16 тезисов по эволюции основ и содержанию нормативного регулирования правового режима земель промышленности в РФ
(Трифонов А. С.) ("Юрист", 2005, N 9) Текст документа16 ТЕЗИСОВ ПО ЭВОЛЮЦИИ ОСНОВ И СОДЕРЖАНИЮ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ В РФ
А. С. ТРИФОНОВ
Трифонов А. С., заместитель управляющего Южной дирекцией по развитию и работе с клиентами юридической фирмы "Vegas-Lex" (г. Краснодар).
1. Земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки, части земельных участков являются объектами земельных отношений. 2. Земельный участок с позиции действующего Земельного кодекса РФ - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. 3. Подразделение земель на определенные категории имеет своей задачей упорядочение их использования в интересах настоящего и будущего поколений. В связи с этим в основе подразделения земель на категории лежит наиболее общий критерий - целевое назначение земель. 4. Целевое назначение представляет собой главную цель использования земли данной категории, устанавливаемую земельным законодательством Российской Федерации. 5. На основе анализа положений ст. 7 и 8 Земельного кодекса РФ можно сделать вывод, что категория земель - это группирование по принципу целевого назначения земельных участков, осуществляемое органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления, необходимое для установления правового режима земель в составе земельного фонда России и совершенствования управления ими. 6. Система категорий земель в земельном законодательстве России постоянно изменялась с его развитием и совершенствованием. Дореволюционное законодательство не выделяло земли, используемые для размещения и эксплуатации объектов промышленности, в отдельную категорию, имеющую собственную специфику правового режима. Подразделение земель на категории производилось по различным, не всегда связанным с целевым назначением земельного участка критериям. Правовой режим земельных участков, занятых производственными объектами, в основном определялся правовым статусом землевладельца, градостроительной документацией и основаниями возникновения прав на данный земельный участок. После революции 1917 г. акцент в правовом регулировании застройки и использования земель, в том числе земель, используемых для эксплуатации объектов промышленности, смещается в сторону нормативного закрепления именно основ использования земельных участков. В этот период делаются попытки на уровне нормативно-правового акта определить понятие отдельных категорий земель и сформулировать их отличительные признаки. Однако советское законодательство вплоть до конца 60-х гг. не использовало понятие земли промышленности. На основе комплексного анализа ряда нормативно-правовых актов <*> можно сделать вывод о зарождении самостоятельной категории земель специального назначения, включающей в себя земли, предоставленные в непосредственное пользование государственных учреждений и предприятий и общественных организаций для специальных целей несельскохозяйственного характера (для транспорта, военных нужд, горных разработок, фабрик и заводов, школ, курортов и т. п.) и используемые в соответствии с целями их предоставления. -------------------------------- <*> Земельный кодекс РСФСР от 20 октября 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. N 26. Ст. 304; Положение о земельных распорядках в городах, утвержденное Декретом ВЦИК и СНК РСФСР // СУ РСФСР. 1925. N 27. Ст. 188; Общие начала землепользования и землеустройства (далее - Общие начала), утверждены Постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. // СЗ СССР. 1928. N 69. Ст. 641.
7. Юридические предпосылки как для рационального использования земель, предназначенных для размещения и использования промышленных объектов, так и для совершенствования земельного законодательства в целом были созданы после принятия Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик <*>. -------------------------------- <*> ВВС СССР. 1968. N 51. Ст. 485.
Основы впервые выделили в качестве самостоятельной категории земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения. Под землями промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения признавались земли, предоставленные в пользование предприятиям, организациям и учреждениям для осуществления возложенных на них специальных задач (промышленного производства, транспорта, организации курортов, заповедников и т. п.). Как видно из указанного определения, в одну категорию были включены земельные участки, занятые совершенно различными объектами, назначение которых и условия размещения и использования совершенно различны. Так, земельные участки, занятые предприятиями промышленности, фактически были уравнены с курортными зонами, заповедниками и т. д. На основе данного определения можно сделать вывод о формировании этой категории не по целевому назначению, а по остаточному принципу, т. е. "все, что не вошло в иные категории, но требует отдельного упоминания в законе", что подтверждается отсутствием нормативного определения состава земель промышленности и включением в земли городов земель, занятых предприятиями горнодобывающей промышленности. В целом земельное законодательство дореформенного периода носило преимущественно "аграрный" характер, регулируя главным образом вопросы использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. 8. Проведение в России в 90-е гг. земельной реформы, направленной на установление права частной собственности на землю, повлекло коренное изменение существовавшего земельного законодательства. Правовой основой использования и охраны земель поселений и иных категорий земель становятся Основы законодательства СССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. и Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. <*>. -------------------------------- <*> ВВС РСФСР. 1991. N 22. N 768; САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5085.
