Правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности на современном этапе (региональные аспекты)
(Круглов В. В.) ("Экологическое право", 2005, N 4) Текст документаПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В ПРОМЫШЛЕННОСТИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ (РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ)
В. В. КРУГЛОВ
Круглов В. В., заведующий кафедрой земельного и экологического права Уральской государственной юридической академии, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор.
В настоящее время весьма актуальным является исследование региональных аспектов проблем охраны окружающей среды в промышленном производстве в отдельных регионах страны, в том числе областей и округов, входящих в состав Уральского федерального округа, а также разработка путей и средств решения этих проблем в современный период, что предполагает анализ социально-экономических и экологических основ, на которых должно строиться правовое регулирование отношений в этой области. Такой подход обусловлен комплексным и системным характером экологических проблем, их тесной взаимосвязью с экономическими, социальными и иными явлениями. Региональные аспекты экологических проблем были и ранее предметом исследований в эколого-правовой науке, они остаются таковыми и в настоящее время, что является проявлением одного из основных принципов охраны окружающей среды - учет региональных особенностей. Экологические ситуации в регионах отличаются друг от друга по характеру затрагиваемых ценностей, специфике антропогенного воздействия на природную среду, уровню напряженности, составу участников, степени правовой регламентации, что связано с децентрализацией правовой системы, перераспределением нормотворческой компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в пользу последних, расширением их самостоятельности в решении экологических проблем <*>. -------------------------------- <*> См.: Казанник А. И. Региональные проблемы правовой охраны природы в СССР: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. М., 1991. С. 30 - 38; Агафонов Н., Исляев Р. Экологическая политика должна опуститься на региональный уровень // Зеленый мир. 1995. N 15. С. 12 - 15; Закон в переходный период: опыт современной России ("круглый стол" журнала) // Государство и право. 1995. N 10. С. 29 - 30; Шаретдинов Э. Ф. Концепция развития природоохранного законодательства Республики Башкортостан: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Уфа, 1995. С. 13 - 14.
Соответственно и для охраны окружающей среды в промышленности характерны региональные и локальные аспекты, касающиеся социально-экономических и экологических условий регионов. Это связано с тем, что промышленные предприятия являются основными пользователями природных ресурсов и одновременно основными загрязнителями окружающей среды в регионах. Поэтому они оказывают непосредственное воздействие не только на возникновение, но и на своевременное решение неотложных региональных социально-экономических и экологических проблем, касающихся обеспечения экологической безопасности и охраны здоровья населения, охраны окружающей среды и рационального и комплексного использования природных ресурсов. Актуальность региональных проблем охраны окружающей среды в промышленности обусловлена происходящими в Российской Федерации процессами и явлениями объективного характера: Во-первых, социально-политические и экономические изменения в промышленном производстве, характерные для перехода страны к устойчивому развитию и рыночной экономике, обусловливают совершенствование всей системы политических институтов и учреждений общества и прежде всего изменение государственно-правовой надстройки. Во-вторых, современная научно-техническая революция связана с усилением взаимодействия науки и производства, информатизацией и компьютеризацией промышленности, созданием биотехнологий, микроэлектроники и информатики, системы коммуникаций и массовой информации, что влияет на структуру, технологию и организацию производства на предприятиях. Указанные тенденции получают все большее развитие в промышленности, однако они не решают экологических проблем, а в ряде случаев имеют отрицательные экологические последствия. В-третьих, процессы глобализации в обществе, приводящие к усилению научных, хозяйственных, экологических и иных связей промышленных предприятий и организаций. В целом же отмеченные процессы и явления оказывают двойственное влияние на охрану окружающей среды и рациональное природопользование в промышленных и иных регионах страны: а) позитивное воздействие, поскольку позволяют расширять диапазон используемых возможностей, средств путем объединения усилий, финансов, а также учета положительного опыта как стран с развитой рыночной экономикой, так и отдельных промышленных предприятий в решении не только глобальных, но и региональных социально-экономических и экологических проблем; б) негативное - для экологической сферы, в частности нарушение воспроизводства природных ресурсов, биологического (видового и генетического) разнообразия и устойчивости биосферы <*>. Конечным результатом является ухудшение здоровья населения, состояния и качества окружающей среды, истощение и нерациональное использование природных ресурсов, а в целом - ухудшение социально-экономической и экологической ситуации в регионах как за счет вновь возникших, так и обострившихся проблем. -------------------------------- <*> См.: Шварц С. С. Экология человека: новые подходы к проблеме "человек и природа" // Будущее науки. М., 1976. Вып. 9. С. 159, 165; Моисеев Н. Н. Экология человечества глазами математика. М., 1988. С. 169; Гирусов Э. В. Экзамен на разумность // Зеленый мир. 1998. N 8. С. 10 - 11; Лосев К. С. Теория биотической регуляции окружающей среды как научная основа декларации Земли // Зеленый мир. 1998. N 12. С. 21.
