История специальных органов управления лесами от Российской империи до Российской Федерации
(Пуряева А. Ю.) ("Российский юридический журнал", 2013, N 3) Текст документаИСТОРИЯ СПЕЦИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ ОТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ДО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. Ю. ПУРЯЕВА
Пуряева Анна Юрьевна - кандидат юридических наук, начальник правового отдела Приволжского управления Ростехнадзора (Казань).
Описывается история государственного управления лесами. Автор анализирует основные нормативные правовые акты, регламентирующие образование и реформирование специальных органов управления лесами в России с середины XVIII в. до нашего времени.
Ключевые слова: государственное управление, лес, специальные органы, реформы.
History of the special forest management authorities from the Russian empire to the Russian Federation A. Yu. Puryaeva
The history of the state forest management is described. The author analyzes the main legal acts regulating the formation and reformation of special forest authorities in Russia from the middle of the XVIII century to our time.
Key words: state management, forest, special authorities, reforms.
Государственное управление лесами является самостоятельным институтом лесного права <1>. Историю специальных органов управления лесами в России можно разделить на три основных этапа: дореволюционный (с середины XVIII в. до 1917 г.), советский (с 1917 г. до 1993 г.), современный (с 1993 г. по настоящее время). -------------------------------- <1> Горбовой В. Ф. Предмет и система советского лесного права. Красноярск, 1984. С. 79.
На дореволюционном этапе можно выделить 7 периодов в связи с созданием и реформированием специального государственного органа - Лесного департамента: 1) до учреждения Лесного департамента при Интендантской экспедиции Адмиралтейской коллегии Указом от 12 марта 1798 г. "О лесном управлении" <1>; -------------------------------- <1> Указ от 12 марта 1798 г. "О лесном управлении" // ПСЗ РИ. 1-е собр. Т. XXV. 1798 - 1799. С. 133 - 159.
2) 1798 - 1802 гг.: с момента создания Лесного департамента до учреждения Министерства финансов и включения Лесного департамента в его состав в соответствии с Манифестом от 8 сентября 1802 г. "Об учреждении министерств" <1>; -------------------------------- <1> Манифест от 8 сентября 1802 г. "Об учреждении министерств" // Там же. Т. XXVII. 1802 - 1803. С. 243 - 248.
3) 1802 - 1811 гг.: годы нахождения Лесного департамента в составе Министерства финансов; 4) 1811 - 1837 гг.: период, когда Лесным департаментом заведовал Департамент государственных имуществ при Министерстве финансов в соответствии с Указом от 25 июня 1811 г. <1>; -------------------------------- <1> Учреждение министра финансов от 25 июля 1811 г. // Там же. Т. XXXI. 1810 - 1811. С. 728 - 756.
5) 1837 - 1894 гг.: 26 декабря 1837 г. образовано Министерство государственных имуществ <1>, в 1839 г. в его составе создан Корпус лесничих <2>; -------------------------------- <1> Высочайше утвержденное Учреждение Министерства государственных имуществ от 26 декабря 1837 г. // ПСЗ РИ. 2-е собр. Т. XII. С. 1039 - 1053. <2> Положение о Корпусе лесничих от 30 января 1839 г. // Там же. Т. XIV. Ч. 1. 1839. С. 111 - 119.
6) 1894 - 1905 гг.: с момента образования Министерства земледелия и государственных имуществ <1> и включения государственного органа управления лесами в его состав до переименования Министерства земледелия и государственных имуществ в Главное управление землеустройства и земледелия <2>; -------------------------------- <1> Высочайше утвержденное Учреждение Министерства земледелия и государственных имуществ от 21 марта 1894 г. // Там же. 3-е собр. Т. XIV. 1894. С. 141 - 152. <2> Высочайшее повеление, объявленное Главноуправляющим землеустройством и земледелием от 6 июня 1905 г. "О переименовании Министерства земледелия и государственных имуществ в Главное управление землеустройства и земледелия" // Там же. Т. XXV. 1905. С. 438.
