглашения заключались в середине ХХ в., затем в 1993 - 1994 гг. Практика заключения подобных соглашений продолжается с принятием в 1995 г. ВК РФ. К 2003 г. их было подписано около 20: по Амуру, Колыме, Байкалу и Ангаре, Енисею, Оби, Волге, Уралу, Каме, Печере, Мезене, Онеге, Северной и Западной Двине, Неве, Нарве, Дону, Тереку, Куме и Чограйскому водохранилищу, Кубани. Но пока еще не удалось в полной мере использовать возможности, заложенные в этом правовом институте, т. к. еще не удалось проработать для каждого бассейна технические и финансово-экономические механизмы. Они в недостаточной мере представлены в большинстве бассейновых соглашений. До сих пор бассейновые соглашения заключались между специально уполномоченными государственными органами управления использованием и охраной водного фонда (МПР России) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах конкретного водного бассейна. В большинстве проектов новой редакции Водного кодекса РФ бассейновые соглашения вообще не предусмотрены. С подобной позицией проектов трудно согласиться. Бассейновые соглашения существуют давно, оправдали себя, их нельзя отменять только потому, что в ВК 1995 г. они не были в должной мере разработаны. Если не будет действенных и обстоятельных бассейновых соглашений, мы лишимся многих возможностей управления природопользованием в рамках крупных гидрографических бассейнов. Очень важно, чтобы в ходе административной реформы и реорганизации органов, отвечающих за природопользование, данный механизм не был утрачен. В связи с этим положительную роль будет выполнять уже упомянутое Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов", которое не только подтверждает необходимость бассейновых соглашений, но и требует от Федерального агентства водных ресурсов организовывать их подготовку, заключение и реализацию. Без бассейновых соглашений теряет основу деятельность действующих и поныне бассейновых советов, призванных следить за реализацией таковых договоренностей. Кроме того, необходимо использовать положительный опыт бассейновых соглашений ("бассейновых договоров"), накопленный за рубежом (США, Канада). Таким образом, при законопроектной работе механизм бассейновых соглашений следует не отменять, а подробно определить в будущем ВК РФ либо в его новой редакции.
Название документа