Все это обусловливает необходимость учета в правовом обеспечении охраны окружающей среды в промышленности интересов и особенностей отдельных регионов. Производственная деятельность предприятий должна подчиняться определенной экологической дисциплине, согласовываться с законами функционирования биосферы, обеспечивая ее равновесие и устойчивость, с учетом объективно существующих пределов и ограничений природоохранного и природоресурсного характера, не превышая способности экосистем нейтрализовать вредные выбросы и сбросы промышленных предприятий. Решение региональных социально-экономических и тесно связанных с ними проблем охраны окружающей среды в промышленности имеет особое значение для России, которая обладает большими по площади природными территориями, практически не нарушенными производственной деятельностью предприятий и являющимися резервом устойчивости биосферы в целом. По подсчетам специалистов они составляют до 60% всей территории Российской Федерации, имеют значительную ценность для всего человечества <*>. -------------------------------- <*> См.: Лукьянчиков Н. Главное - создать экологически справедливый рынок // Зеленый мир. 1995. N 16. С. 7.
В решении региональных экологических проблем важна роль природоохранительной деятельности промышленных предприятий, что обусловливает необходимость усиления государственного влияния в сфере охраны окружающей среды и природопользования в регионах путем использования прежде всего организационно-правовых мер. Так как отсутствие в настоящее время научно-обоснованного экологического управления - одна из причин обострения экологической ситуации и нерационального использования природных ресурсов в регионах. Кроме того, необходимо использовать меры экономического, идеологического характера и юридической ответственности за экологические правонарушения, рыночные механизмы в регионах, в том числе: проведение массовой приватизации земель предприятий и водных объектов, организация рынка земли, введение оборотоспособности природных ресурсов. Соответственно должно меняться федеральное и региональное законодательство об охране окружающей среды в промышленности, чтобы обеспечить решение региональных экологических проблем в переходный период с учетом их комплексного характера и усиления социальных аспектов охраны окружающей среды, а также устранение пробелов и противоречий. От того, как право будет учитывать закономерности развития производства и его взаимосвязи с природной средой, зависит сохранение и рациональное использование природных ресурсов, обеспечение здоровья людей, благоприятной окружающей среды в регионах. Важным фактором правового обеспечения региональных аспектов охраны окружающей среды в промышленности явилось принятие Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) <*>, которая дала мощный импульс для развития федерального и регионального экологического законодательства. Так, согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, то есть промышленного или иного региона. Это положение имеет как экологический (основа жизни), так и экономический аспект (основа деятельности). -------------------------------- <*> См.: Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Рос. газ. 1993. N 237. 25 дек.
Оно согласуется со ст. 42 Конституции РФ, согласно которой каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В связи с этим право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду получает конституционное закрепление, а охрана здоровья людей, обеспечение благоприятных условий для их труда и отдыха обладает приоритетом по отношению к хозяйственной деятельности предприятий в регионе, что важно для правового обеспечения охраны окружающей среды в промышленности. В соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и муниципальной собственности, а согласно ч. 2 ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Все это является основой приватизации, которая является необходимым этапом перехода к рыночной экономике и элементом политики государства. Приватизация может влиять на природоохранительную деятельность промышленных предприятий, изменивших форму собственности и организационно-правовую форму, при этом активизируется предпринимательская деятельность, в том числе в рассматриваемой области. В соответствии с этими конституционными положениями должны строиться федеральное и региональное природоохранительное и природоресурсное законодательство по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов промышленными предприятиями в регионах, закрепляя требования по охране окружающей среды и рациональному использованию земель, вод, лесов, недр и других природных ресурсов, а также материальные, организационные и правовые гарантии их исполнения. В целом региональные аспекты охраны окружающей среды в промышленности в той или иной мере получали отражение в законодательстве на отдельных этапах его развития. На первом этапе на основе и во исполнение положений, содержащихся в Конституции Российской Федерации, были приняты нормативные акты, определяющие экологическую политику в сфере промышленного производства в регионах, а также содержащие концептуальные положения для дальнейшего развития федерального и регионального экологического законодательства, имеющие непосредственное отношение к исследуемой проблеме. К их числу относятся прежде всего: во-первых, Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, одобренные Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. <*>; Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. <**>. Значительное внимание в них уделяется учету особенностей и интересов субъектов Российской Федерации, поскольку переход страны к устойчивому развитию возможен, если будет обеспечено устойчивое развитие ее регионов. Так, предусматривалось, что: -------------------------------- <*> См.: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" // САПП РФ. 1994. N 6. Ст. 436. <**> См.: Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" // СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.