7) 1905 - 1917 гг.: с момента перевода органа управления лесами в Главное управление землеустройства и земледелия до революции 1917 г. На дореволюционном этапе законодательно закреплялось, что управление лесами осуществляют лица, которым леса "приписаны" (кому принадлежат и за кем закреплены). Например, казенными лесами управлял Лесной департамент, частными лесами - собственники, заводскими - заводское управление и Горный департамент, лесами казачьих войск - областное войско, удельными лесами - Управление уделов и т. д. Заводы, духовные ведомства, города могли быть как собственниками лесов, так и пользоваться ими по факту принадлежности леса из состава государственных лесов. Подобные леса законодатель относил к категории государственных, но не казенных в прямом значении этого слова. Казенными лесами признавались только те леса, которые обладали двумя признаками: были в непосредственном распоряжении казны и не были отведены или приписаны установлениям, заведениям или обществам. Однако охрана лесов, признанных защитными и водоохранными, вне зависимости от того, кому они принадлежали или были приписаны, находилась в ведении лесоохранительных комитетов, образованных по всей стране. Отметим, что как центральные органы управления лесами, так и низовые органы - лесничества, непосредственно выполнявшие основные функции управления лесами, реформировались редко. Советский этап характеризуется тем, что специальные органы управления лесами очень часто реформировались. Постановлением Временного правительства от 21 апреля 1917 г. были образованы Главный и местные (губернские, уездные и волостные) земельные комитеты, находившиеся в подчинении Министерства земледелия и ведавшие лесным хозяйством страны <1>. К сожалению, в этих комитетах не было ни лесников, ни хотя бы землеустроителей. Так, Казанский уездный земельный комитет, открытый 19 июня 1917 г., насчитывал 27 членов, председателем был бухгалтер, также присутствовали податный инспектор, два агронома, один присяжный поверенный, два учителя и крестьяне (в их характеристиках указывалось, умеют они писать или нет) <2>. До 1918 г. существовал Лесоохранительный комитет, образованный до 1917 г., но в измененном составе - с исключением из состава дворянства <3>. -------------------------------- <1> Постановление Временного правительства от 21 апреля 1917 г. "Об учреждении земельных комитетов" // СУ и распоряжений Правительства, издаваемое при Правительственном сенате. 1917. N 98. Ст. 543. <2> НА РТ. Ф. 174. Оп. 1. Д. 44. Л. 24 - 26. <3> Там же. Д. 6. Л. 1 - 2.
В период работы Временного правительства начались опустошительные рубки крестьянами бывших частных лесов. Например, крестьяне деревни Крестниковой самовольно произвели рубку заказника <1>, в Свияжском уезде крестьянские общества самовольно захватили всю барскую землю, причем волостной земельный комитет постановил "оставить ее у захвативших, дабы не вызвать этим самым столкновений между крестьянами" <2>. 16 июля 1917 г. была принята Инструкция министра земледелия земельным комитетам <3>: все леса признавались находящимися под государственной охраной. -------------------------------- <1> НА РТ. Ф. 780. Оп. 1. Д. 146. Л. 227. <2> Там же. Л. 242 - 244. <3> Там же. Ф. 174. Оп. 1. Д. 1. Л. 66.
26 октября (8 ноября) 1917 г. в соответствии с Постановлением Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов было образовано временное рабочее и крестьянское правительство - Совет Народных Комиссаров <1>. Был создан Народный комиссариат земледелия РСФСР (НКЗ), вместо Лесного департамента учреждено Центральное управление лесами (ЦУЛ), которое вошло в состав НКЗ <2>. 6 декабря 1917 г. НКЗ РСФСР опубликовал сообщение "О сохранении советов лесничеств, организованных для управления государственными лесами" <3>, где подчеркивалось, что лесное хозяйство требует специальных технических знаний. 12 января 1918 г. НКЗ утвердил Временное положение "О лесном управлении в губерниях и областях" <4>. Все леса перешли в ведение губернских земельных комитетов. Эти комитеты получили все права и обязанности, принадлежавшие ранее Управлению земледелия и государственных имуществ. Для заведования делами, касающимися лесного хозяйства, при каждом губернском земельном комитете учреждался лесной отдел земельной управы. Контроль и руководство осуществляло ЦУЛ республики. Правами и обязанностями в отношении лесов по ст. 43 Декрета от 27 мая 1918 г. "О лесах" <5> обладали: технические лесные органы советской власти; специальные органы, заведующие операциями по разработке, транспорту, торговле лесом, использованию древесины и т. п. и образуемые на основании особых постановлений советской власти; общие органы советской власти. Отдельный народный комиссариат по лесному хозяйству образован не был - управлением лесным хозяйством занимался НКЗ <6>. -------------------------------- <1> Ленин В. И. Избранные произведения: В 4 т. 2-е изд. М., 1988. Т. 3. С. 13-14. <2> Писаренко А. И., Страхов В. В. Лесное хозяйство России: от пользования - к управлению. М., 2004. С. 196. <3> СУ и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. N 6. Ст. 93. <4> СУ РСФСР. 1918. N 15. Ст. 220. <5> Там же. N 42. Ст. 522. <6> Пуряева А. Ю., Пуряев А. С. Лесное право: Учеб. пособие. М., 2009. С. 184 - 185.
