Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан
(Боголюбов С. А.) ("Журнал российского права", 2005, N 7) Текст документаСООТНОШЕНИЕ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ И ЧАСТНОПРАВОВЫХ СРЕДСТВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ ГРАЖДАН
С. А. БОГОЛЮБОВ
Боголюбов Сергей Александрович - заведующий отделом аграрного и экологического законодательства ИЗиСП, профессор, заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук.
Реализация экологических прав граждан, качество окружающей среды и организация рационального природопользования приобретают все большее значение ввиду обостряющихся противоречий вокруг полезных ископаемых, недр мирового океана, запасов пресной воды и других природных ресурсов. Слагаемыми экологического кризиса становятся повсеместное сокращение пашни и других сельскохозяйственных угодий, снабжение некондиционными продовольствием и лекарствами, уменьшение биоразнообразия на планете, задымленность городов автомобильными выхлопами и промышленными выбросами, бесконтрольная вырубка лесов и иной растительности. Среди признанных законом и государством высших ценностей экологические права граждан постепенно выходят на первые места. Экологические проблемы являются в ХХI веке важнейшими гуманитарными проблемами, решение которых напрямую связано с основными условиями проживания, благополучия и процветания граждан, обеспечением их права на достойную жизнь в условиях благоприятной природной среды. Возможности каждого пользоваться земельным участком, потреблять чистую воду, дышать отвечающим необходимым параметрам воздухом, свободно посещать леса и проч. входят в набор неотъемлемых прав, интересов человека и гражданина, на которые он может рассчитывать при рождении. Государства, провозгласившие подобные цели и социальные права, - а Россия является именно таким государством, поскольку в ст. 7, 17 и 42 Конституции РФ закрепила эти фундаментальные условия жизни и экологические права - призваны принимать активные меры для реализации указанных конституционных норм-принципов, положений и предписаний. Государство, взявшее на себя обязанности признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека, в том числе экологические права и интересы своих граждан (человека, каждого?!), должно считать выполнение этих обязанностей своими первостепенными целями и долгом <*>. -------------------------------- <*> См.: Бринчук М. М. Теоретические основы экологических прав человека // Государство и право. 2004. N 5.
Вместе с тем эти национальные, государственные цели по защите экологических прав каждого зачастую трудно отделить от целей мирового сообщества, так как природа и ее составляющие - атмосферный воздух, текущие воды, перелетные птицы и иные мигрирующие животные - не имеют и не признают административных и государственных границ, предполагают приложение усилий всех государств для своей защиты. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права государства отвечают перед своими народами за использование природных ресурсов и обязуются не причинять экологического вреда другим государствам, сообща решать экологические трудности в интересах обеспечения прав каждого на благоприятную среду, применяя публичные средства для обеспечения международного экологического правопорядка. Изложенное непосредственно проецируется на сочетание и совокупность публичных и частных средств признания и защиты экологических прав, имеющих не только частный, но и региональный, национальный и наднациональный характер. Человек, общество, государство должны быть взаимно заинтересованы в благоприятной окружающей среде и использовании надлежащих средств обеспечения этих взаимных прав и интересов. В течение семидесяти лет в нашей стране в сфере охраны природы и природопользовании использовались преимущественно публичные средства. Частные же, по крайней мере концептуально (не в действительности), отвергались и применялись по остаточному принципу. Кроме того, центр внимания переносился в основном на обязанности, в том числе экологические, и не столько государства, сколько граждан. Целесообразно преодолеть инерцию обыденного сознания, когда публичные меры считаются консервативными, отсталыми, классовыми, а частные - передовыми, демократическими, народными. В экологии эти понятия во многом размыты, а одними из основных критериев использования правовых средств становятся их эффективность и справедливость <*>. -------------------------------- <*> См.: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2004.