а) рост промышленного производства должен обеспечить сбалансированное решение социально-экономических и экологических задач в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей. Охрана окружающей среды становится неотъемлемым компонентом процесса развития производства, которое должно учитывать ограничения, обусловленные имеющимися запасами природных ресурсов и сохранением естественного равновесия, а экологические факторы - определять порядок и условия природопользования в регионе; б) стабилизация экологической ситуации и коренное улучшение ее состояния в регионах должно произойти путем правового обеспечения охраны окружающей среды в промышленном производстве, а к числу его основных задач относится введение хозяйственной деятельности в регионах в пределы емкости экосистем на основе массового внедрения энерго - и ресурсосберегающих технологий на промышленных предприятиях. Не случайно, в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию предусматривается создание отлаженной системы взаимодействия "центр - регионы"; в) расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов относится к одному из основных направлений деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития страны и ее отдельных регионов. В целом эти нормативные правовые акты оказались недостаточными для решения региональных экологических проблем и переориентации развития промышленного производства в регионах. Отсутствие государственной экологической доктрины и долгосрочной экологической политики, характерной для рыночной экономики, стало сказываться на развитии законодательства и правоприменительной деятельности в области охраны окружающей среды в промышленности в регионах; во-вторых, на этом этапе была разработана Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная 31 августа 2002 г. Правительством Российской Федерации <*>, в которой получили дальнейшее развитие региональные аспекты охраны окружающей среды в промышленности. Они нашли свое отражение в целях, направлениях, задачах и принципах проведения государственной политики в области экологии на долгосрочный период, определяя тем самым направления и перспективы развития промышленного производства в сфере охраны окружающей среды в регионах. Стратегической целью государственной политики Российской Федерации в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышение качества жизни, улучшение здоровья населения и демографической ситуации, обеспечение экологической безопасности страны. -------------------------------- <*> См.: Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.
Сохранение и восстановление природных систем, их биологического разнообразия и способности к саморегуляции как необходимое условие существования человеческого общества должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства, которое наряду с обеспечением рационального природопользования и равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей и благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия качества жизни населения имеет первостепенное значение для обеспечения экологической безопасности в регионах и реализации экологических прав граждан. Это особо актуально для промышленных регионов страны, в том числе Уральского региона, поскольку правовые экологические требования пока еще не охватывают в полной мере сферу природопользования, что на практике приводит не только к истощению и нерациональному использованию природных ресурсов предприятиями, но и загрязнению окружающей среды и нарушению экологических прав граждан. На переориентацию промышленного производства, обеспечение экологической устойчивости и сохранение природно-ресурсовой базы, рациональное использование предприятиями природных ресурсов с учетом экологических факторов на территории промышленных регионов направлены основные принципы государственной экологической политики, в частности: - устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющей и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы, а также приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов; - справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов природопользователями и доступа к ним, а также возмещение населению региона и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушений промышленными предприятиями экологического законодательства; - предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности промышленных предприятий, учет отдаленных экологических последствий, отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды регионов; - открытость экологической информации и участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. В качестве средства реализации государственной экологической политики Экологической доктриной Российской Федерации определена региональная политика в области экологии, основными задачами которой являются экологически обоснованное размещение хозяйственных объектов и максимальное использование возможностей и специфики субъектов Российской Федерации для устойчивого развития страны. Для решения задач государственной региональной политики в области экологии