По Лесному кодексу РСФСР 1923 г. <1> заведование лесами единого государственного лесного фонда было возложено на органы НКЗ. Государственный лесной фонд разделялся на лесничества, а лесничества - на объезды и обходы. Число объездов и обходов и их границы устанавливали губернские лесные органы. Ведение хозяйства и управление лесами в лесничествах возлагались на лесничих и их помощников. Непосредственную охрану лесов в объездах и обходах осуществляла вооруженная лесная стража: лесные объездчики и лесники. Инструкция о лесной страже была утверждена НКЗ 26 июля 1923 г. В силу Положения о НКЗ РСФСР <2> НКЗ заведовал земельным и лесным государственным фондом РСФСР согласно Земельному и Лесному кодексам. НКЗ состоял из нескольких управлений: административно-финансового; сельского хозяйства; землеустройства, мелиорации и госземимуществ; ветеринарного; лесного. 26 ноября 1923 г. были приняты Положение о губернских (областных) земельных отделах (управлениях) <3> и Положение об уездных земельных отделах (управлениях) <4>. -------------------------------- <1> Библиотека советской деревни. Л., 1924. <2> Положение о Народном комиссариате земледелия РСФСР от 26 ноября 1923 г. // Лесное законодательство РСФСР. Кодифицировано юрисконсультом Управления лесами НКЗ В. С. Колонтаевым. М., 1924. С. 187 - 188. <3> Декрет ВЦИК от 26 ноября 1923 г. "Положение о губернских (областных) земельных отделах (управлениях)" // Лесное законодательство РСФСР. С. 188 - 189. <4> Декрет ВЦИК от 26 ноября 1923 г. "Положение об уездных земельных отделах (управлениях)" // Там же. С. 189 - 190.
В соответствии с Конституцией СССР 1924 г. <1> был образован Народный комиссариат лесной промышленности в качестве общесоюзного народного комиссариата, а также продолжал существовать НКЗ - объединенный народный комиссариат СССР. Конституцией РСФСР 1925 г. <2> самостоятельный орган управления лесной отраслью не предусматривался. -------------------------------- <1> Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик, утв. II Съездом Советов Союза ССР от 31 января 1924 г. // СПС "КонсультантПлюс". <2> Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, утв. Постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1925. 26 мая.
В 1928 г. в СССР было официально признано, что для устранения недостатков в лесном хозяйстве необходимо ведение лесного хозяйства на основе единого плана, утверждаемого Государственной плановой комиссией <1>. Непосредственную разработку планов осуществляли экономические совещания. Для регулирования рынка сбыта древесины в 1928 г. было образовано Междуведомственное лесное совещание при Наркомате внешней и внутренней торговли СССР <2>. Управление лесным хозяйством все больше переходило к сфере промышленности. -------------------------------- <1> Пункт 3 Постановления СТО от 2 февраля 1928 г. "О мерах к упорядочению лесного хозяйства" // СЗ СССР. 1928. N 21. Ст. 189. <2> Постановление СТО от 15 июня 1928 г. "О Междуведомственном лесном совещании при Наркомате внешней и внутренней торговли СССР" // Там же. N 39. Ст. 362.