Сопоставление публичных и частных средств обеспечения личных, субъективных прав граждан вызывает сложности из-за некоторой противоречивости самих понятий и терминов, целей и средств их достижения. Вместе с тем рассмотрение и сопоставление таких средств в настоящее время весьма актуально в целях установления их баланса, устранения имеющихся и недопущения новых перекосов и крайностей, для формирования оптимального природоохранного механизма, направленного на обеспечение экологических прав граждан, полномочий общества и государства, которые в природной сфере не могут быть разделимы, не должны быть полностью разорваны или даже противопоставлены друг другу. Надо учесть также усиление в промышленно развитых странах публичных средств охраны окружающей среды и экологических прав, признание природных благ национальным достоянием: вредные производства выносятся за пределы территорий, не подписываются и не признаются обременяющие собственную природу международные соглашения, в использовании и охране уникальных и ценных природных объектов и ресурсов получают приоритет публичные права и интересы. Меры, направленные на обеспечение экологических прав, на сохранение и восстановление природной среды, носят прежде всего экономический характер, однако многое из экономического механизма охраны окружающей среды получает отражение в праве, в законодательстве. Немаловажно закрепление в правовых нормах компетенции, структуры, функций государственных и муниципальных органов, общественных объединений, участвующих в охране природы и организации рационального природопользования. Большинство организационных, экономических и иных средств обеспечения и защиты экологических прав регулируется правовыми средствами, которые носят частноправовой и публично-правовой характер. Грани и различия между публично-правовыми и частноправовыми средствами (методами) достаточно условны, но все-таки различимы и требуют более подробного изучения, анализа, дифференцированного применения в интересах настоящего и будущих поколений. Обеспечение реализации экологических прав осуществляется нормами природоохранного, природоресурсного и иных отраслей российского права <*>. Традиционно природоохранное право и законодательство представлены в нормах и статьях Федеральных законов "Об охране окружающей среды" 2002 г., "Об экологической экспертизе", "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", "Об особо охраняемых природных территориях", "Об использовании атомной энергии" 1995 г., "О радиационной безопасности населения" 1996 г., "Об отходах производства и потребления" 1998 г. и т. п. В этих и других актах законодательства РФ и субъектов РФ используются оправдавшие себя за полтора десятилетия в нашей стране и за три десятилетия в других промышленно развитых странах, имеющие перспективный характер публично-правовые средства обеспечения экологических прав, сохранения и восстановления благоприятной природной среды, средства воздействия на загрязнителей окружающей среды. -------------------------------- <*> См.: Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Юристъ, 2004.
К основным (общепризнанным) публично-правовым средствам охраны окружающей среды можно отнести: - регулирование (ст. 9 и 36 Конституции РФ, федеральные законы) охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; использование природных ресурсов их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; - лицензирование и нормирование публичными (государственными и муниципальными) органами (саморегулируемыми организациями) ряда видов, стадий, элементов природопользования и природоохранной деятельности в соответствии с требованиями федерального законодательства; - обязательность государственной экологической экспертизы (допустимость инициативной, добровольной общественной экспертизы) и публичной компетентной оценки воздействия любой хозяйственной, проектной и иной деятельности, которая может повлиять на состояние окружающей среды; - государственный и муниципальный экологический контроль за использованием природных ресурсов и уровнем загрязнения окружающей среды с предоставлением соответствующим инспекторам права посещать предприятия любых организационно-правовых форм, проверять документы и состояние очистных сооружений, выдавать обязательные для исполнения предписания, составлять протоколы об экологических правонарушениях; - экологический аудит, экологическое страхование, стимулирование выпуска экологически чистой продукции и применения наилучших технологий, использование иных государственных средств поддержки предпринимательской и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды и организацию рационального природопользования; - возможность ограничения хозяйственной и иной деятельности в интересах создания особо охраняемых природных территорий (национальных парков, заповедников, заказников, ботанических садов, природных парков, памятников природы) и лечебно-оздоровительных местностей (курортов), лишения прав на охоту, рыбную ловлю и иные отдельные виды природопользования, прекращения экологически вредной деятельности. К этим публично-правовым средствам примыкают и другие, скорее частноправовые средства обеспечения экологических прав граждан. К ним можно отнести: - заключение и выполнение на основе лицензий договоров на природопользование (имеющих смешанный административно-правовой и частноправовой характер); - осуществление производственного, внутриведомственного и общественного экологического контроля; - иски граждан и их объединений о приостановлении или прекращении по месту их жительства деятельности агрегатов, цехов, предприятий, оказывающих вредное воздействие на окружающую среду <*>. -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2001.