предусматривается осуществление специальных мер комплексного характера, включающих, в частности: а) внедрение природно-ландшафтного, в том числе бассейнового, принципа управления природными комплексами; концентрация имеющихся и создаваемых производств на уже трансформированных землях и в районах с развитой инфраструктурой; б) резервирование на основе эколого-экономического обоснования, в том числе исключение из хозяйственного использования, территорий, еще не освоенных или мало затронутых хозяйственной деятельностью, либо непревышение экологической емкости природных систем при освоении этих территорий; в) учет задач по сохранению целостности природных комплексов в процессе территориального планирования; д) расширение практики использования местных природных, сырьевых и энергетических ресурсов на основе экологически чистых технологий; ж) обеспечение приоритетного участия коренных малочисленных народов в выборе стратегии развития территорий, на которых они традиционно проживают. Реализация целей, задач и принципов проведения государственной, в том числе и региональной, политики в области экологии на долгосрочный период предполагает совершенствование федерального и регионального законодательства об охране окружающей среды в промышленности с учетом региональных и иных особенностей. На втором этапе развития законодательства региональные аспекты правовой охраны окружающей среды в промышленности в определенной мере учтены в принятом 10 января 2002 г. Федеральном законе "Об охране окружающей среды" (далее - ФЗ "Об ООС") <*>. В нем, в частности, для решения региональных проблем: -------------------------------- <*> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 133.
а) усилена роль государственного управления, административных методов воздействия на деятельность предприятий в регионах путем разработки экологических программ и других плановых актов, утверждения лимитов, выдача разрешений, лицензий и сертификатов, установления нормативов качества окружающей среды. При этом рыночные механизмы должны быть тесно взаимосвязаны с мерами государственного регулирования и обеспечить экономические стимулы бережного отношения к природным ресурсам и окружающей среде, что позволяет промышленным и иным регионам обеспечивать единство экологической и экономической политики, решать первоочередные социально-экономические и экологические проблемы. Это соответствует ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, когда использование и охрану земель и иных природных ресурсов в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, гарантировать и обеспечивать может только государство, используя свои методы и средства и прежде всего административного характера; б) отменены устаревшие правовые нормы и устранены некоторые пробелы в экологическом законодательстве, связанные с правовым обеспечением охраны окружающей среды в регионах страны; в) предусмотрен ряд новых положений, имеющих принципиальное значение для организации природоохранительной деятельности промышленных предприятий в регионе, в том числе и на Урале. Так, в ФЗ "Об ООС": во-первых, закреплены новые и усилены существующие организационно-правовые средства обеспечения промышленными предприятиями охраны окружающей среды в регионе, в частности: оценка воздействия планируемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ОВОС), экологическая экспертиза, экологическая сертификация, экологический аудит, расширены виды экологического контроля, за счет введения муниципального контроля; во-вторых, предусмотрены обязанности промышленных предприятий независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности по планированию своей природоохранительной деятельности, а также осуществление экологического страхования и предпринимательской деятельности в области охраны окружающей среды. Это позволит государственным органам и органам местного самоуправления объединять финансовые и материальные ресурсы промышленных предприятий для решения первостепенных общерегиональных социально-экономических и экологических проблем отдельных природных территорий, где расположены эти предприятия и проживают их работники, а также кооперироваться для совместного решения наиболее сложных экологических проблем на отдельных предприятиях в регионе; в-третьих, в законодательстве расширены и уточнены правовые экологические требования: к видам и стадиям хозяйственной деятельности предприятий в промышленных и иных регионах; к деятельности предприятий и организаций при обращении с отходами производства и потребления в регионе; при приватизации и национализации имущества, в том числе природных ресурсов в регионе; в-четвертых, для правового обеспечения охраны окружающей среды и природопользования в промышленных и иных регионах в ФЗ "Об ООС" закреплены: а) приоритет норм международного законодательства в законотворческой деятельности в регионах; б) преемственность экологической политики и действующего законодательства в области охраны окружающей среды в промышленности; в) передовой опыт стран с развитой рыночной экономикой (и промышленностью), а