Указанные нормативно-правовые акты отделяют земли промышленности от земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения. Тем не менее состав земель указанной категории в Земельном кодексе не раскрывался. Понятие и состав земель промышленности можно было определить лишь ориентировочно путем комплексного толкования Земельного кодекса РСФСР 1991 г. и Закона РФ "О плате за землю" <*>. К землям промышленности однозначно относились карьеры и земли, нарушенные производственной деятельностью, а также иные промышленные предприятия, расположенные вне городской черты. -------------------------------- <*> Закон РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" // Российская газета. 1991. 30 октября.
Только после вступления в силу Земельного кодекса РФ ситуация с определением категории земельного участка начала изменяться. 9. В соответствии с положениями действующего земельного законодательства в составе земель в пределах границ Российской Федерации существует самостоятельная категория земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения. 10. В соответствии с существующими в научной литературе классификациями земельных участков земли промышленности относятся к землям, используемым в качестве операционно-территориального, пространственного базиса. 11. Землями промышленности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов промышленности и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом РФ, федеральными законами и законами субъектов Федерации. 12. После введения в действие Земельного кодекса РФ четко обозначились проблемы, возникновение которых обусловлено несоответствием положениям вновь принятого земельного законодательства возникших на основе ранее действовавшего законодательства отношений. Одной из таких проблем является проблема разграничения земель промышленности и земель поселений в свете правовых норм Земельного кодекса РФ. Думается, что основным критерием в данном случае выступает местоположение земельного участка относительно городской черты. Учитывая принципы приоритета охраны жизни и здоровья человека, включение земельного участка, на котором размещен объект промышленности, в черту города должно влечь за собой либо изменение категории земельного участка, либо вынос промышленного предприятия за черту города. 13. Принадлежность к категории земель промышленности и иного специального назначения и разрешенное использование определяют правовой режим земельных участков, входящих в состав земель промышленности. 14. Анализ понятия "правовой режим земель" имеет принципиальное значение для уяснения особенностей правового регулирования гражданского оборота земель промышленности. Думается, что, рассматривая содержание понятия "правовой режим земель", следует отталкиваться от хорошо разработанного в юридической науке понятия "правовой режим". В самом широком понимании правовой режим - это совокупность всех позитивно-правовых предписаний, содержащихся в императивных и диспозитивных нормах, и основанных на них (или им не противоречащих) субъективно-правовых притязаний, существующих и действительных с точки зрения права и в соответствующих случаях определяющих права, обязанности, дозволения, запреты и предписания абсолютно всех лиц (или в отношении абсолютно всех лиц) по поводу того предмета (явления), в отношении которого они установлены. Таким образом, правовой режим земель следует определить как совокупность всех действующих правовых предписаний, определяющих разрешенное использование, правила и условия включения в гражданский оборот земельных участков, их охраны, учета и мониторинга, в соответствии с принадлежностью земельных участков к той или иной категории земель и территориальным зонированием. 15. Основными элементами правового режима земель промышленности являются: - целевое назначение и разрешенное использование земель промышленности; - оборотоспособность земель промышленности; - права и обязанности собственников, землепользователей и арендаторов земельных участков, связанные с пользованием, владением и распоряжением земельными участками; - охрана, учет и мониторинг земель промышленности. 16. В составе правового режима земельного участка может быть выделен так называемый правовой статус земельного участка, характеризующийся таким уровнем правового регулирования, который присущ любому земельному участку, входящему в категорию земель промышленности, безотносительно от конкретного правоотношения и волеизъявления сторон правоотношения.
Название документа