Перечень названных публично-правовых и частноправовых средств защиты экологических прав не является исчерпывающим. Они находятся в динамике и развитии, но признание экологических благ элементом социальной политики общества и государства, их принадлежность к достоянию всех народов России обусловливают в настоящее время приоритетность в этой сфере общественных отношений "пакета" публичных средств. Этому способствует мотивация сегодняшних поступков большинства населения эгоистическими и сепаратными интересами обогащения и наживы, нынешнее состояние эколого-правовой и вообще юридической культуры граждан и должностных лиц, уровень природоохранного государственного механизма и аппарата, его перманентные реорганизации, дисквалификация и коррумпированность. Из сказанного вытекает необходимость выявления, вычленения, культивирования коллективистских, публичных начал охраны окружающей среды, устранения в них намечающихся "перекосов" в использовании имущественных средств защиты экологических прав, что, безусловно, необходимо в интересах обеспечения и реализации права каждого на благоприятную среду. Иначе выглядит комбинация публичных и частных средств правового воздействия в области природопользования. Объясняется это тем, что на большинство природных ресурсов и объектов допускается право не только государственной (на протяжении семидесяти лет она была не просто преимущественной, но исключительно государственной), но и частной, и муниципальной, и иной форм собственности (на сегодня "иные" нам по закону не известны). Разнообразие форм собственности на природные ресурсы в значительной степени влияет на реальность экологических прав граждан, осуществление которых отражается на качестве одного, принадлежащего на праве собственности природного объекта, смежных с ним природных объектов и ресурсов, всей окружающей среды. Все формы собственности на природные объекты и ресурсы признаются Конституцией РФ и равным образом защищаются законом и государством. Главным природным ресурсом и объектом экологических прав считается земля, на, над и под которой расположены все остальные природные и материальные, антропогенные ценности человечества. Земля и связанные с ней общественные отношения могут считаться эталоном отношений человека и природы. Не случайно в Конституции РФ и в законодательстве земля в большинстве случаев выделяется из других природных ресурсов. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности, причем владельцев земельных участков на праве частной собственности насчитываются десятки миллионов физических и юридических лиц <*>. Соотношение публичных и частных средств в правовом регулировании земельных отношений является наиболее актуальным и болезненным, поскольку затрагивает большинство их участников, а земельный участок в наибольшей степени признается в общественном сознании объектом неприкосновенной и незыблемой частной собственности, предметом имущественного оборота, первым объектом регистрации недвижимости и сделок с ней. Ведь недвижимость - это земельные участки и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению. -------------------------------- <*> См.: Боголюбов С. А., Минина Е. Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Норма, 2002; Голиченков А. К., Волков Г. А., Козырь О. М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Бек, 2003; Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю" / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003.
Головным актом, регулирующим имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, является ГК РФ, согласно п. 3 ст. 129 которого земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Законом о земле является Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ. Согласно его ст. 1 регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ. Одновременно земельное право, отпочковавшееся от гражданского права, исходит из представлений о земле как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю <*>. -------------------------------- <*> См.: Лекции по гражданскому праву / Под ред. О. Н. Садикова. М.: Инфра-М, 2004.
В соответствии с ч. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Этими требованиями ГК РФ и ЗК РФ определяется соотношение частных и публичных средств регулирования земельных отношений, которое в концептуальном плане может проецироваться и на другие сферы экологических (природоресурсных) отношений, имеющих общественное значение. Нормами Гражданского и Земельного кодексов, которые систематически подвергаются сомнениям и новым обсуждениям, почти все сказано о разграничении действия гражданского и земельного права, иного природоресурсного права, о закреплении и формулировании публично-правовых и частноправовых средств обеспечения конституционных и иных экологических прав граждан, указанных выше. Эти нормы ГК РФ и ЗК РФ, почерпнутые из западноевропейского законодательства, не только категоричны и обязательны для исполнения всеми и повсеместно, но и полны здравого смысла, поскольку в ХХI веке проблемы выживания человека в современной естественной среде приобретают глобальный характер. Еще древние римляне считали, что солнце, море, воздух (ветер) и текущая вода должны принадлежать всем, а сегодня публичный контроль за природопользованием в идеале приобретает еще большее значение, если его не противопоставлять экологическим правам граждан. Недра, кроме общераспространенных полезных ископаемых, принадлежат Российской Федерации, и здесь верховенство публично-правовых средств в защите экологических прав граждан неоспоримо, что и предусматривается в Законе РФ "О недрах" 1992 г., в котором имеется их полный перечень, хотя и не всегда используемый, но включаемый в жизнь (оборот) в зависимости от административных и иных реформ. Лицензирование и квотирование государством недропользования, государственный контроль за геологическим изучением и разработкой недр, налогообложение добычи полезных ископаемых составляют отработанный механизм осуществления права публичной собственности на недра <*>. -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2000.