также практика природоохранительной деятельности предприятий в Российской Федерации и ее отдельных регионах. В то же время по ряду причин ФЗ "Об ООС" не обеспечил решение наиболее актуальных региональных экологических проблем, в том числе в сфере промышленного производства. Это обусловливает дальнейшее совершенствование федерального и регионального экологического законодательства, поскольку его эффективность является недостаточной. Например, в экологическом законодательстве встречаются случаи наличия ошибочных положений, несогласованности между отдельными нормативными правовыми актами, в частности земельного и горного законодательства, земельного и водного законодательства, горного и водного законодательства, что не может не сказаться на решении региональных проблем. Все эти недостатки нуждаются в устранении. На третьем этапе развитие федерального и регионального законодательства об охране окружающей среды в промышленности должно быть направлено на усиление его региональных аспектов. При этом следует внести необходимые дополнения и изменения в: а) Федеральный закон "Об охране окружающей среды", который является головным актом лишь природоохранительного законодательства. В преамбуле ФЗ "Об ООС" необходимо прямо сформулировать положение о том, что он является головным актом природоохранительного, природно-ресурсного законодательства, а также законодательства об экологической безопасности Российской Федерации; б) законы и иные нормативные правовые акты федерального и регионального природоохранительного законодательства. В настоящее время в этих законодательных и иных нормативных правовых актах необходимо предусмотреть ряд положений принципиального характера, касающихся осуществления региональных задач. Во-первых, с учетом региональных особенностей, дополнительные федеральные и региональные эколого-правовые требования: а) к хозяйственной и иной деятельности предприятий, касающиеся состояния природной среды, ее отдельных ресурсов и комплексов в промышленном или ином регионе; б) к банкротству промышленных предприятий, что весьма необходимо в настоящее время, когда встречаются случаи их ложного банкротства; в) при совершении сделок с землей, что необходимо для обеспечения рационального использования и охраны земель и формирования земельного рынка. Тем более в Земельном кодексе Российской Федерации <*> предусмотрено участие земли в гражданском обороте и формирование земельного рынка, а также значительное внимание уделено вопросам охраны земель, как главному элементу природного комплекса, что важно для осуществления природоохранительной деятельности предприятий в промышленных и иных регионах. -------------------------------- <*> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ и от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2002. N 30. Ст. 3018; 2003. N 27. Ст. 2700 (ч. 1); 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763.
Во-вторых, обновление и согласование между собой нормативных правовых актов природно-ресурсного законодательства, влияющих на решение региональных проблем в промышленных и иных регионах. Так, Правительством Российской Федерации подготовлены проекты: Водного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации, Свода законов Российской Федерации о недрах. В соответствии с Конституцией РФ необходимо внести изменения и дополнения в действующие головные акты природоресурсного законодательства как на уровне Российской Федерации, так и ее отдельных субъектов. Так, в федеральном законодательстве следует предусмотреть: а) цели, задачи, принципы, порядок и условия к деятельности предприятий как природопользователей. В соответствии с ними будет строиться правовое регулирование отношений по использованию и охране вод, лесов и недр, а также связанных с ними природных ресурсов в регионах, в том числе и в Уральском регионе; б) виды правонарушений законодательства применительно к особенностям отдельного объекта природы. В то же время субъекты Российской Федерации могут самостоятельно дополнить виды экологических правонарушений исходя из своих социально-экономических, экологических и иных особенностей. В соответствии с видами экологических правонарушений будут определяться составы административных проступков и уголовных преступлений, что обеспечит их соответствие экологическому, в частности природоресурсному законодательству, а также соблюдение экологических требований промышленными предприятиями и организациями в регионе. В-третьих, обеспечить экологизацию федерального и регионального природоресурсного законодательства. Так, в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <*> отсутствовали положения об экологических требованиях в сфере природопользования. Не устранен этот пробел и в ФЗ "Об ООС", что нуждается в изменении. -------------------------------- <*> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". С изм., внесенными Законами Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2397-1 и от 2 июня 1993 г. N 5076-1 // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457; 1992. N 10. Ст. 459; 1993. N 29. Ст. 1111.