26 ноября 1929 г. ВЦИК РСФСР утвердил Постановление "О состоянии и перспективах развития лесного хозяйства и лесной промышленности" <1>. Первичными единицами управления лесным хозяйством были лесхозы и леспромхозы, Положение о которых было утверждено Постановлением Экономического совета РСФСР от 5 декабря 1929 г. <2>. Лесхозы и леспромхозы являлись лесозаготовительными подотделами, лесными промышленными трестами и лесными отделами железных дорог на лесной территории. Лесхозы и леспромхозы делились на участки (учлесхозы и учлеспромхозы) в зависимости от удобства управления и условий эксплуатации (ст. ст. 4, 5 Положения о советских лесных хозяйствах - лесхозах и леспромхозах). Руководство охраной лесов от пожаров возлагалось на НКЗ РСФСР и НКЗ автономных республик. Непосредственно мероприятия по охране лесов от пожаров обязаны были выполнять: в лесных дачах особого назначения - учреждения, которым они были отведены; в лесах пограничной полосы - Государственное политическое управление (эти леса находились в его ведении); на лесных участках, выделенных предприятиям, - данные предприятия; на землях транспорта - органы путей сообщения или НКВД; а также иные лица, которым лесные участки были предоставлены <3>. -------------------------------- <1> СУ РСФСР. 1929. N 87 - 88. Ст. 848. <2> Там же. N 89 - 90. Ст. 941. <3> Статьи 1 - 8 Постановления ВЦИК и СНК от 7 января 1929 г. "Об охране лесов от пожаров" // СУ РСФСР. 1929. N 25. Ст. 264.
Постановлением ЦИК и СНК от 3 сентября 1930 г. <1> управление всем лесным хозяйством и лесной промышленностью СССР было передано в ВСНХ СССР. Передаче подлежали все государственные лесные фонды республик, за исключением лесов местного значения и защитных лесов; аппараты по заведованию лесами НКЗ СССР, ВСНХ РСФСР, НКЗ других союзных республик и их местных органов - со всем имуществом и кредитами; все объединения, тресты и другие предприятия лесной промышленности; научно-исследовательские, учебные и опытные учреждения и организации лесной промышленности (п. п. 1, 2 Постановления N 43/347). Постановлением ЦИК и СНК от 14 мая 1931 г. ВСНХ СССР были поручены функции контроля лесов и руководства охраной лесов от пожаров <2>. 31 июля 1931 г. принят новый документ об организации лесного хозяйства - Постановление СНК СССР <3>, в соответствии с которым все лесные массивы СССР разделены на две зоны: лесопромышленного значения и лесокультурного значения. Леса первой зоны были оставлены в ведении ВСНХ СССР, а леса второй зоны вернули НКЗ СССР (п. п. 1, 2 Постановления N 627). В 1932 г. ВСНХ СССР был преобразован в Народный комиссариат тяжелой промышленности, лесную и лесоперерабатывающую промышленность вывели из его ведения и передали созданному тем же Постановлением Народному комиссариату лесной промышленности <4>. Постановлением СНК СССР от 21 сентября 1934 г. "Об охране лесов и лесоразведении" <5> охрана лесов местного значения и лесоразведение были переданы НКЗ СССР Наркомату внутренних дел. Охрана лесов и разведение лесов промышленного значения были возложены на наркоматы, эксплуатирующие эти леса: Наркомат лесной промышленности, Наркомат тяжелой промышленности, Наркомат путей сообщения. Охрана лесонасаждений в степях поручалась НКЗ СССР (п. 1 Постановления N 2218). -------------------------------- <1> Постановление ЦИК и СНК от 3 сентября 1930 г. N 43/347 "Об организации лесной промышленности и лесного хозяйства СССР" // СЗ СССР. 1930. N 45. Ст. 365. <2> Постановление ЦИК и СНК от 14 мая 1931 г. N 358 "Об охране лесов от пожаров" // Там же. 1931. N 31. Ст. 241. <3> Постановление СНК СССР от 31 июля 1931 г. N 627 "Об организации лесного хозяйства" // Там же. N 46. Ст. 313. <4> Постановление ЦИК и СНК СССР от 5 января 1932 г. "Об образовании Народных комиссариатов тяжелой, легкой и лесной промышленности" // Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам: Сб. док. М., 1957. С. 333. <5> Постановление СНК СССР от 21 сентября 1934 г. N 2218 "Об охране лесов и лесоразведении" // СЗ СССР. 1934. N 49. Ст. 385.