Однако в СМИ отмечаются разрыв между провозглашением недр публичным достоянием и реализацией этой декларации, недостаточное использование публичных средств воздействия на недропользователей в целях обеспечения прав других граждан РФ - условных сособственников недр, если признавать, как в доперестроечные времена, государственное почти общенародным. Попытки подготовки и принятия новых редакций названного Закона не касаются главного - функционирования эффективного механизма осуществления государственной федеральной собственности на недра; здесь нужны скорее не столько новые предписания или повторение более сильными выражениями прежних, сколько государственная и общественная воля и стремление к ее неуклонному выполнению. Такая воля проявляется в последнее время в наведении порядка в водоохранных зонах, в которых земля в соответствии с Водным кодексом РФ 1995 г. не изымается из частной собственности, но на которой ограничивается природопользование в публичных интересах охраны водных объектов и иных природопользователей. В ВК РФ предусмотрены муниципальная и частная собственность на обособленные водные объекты, то есть небольшие по площади, искусственные, не имеющие гидравлической связи с другими объектами (непроточные) водоемы, расположенные на земельных участках, принадлежащих на праве частной собственности. Изменения и дополнения ВК РФ 2004 г. привели к сосредоточению остальных водных объектов в ведении Российской Федерации. Дискуссии вокруг новой редакции ВК РФ, внесенной Правительством РФ и обсуждаемой в Государственной Думе РФ в 2005 году, сводятся в основном к снижению роли лицензирования водопользования, увеличению значения договора о водопользовании, установлению расположения и максимальной площади обособленных водных объектов, которые могут находиться в частной собственности. И здесь уяснение соотношения публично-правовых и частноправовых средств обеспечения водных и иных экологических прав граждан, внедрение либеральных рыночных идей приобретают не столько теоретическое, сколько практическое значение. С одной стороны, заключение договора о водопользовании, где одной стороной являются уполномоченный государственный орган, его должностные лица - представители монопольного собственника в лице РФ, ненамного смягчает и улучшает положение водопользователя, которому почти все равно: либо сначала получать у чиновников лицензию, а потом на ее основании составлять договор, либо сразу с ними же составлять договор. Здесь важна скорее не подмена лицензии договором, а прозрачность, альтернативность, гласность его заключения в интересах соблюдения экологических прав не только одного заключающего договор водопользователя, а в целях обеспечения экологических прав всех заинтересованных водо - и природопользователей <*>. -------------------------------- <*> См.: Михеев Н. Н. и др. Комментарий к водному законодательству Российской Федерации // РГ. 2001; Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 1997.
Специфическими публичными средствами защиты водных прав граждан являются: управление водными ресурсами по бассейновому принципу, государственный водный мониторинг, бассейновые соглашения, функционирование бассейновых советов, установление водоохранных зон и защитных полос, регламентация целей использования вод (подобно публичному определению и установлению семи категорий и целей использования земель). Возможность и необходимость восстановления изъятых из окружающей среды либо сброшенных в окружающую среду вод (в отличие от невозможности восстановления использованных минеральных ресурсов) предполагают взыскание государством платы за потребление и загрязнение вод, применение указанных выше и поиск новых публично-правовых средств защиты экологических прав большинства граждан. Некоторый парадокс заключается в том, что частноправовые средства их защиты, отработанные за тысячелетия, выглядят четче, могут быть нагляднее, легче подвергаются судебной защите и в конкуренции с публично-правовыми средствами в условиях разложения нравственности, слабости государственного аппарата могут быть порой предпочтительнее (как и в других сферах природопользования). Не менее конфликтны применение и соотношение публичных и частных средств защиты лесных прав граждан. В Лесном кодексе РФ 1997 г. предусматривается экологическое значение леса, под которым понимаются совокупность деревьев, кустарников, земли под ними, животного мира, а уже потом древесина - на корню (отношения по поводу нее регулируются лесным и иным природоресурсным законодательством) и срубленная (по поводу нее имущественные отношения регулируются гражданским законодательством). Это не должно противоречить тому, что в регулировании публичных лесных отношений могут применяться частноправовые имущественные средства. Но нацеленность лесов на общее лесо-, природопользование, на экологические, природоохранные задачи обусловливает взвешенность соотношения этих средств, недопущение их вульгарного огульного толкования в сторону частноправовых. А оно порой просматривалось. Пару лет назад Минэкономразвития России вносилось предложение о приватизации лесов, в том числе имеющих защитное значение (пригородных, водоохранных, ореховопромысловых, придорожных и др.). Подразумевались пополнение федерального бюджета, развитие рыночных отношений, наведение в лесах порядка, повышение эффективности вырубок, недопущение бесконтрольного