Аналогичная работа по совершенствованию экологического и природоресурсного законодательства должна быть проведена и на региональном уровне. Конкретные требования и условия по охране окружающей среды, охране природных объектов с учетом специфики этих объектов необходимо сформулировать в: а) действующем региональном законодательстве областей и республик Российской Федерации, в том числе Уральского региона; б) разрабатываемых законах и иных нормативных правовых актах по охране окружающей среды, охране и использованию недр, вод, лесов и других природных объектов. Важное значение для усиления региональных аспектов в федеральном и региональном законодательстве об охране окружающей среды в промышленности имеют следующие объективные факторы: во-первых, учет в экологическом законодательстве производственной специфики региона (промышленного или сельскохозяйственного), отраслевую принадлежность предприятий и обусловленные этим особенности, связанные с влиянием на здоровье населения, природную среду при эксплуатации промышленных предприятий. Это обусловлено тем, что характер взаимоотношений природной среды и промышленного производства в регионе зависит от масштабов и технико-технологической основы производства и влияет на содержание и характер региональных экологических проблем, способы их решения. Промышленные предприятия, находящиеся на территории региона, входят в определенные комплексные отрасли, в частности топливно-энергетический, металлургический, машиностроительный, химико-лесной комплексы, выпускают однородную по целевому назначению продукцию, технологически взаимосвязаны между собой добычей и переработкой сырья или производством продукта. От этого зависит экологическая характеристика производства, особенности воздействия промышленных предприятий и интенсивность их влияния на окружающую среду, ее отдельные природные объекты и комплексы, а также характер взаимосвязей производственной деятельности предприятий с окружающей средой. Например, на состояние природной среды в целом влияют предприятия химической промышленности, черной металлургии и т. д., на водные объекты - предприятия нефтедобывающей и целлюлозно-бумажной промышленности, на атмосферный воздух - тепловые электростанции, предприятия цветной металлургии и по переработке нефти, на земельные и лесные ресурсы - горнодобывающие предприятия. Эти региональные особенности хозяйственной деятельности предприятий важно учитывать в процессе правового обеспечения охраны окружающей среды в промышленности, а также при закреплении в законодательстве эколого-правовых требований и системы мер по их реализации. Характеризуя специфику Уральского региона, его областей и автономных округов следует отметить, что они в основном относятся к промышленным регионам, а расположенные на его территории предприятия входят во все промышленные комплексы. При этом среди промышленных регионов выделяются так называемые старопромышленные и вновь осваиваемые регионы. Так, наиболее характерными старопромышленными регионами на Урале, имеющими комплекс нерешенных социально-экономических и экологических проблем, являются Свердловская и Челябинская области. Эколого-правовые требования к хозяйственной деятельности в промышленности на староосвоенных территориях, то есть территориях ранее нарушенных деятельностью предприятий, должны учитывать экологические, социально-экономические условия регионов, влияние предприятий и производственных объектов на состояние окружающей среды и здоровье человека. В частности, обеспечить учет предельно допустимых норм нагрузки на природную среду, потенциальных ее возможностей, рационального использования природных ресурсов с целью обеспечения благоприятных условий жизни населения, и прежде всего в городах и иных поселениях, недопущение разрушения экологических систем и необратимых изменений в природной среде промышленного или иного региона. При этом в Свердловской и Челябинской областях ряд промышленных предприятий являются градообразующими, что обусловливает проживание абсолютного большинства населения в непосредственной близости от этих предприятий и их вредное воздействие на здоровье людей. Кроме того, градообразующие предприятия влияют на решение многих региональных социально-экономических задач, в частности функционирование и развитие городов и поселков. Следует отметить, что в старопромышленных регионах, например Уральского региона, различаются существующие региональные экологические проблемы. Так, в Свердловской области преобладают главным образом предприятия машиностроительного, металлургического, топливно-энергетического и химико-лесного комплекса. При этом металлургические предприятия выбрасывают соединения мышьяка, фарфора, сурьмы, свинца, пары ртути и редких металлов, сернистый газ, пыль, цианистый водород, а предприятия химико-лесного комплекса на территории области - оксид углерода, диоксиды азота, сернистый ангидрид, аммиак, сероводород, сероуглерод, хлористые и фтористые соединения и др. Для машиностроительных предприятий характерно разнообразие применяемых технологических процессов, материалов и выпускаемой продукции и соответственно выбросов и отходов. Поэтому правовое обеспечение охраны окружающей среды в регионе связано с предотвращением и сокращением вредных выбросов и производственных отходов за счет их утилизации и использования в производстве или на других предприятиях. Кроме того, правовые экологические требования к деятельности предприятий машиностроения и правовые меры по их реализации в регионе должны учитывать вредное воздействие не только