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 2 июля 1936 г. при СНК СССР было образовано Главное управление лесоохраны и лесонасаждений, а в республиках, краях и областях по установленному СНК СССР перечню - непосредственно подчиненные Главлесоохране СССР республиканские, краевые и областные управления лесоохраны и лесонасаждений <1>. На Главлесоохрану были возложены функции: проведения лесокультурных мероприятий в лесных массивах водоохранной зоны; организации лесного хозяйства в пределах водоохранной зоны; охраны лесов в пределах водоохранной зоны и проверки соблюдения правил ведения лесного хозяйства; борьбы с лесными вредителями и лесными пожарами в лесах водоохранной зоны (п. 3 Постановления N 66/1162). Главлесоохране СССР были переданы все лесные массивы в пределах водоохранных зон, находившиеся ранее в ведении народных комиссариатов лесной промышленности, земледелия, тяжелой промышленности и путей сообщения. В связи с этой передачей Управление лесного хозяйства Народного комиссариата земледелия СССР было упразднено (п. п. 7, 8 Постановления N 66/1162). Также Главлесоохране Наркоматом внутренних дел СССР был передан аппарат охраны лесов местного значения (п. 9 Постановления N 66/1162). -------------------------------- <1> Постановление ЦИК и СНК СССР от 2 июля 1936 г. N 66/1162 "Об образовании Главного управления лесоохраны и лесонасаждений при Совете Народных Комиссаров Союза ССР и о выделении водоохранной зоны" // СЗ СССР. 1936. N 35. Ст. 311.
В соответствии с Указом Президиума ВС СССР на базе Главлесоохраны в 1947 г. было образовано Министерство лесного хозяйства при Совнаркоме СССР в качестве союзно-республиканского министерства <1>. 15 ноября 1947 г. издан Приказ Министерства лесного хозяйства СССР N 614 "О лесах непосредственного подчинения Министерству лесного хозяйства РСФСР и о порядке передачи дел названному Министерству". В силу этого приказа в непосредственном ведении МЛХ СССР находились леса ряда автономных республик, краев, областей (28 субъектов), за исключением лесов, переданных колхозам по актам на вечное пользование землей, и лесов сельских обществ. Леса автономных республик, краев и областей РСФСР, не вошедших в указанный перечень (38 субъектов), за исключением обозначенных лесов, находились в ведении МЛХ РСФСР <2>. Значит, все леса страны разделили между союзным министерством и МЛХ РСФСР. -------------------------------- <1> Указ Президиума ВС СССР от 4 апреля 1947 г. "Об образовании Министерства лесного хозяйства СССР" // Ведомости ВС СССР. 1947. N 13. <2> НА РТ. Ф. 2016. Оп. 10. Д. 499. Л. 3 - 4.
Приказом Министра лесного хозяйства СССР от 4 февраля 1948 г. N 45 был утвержден перечень всех лесхозов и составляющих их лесничеств <1>. 13 января 1948 г. принято Положение об Управлении лесной, лесохимической и деревообрабатывающей промышленности и промысловой кооперации при СМ РСФСР <2>. Ответственность за проведение противопожарных мероприятий в лесах согласно Постановлению СМ РСФСР от 15 июня 1948 г. N 652 "О мерах охраны лесов от пожаров" <3> возлагалась: на территории РСФСР - на Министерство лесного хозяйства РСФСР; на территории краев, областей и автономных республик - на крайисполкомы, облисполкомы и СМ автономных республик и соответственно на краевые, областные и республиканские управления лесного хозяйства; в местах лесозаготовок - на Министерство лесной промышленности РСФСР, Министерство местной топливной промышленности РСФСР, Управление лесопромысловой кооперации при СМ РСФСР, Управление промысловой кооперации при СМ РСФСР, а также на руководителей трестов, леспромхозов, мехлесопунктов и других лесозаготовительных организаций, работающих на территории РСФСР (п. 1 Постановления N 652). -------------------------------- <1> Там же. Д. 449. Л. 9 - 19. <2> Постановление СМ РСФСР от 13 января 1948 г. N 17 "Об утверждении Положения об Управлении лесной, лесохимической и деревообрабатывающей промышленности и промысловой кооперации при СМ РСФСР" // СУ РСФСР. 1948. N 2. Ст. 3. <3> СУ РСФСР. 1948. N 8. Ст. 49.