вывоза древесины за рубеж. Доводы выглядели неубедительными: добавление в бюджет нескольких миллиардов рублей не решало проблем восстановления социальных фондов; эффективность государственного управления лесами и контроля за лесопользованием, за выполнением требований лесного законодательства не снималась с повестки дня. Самое главное - потребители древесины вовсе не претендовали на покупку лесных земель, в этом случае им предстояло ждать лесовосстановления полвека и больше, для своих внуков и правнуков; гораздо выгоднее скупать древесину для вырубки на корню, арендовать лесные участки. Приватизация лесов преследовала цель не промышленного производства древесины, а бытовое и иное строительство на лесных участках. Российская и зарубежная общественность (в Турции 90 процентов лесов принадлежит государству, в промышленно развитых странах констатируется тенденция национализации лесов) проявили активность. В декабре 2004 г. законодатель запретил приватизацию лесов независимо от сроков аренды лесных земель и пошел в настоящее время по пути повышения прозрачности и конкурентности процессов на торгах, аукционах по продаже древесины на корню, предоставления лесных земель в аренду или перевода в нелесные после проведения государственной экологической экспертизы и удостоверения дальнейшей ненужности конкретных лесов, нецелесообразности использования лесных земель в публичных целях. Максимальная и непосредственная включенность лесов в природную, окружающую человека среду, их природоохранный, природозащитный характер диктуют осторожный, взвешенный подход к внедрению и соотношению публичных и частных средств защиты прав граждан. Массовый характер лесных и иных экологических прав граждан не обязательно предполагает массовость публичных средств защиты этих прав. С другой стороны, внимание общества к защите лесных прав граждан обусловливает тщательный баланс средств и методов их защиты <*>. -------------------------------- <*> См.: Семьянова А. Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2005; Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 1997.
Соотношение публично-правовых и частноправовых средств защиты прав граждан в области использования и охраны животного мира также достаточно сложно. Определяющим здесь является то, что животный мир согласно Федеральному закону "О животном мире" 1995 г. принадлежит государству в лице РФ и субъектов РФ, которые предоставляют гражданам разрешения (лицензии) на охоту, рыболовство и иное изъятие объектов животного мира из естественной среды обитания. Укрепление государственности и выстраивание вертикали власти приводят к большему сосредоточению регулирующих функций в ведении Охотдепартамента Минсельхоза России и уменьшению их в общественных объединениях и на местах. Как только объекты животного мира изымаются из окружающей среды, они становятся не "объектами", а животными, имуществом, отношения по поводу которых регулируются не экологическим с публично-правовыми средствами регулирования, а гражданским законодательством с преимущественно частноправовыми средствами защиты. Аналогично воды, изъятые из окружающей среды, становятся водой, текущей по трубе, использование и охрана которой подчиняются имущественным, а не экологическим правилам, которая из важнейшего экологического фактора превращается в объект гражданского оборота <*>. -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003.
На атмосферный воздух право собственности пока не объявлено, но исходя из того, что государство устанавливает квоты на его загрязнение, подписывает международные соглашения о своих обязательствах по контролю и загрязнению воздуха (Киотский протокол), взыскивает штрафы с физических и юридических лиц за превышение выбросов в атмосферу, устанавливает правила поведения в области охраны атмосферного воздуха, государство становится "продавцом воздуха", гарантом и защитником прав граждан на чистый воздух. Владельцы источников загрязнения воздуха, в том числе шумового, отвечают перед обществом за состояние окружающей среды, однако только будущее покажет оптимальность соотношения здесь различных средств обеспечения прав граждан. Однозначные выводы по поднятой теме сделать нелегко. Если экологические права граждан признаны массовыми, принадлежащими всем, носящими социальный, демократический характер, закрепленными в Конституции и законах РФ, то и их реализация должна включаться в обеспечение экологического правопорядка, носить открытый, публичный, стабильный характер, подвергаться общественному, муниципальному, государственному управлению и контролю. Все средства для этого хороши. По либеральным доктринам "свое" используется и защищается лучше, чем общее; но сформированы и перспективны ли надлежащие механизмы этой лучшей защиты в области экологии? Не захлестнет ли частное природовладение национальные, глобальные интересы, приведя к гибели цивилизации? Не является ли природа с ее достаточно размытыми и нечеткими границами (кроме земельных участков), взаимосвязанными ресурсами и объектами вещью, которая призвана объединить многонациональный народ как единственный источник власти не на словах, а на деле? Инвентаризация, анализ, диалектическое, компетентное сочетание и использование публично-правовых и частноправовых средств охраны окружающей среды и обеспечения экологических прав помогут спасти нашу природу от деградации.
Название документа