технологических процессов, но и выпускаемой продукции на окружающую среду. Поэтому они обязаны обеспечить выпуск экологически безопасной продукции, исключающей причинение вреда здоровью и имуществу граждан, природной среде в процессе ее использования и превращения в отходы. Это связано с тем, что продукция машиностроительных предприятий влияет на технико-технологический уровень предприятий других отраслей промышленности, потребляющих их продукцию. Поэтому чем строже эколого-правовые требования к продукции машиностроительных предприятий, тем меньше их негативное воздействие на окружающую среду при ее использовании, и наоборот. К сожалению, следует отметить, что произошедшие за последние годы изменения в структуре промышленного производства в Свердловской области привели к увеличению доли загрязняющих окружающую среду отраслей промышленности (черной и цветной металлургии, топливно-энергетического комплекса) и уменьшению доли других ее отраслей, оказывающих меньшее воздействие на природную среду и здоровье населения. В результате этих структурных изменений остаются нерешенными наиболее актуальные региональные экологические проблемы, что требует осуществления необходимых организационно-правовых, экономических и иных мер. В Челябинской области преобладают предприятия горнодобывающего, металлургического и машиностроительного комплексов. Технология производства на горнодобывающих предприятиях связана с образованием значительных отходов при добыче, обогащении и переработке сырья. В результате уничтожаются растительность, животные, почва, меняется гидрологический режим и рельеф местности, загрязняются водоемы и атмосферный воздух, значительные природные территории выбывают из хозяйственной и рекреационной деятельности. Причем наиболее сложной с точки зрения охраны окружающей среды является угольная промышленность, осуществляющая загрязнение воздуха, подземных и поверхностных вод, а также нарушение гидрологического режима водных объектов, нарушение земель и лесов, загрязнение их отходами добычи и переработки угля и сланца. Поэтому правовые экологические требования в регионе к горнодобывающим предприятиям и меры по их реализации должны быть направлены на рациональное, комплексное использование основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, попутных компонентов, отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; складирование и хранение с соблюдением экологических и санитарных норм попутно добываемых и временно не используемых полезных ископаемых и отходов; рекультивацию и охрану нарушенных земель и лесов, охрану атмосферного воздуха. К вновь осваиваемым промышленным регионам, еще не нарушенным хозяйственной деятельностью промышленных предприятий, относятся, в частности, Тюменская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, имеющие свои специфические особенности. К промышленным предприятиям на этих природных территориях необходимо предъявлять более строгие эколого-правовые требования, а предприятия должны функционировать лишь с осуществлением дополнительных специальных мер. К сожалению, на это ранее не обращалось серьезного внимания, а наоборот, государственными органами принимались меры по ускорению хозяйственного освоения этих регионов, а в ряде случаев их освоение предприятиями проводилось за счет снижения эколого-правовых требований и мер по их реализации. В настоящее время в федеральном и региональном экологическом законодательстве необходимо закрепить специальные экологические требования к промышленным предприятиям, расположенным на территориях, не нарушенных хозяйственной деятельностью, с учетом особенностей этих территорий. Эти эколого-правовые требования должны быть весьма специфичны для таких регионов. Поэтому их необходимо четко сформулировать в законодательстве. В частности, предусматривать при добыче предприятиями нефти и газа хранение и утилизацию отходов и попутного газа, оборотные системы водоснабжения, проведение экологического мониторинга и лабораторного контроля загрязнения среды предприятиями, а также меры по локализации нефти при авариях. К сожалению, они не всегда соблюдаются. Так, в ряде случаев в проектах строительства промышленных предприятий отсутствуют разделы ОВОС и охраны окружающей среды, предусматривается размещение производственных объектов в водоохранных зонах и лесах I группы и т. д. Весьма необходим также учет правовых требований по сохранению родовых угодий, которые представляют собой естественно-природный комплекс территорий (леса, реки и их берега, озера, болота, луга, пастбища и др.), на которых исторически сложился образ жизни и формы традиционного хозяйствования коренных жителей малочисленных народов Севера. Их владельцы самостоятельно используют природные ресурсы угодий для ведения традиционного хозяйствования, удовлетворения собственных хозяйственных и бытовых потребностей. В ряде случаев ввиду отсутствия в федеральном законодательстве эколого-правовых требований к деятельности промышленных предприятий на вновь осваиваемых территориях они формулировались в региональных нормативных актах экологического и природоресурсного законодательства. Так, согласно ст. 103 Закона Ханты-Мансийского автономного округа "О недропользовании" <*> при разработке проектно-технологической документации схема и условия размещения объектов бурения и обустройства месторождений полезных ископаемых и их отдельных залежей согласовываются с владельцами родовых угодий. -------------------------------- <*> Справочная правовая система "КонсультантНорд: Ханты-МансийскийОкруг".