В 1953 г. был ликвидирован МЛХ СССР, лесное хозяйство передано в подчинение Министерству сельского хозяйства и заготовок СССР <1>. Леса оказались в ведении лиц, не имевших надлежащего образования. На одном из заседаний коллегии Минсельхоза СССР при рассмотрении вопросов лесного хозяйства министр И. А. Бенедиктов в пренебрежительном тоне сказал: "Лес рос и будет расти без лесоводов" <2>. 30 апреля 1953 г. Министр сельского хозяйства и заготовок СССР издал Приказ N 108 "О прекращении работ по созданию государственных защитных лесных полос, дубовых лесов промышленного значения и об отмене обязательного для колхозов и совхозов государственного планирования лесопосадок". Результаты не заставили себя ждать: в ТАССР, например, в 1953 г. погибло 6525 га лесных культур, в Ростовской области - 16800 га; площадь лесокультур, заложенных до 1 июня 1953 г., сократилась на 54,54% и т. д. <3>. С 1956 г. лесное хозяйство стало подчиняться министерствам и главным управлениям лесного хозяйства при советах министров союзных республик <4>. В центральном аппарате Минсельхоза СССР была создана Главная инспекция лесов для надзора за ведением лесного хозяйства и полезащитного лесоразведения во всех лесах страны. Кроме того, в ноябре 1959 г. создано Главное управление лесного хозяйства и охраны леса (Главлесхоз) при Совете Министров РСФСР <5>. -------------------------------- <1> Закон СССР от 15 марта 1953 г. "Об образовании Министерств СССР" // Известия советов депутатов трудящихся СССР. 1953. 16 марта. С. 2. <2> Колданов В. Я. Очерки истории советского лесного хозяйства. М., 1992. С. 180. <3> Колданов В. Я. Указ. соч. С. 171 - 172. <4> Закон СССР от 14 июля 1956 г. "О внесении изменений и дополнений в ст. ст. 22, 29б, 77 и 78 Конституции (Основного Закона) СССР" // Ведомости ВС СССР. 1956. N 15. Ст. 314. <5> Колданов В. Я. Указ. соч. С. 207.
Начало 60-х гг. ознаменовалось принятием первого Закона РСФСР "Об охране природы в РСФСР" <1>. Леса были выделены в самостоятельный объект природы, подлежащий охране (ст. ст. 1, 5 Закона). С мая 1961 г. управление лесами было передано отделу лесного хозяйства Госплана СССР, выполнявшему функции планирования, учета лесосырьевых ресурсов, определения размера и подготовки предложений по лесоотпуску и др. В связи с этим Главная инспекция лесов Минсельхоза СССР была ликвидирована <2>. Управления лесного хозяйства и охраны леса Главлесхоза РСФСР организовывались по разрешению СМ РСФСР в автономных республиках, краях и областях, на территории которых лесохозяйственные, лесозаготовительные и лесовосстановительные работы поручались Главлесхозу РСФСР (Положение об управлениях лесного хозяйства РСФСР, утвержденное Постановлением СМ РСФСР от 28 декабря 1961 г. <3>). -------------------------------- <1> Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР" // Ведомости ВС РСФСР. 1960. N 40. Ст. 586. <2> Колданов В. Я. Указ. соч. С. 175. <3> НА РТ. Ф. 2016. Оп. 12. Д. 1. Л. 1 - 5.