Проектирование промышленных предприятий на территориях, ранее нарушенных хозяйственной деятельностью, должно осуществляться с целью недопущения загрязнения природной среды прежде всего в городах (других поселениях), пригородных и зеленых зонах, для чего следует предусмотреть дополнительные экологические требования; во-вторых, в законодательстве необходим учет специфических экологических особенностей промышленных и иных регионов, поскольку экологические ситуации в регионах существенно различаются. К их числу относятся, в частности, состояние здоровья населения, загрязнение окружающей среды, ее отдельных объектов и природных комплексов имеющиеся природные ресурсы, комплексность их использования промышленными предприятиями, иные региональные и локальные экологические особенности. Например, в Свердловской области первостепенное значение придается обеспечению экологической безопасности населения, снижению уровня загрязнения природной среды, ее отдельных объектов и комплексов промышленными выбросами и сбросами. Наибольший вклад в деградацию окружающей среды принадлежит загрязнению атмосферного воздуха, водных объектов. В-третьих, в экологическом законодательстве необходимы учет ранжирования экологических проблем, определение их приоритетного характера для региона. При планировании природоохранительной деятельности на промышленных предприятиях должны учитываться не только приоритетность собственных, но и региональных экологических проблем территорий, где они расположены, а также пути и средства их поэтапного решения. Такой подход позволит снять социально-экологическую напряженность, решить ряд проблем, связанных со здоровьем населения прежде всего в отдельных регионах Российской Федерации. Так, в Свердловской и Челябинской областях к числу приоритетных проблем, касающихся охраны окружающей среды в промышленности, относятся прежде всего проблемы, связанные со сбором, хранением, использованием и уничтожением наиболее токсичных производственных отходов, накопленных в течение длительного времени на промышленных предприятиях. Использование производственных отходов на своих или других предприятиях для производства продукции в качестве вторичного сырья обеспечивает не только экономию природных ресурсов, но и снижение загрязнения природной среды в регионе. Важное значение для правового обеспечения охраны окружающей среды в промышленности имеет учет региональных экологических особенностей при формировании территориальной: а) структуры производства, что предполагает учет специализации и кооперирование производства для комплексного использования природных ресурсов, а также структуры потребления, поскольку ее изменение оказывает обратное воздействие на структуру производства, технологию и выпускаемую продукцию, сокращение в регионе "грязных" отраслей промышленности, создание производств по выпуску экологической продукции. Это позволит уменьшить загрязнение природной среды промышленными предприятиями, снизить удельный вес ресурсных отраслей и сырьевую направленность производства и повысит эффективность природоохранительной деятельности предприятий; б) организации промышленного производства, что является гарантией эффективной природоохранительной деятельности предприятий и организаций в регионе. Для этого необходимо: стимулировать работу предприятий с высокой эффективностью использования природных ресурсов; внедрение малоотходных и безотходных технологий, ресурсосберегающей техники, поскольку несовершенство технико-технологической основы производства - одна из основных причин обострения экологической ситуации в регионах; обеспечить снижение материалоемкости, энергоемкости и удельного потребления природных ресурсов и энергии на единицу продукции на других предприятиях; изменение экспорта продукции промышленных предприятий и сокращение его ресурсной направленности; внедрение экологически ориентированных методов управления в промышленности. В целях обеспечения рационального использования природных ресурсов предприятиями и переработки производственных отходов необходимо соединить интересы отдельных территорий и предприятий, объединять ресурсы и создавать подразделения для решения экологических проблем (научно-исследовательские и проектно-конструкторские, строительные и ремонтные, по очистке стоков и выбросов, переработке и обезвреживанию отходов и др.). В организации этой работы важная роль принадлежит государственным органам и органам местного самоуправления, что потребует соответствующего организационно-правового обеспечения.
Название документа