В 1962 г. при Госплане СССР создан Государственный комитет по лесной, целлюлозно-бумажной, деревообрабатывающей промышленности и лесному хозяйству <1>. В 1965 г. образовано союзно-республиканское Министерство лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности <2>. В 1966 г. сформирован Государственный комитет лесного хозяйства Совета Министров СССР <3>. Таким образом, произошло разделение лесного хозяйства и лесной промышленности. Государственный комитет лесной, целлюлозно-бумажной, деревообрабатывающей промышленности и лесного хозяйства при Госплане СССР был ликвидирован. Главлесхоз РСФСР был преобразован в Министерство лесного хозяйства РСФСР <4>. -------------------------------- <1> Указ Президиума ВС СССР от 22 января 1962 г. "Об образовании Государственного комитета Совета Министров СССР по лесной, целлюлозно-бумажной, деревообрабатывающей промышленности и лесному хозяйству" // Ведомости ВС СССР. 1962. N 4. Ст. 47. <2> Закон СССР от 2 октября 1965 г. N 4041-VI "Об изменении системы органов управления промышленностью и преобразовании некоторых других органов государственного управления" // Ведомости ВС СССР. 1965. N 39. Ст. 558. <3> Указ Президиума ВС СССР от 18 февраля 1966 г. N 4538-VI "Об образовании союзно-республиканского Государственного комитета лесного хозяйства Совета Министров СССР" // Ведомости ВС СССР. 1966. N 8. Ст. 126. <4> Колданов В. Я. Указ. соч. С. 175, 233. Сценарий частого реформирования органов управления лесным хозяйством, к сожалению, повторяется сегодня.
В соответствии с Законом СССР от 26 июня 1968 г. N 2822-VII <1> опять произошло слияние лесного хозяйства и лесной промышленности, образовано Министерство лесной и деревообрабатывающей промышленности. -------------------------------- <1> Закон СССР от 26 июня 1968 г. N 2822-VII "Об утверждении Указов Президиума ВС СССР об образовании общесоюзного Министерства машиностроения СССР, о разделении Министерства лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности СССР на два министерства и о внесении соответствующих изменений и дополнений в статьи 77 и 78 Конституции" // Ведомости ВС СССР. 1968. N 27. Ст. 229.
23 сентября 1969 г. принято Постановление Совета Министров СССР "Об утверждении Положения о Государственном комитете СССР по лесному хозяйству" <1>. Это был центральный союзно-республиканский орган государственного управления, осуществлявший руководство лесным хозяйством в стране <2>. Новое Общее положение о лесхозах и леспромхозах принято 8 января 1971 г. <3>. Лесохозяйственные и лесопроизводственные функции лесхозов и леспромхозов практически не изменились. 15 декабря 1971 г. утверждено Положение о Министерстве лесного хозяйства РСФСР <4>. -------------------------------- <1> СП СССР. 1969. N 23. Ст. 134. <2> Государственный комитет СССР по лесному хозяйству, государственные комитеты (министерства) лесного хозяйства и другие союзно-республиканские органы управления лесным хозяйством союзных республик, органы управления лесным хозяйством в областях, краях и автономных республиках, а также подведомственные им лесохозяйственные, лесоустроительные, лесомелиоративные предприятия и организации, органы государственной лесной инспекции, научно-исследовательские, проектные, проектно-изыскательские и проектно-конструкторские организации, учебные заведения и другие подведомственные предприятия, организации и учреждения составляли единую систему Государственного комитета СССР по лесному хозяйству. <3> Приказ Министра лесного хозяйства РСФСР от 8 января 1971 г. N 6 "Об утверждении Общего положения о лесхозах, лесокомбинатах и леспромхозах Министерства лесного хозяйства РСФСР" // СПС "КонсультантПлюс". <4> Постановление СМ РСФСР от 15 декабря 1971 г. N 661 "Об утверждении Положения о Министерстве лесного хозяйства РСФСР" // СП РСФСР. 1972. N 1. Ст. 3. Новая редакция Положения о Министерстве лесного хозяйства РСФСР принята 13 февраля 1991 г. (Постановление СМ РСФСР N 94).
Согласно ст. 6 Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 г. <1> к ведению Союза ССР относились: распоряжение единым государственным лесным фондом в пределах, необходимых для осуществления полномочий Союза ССР в соответствии с Конституцией СССР; установление размера лесосечного фонда СССР, порядка его распределения и отпуска древесины на корню; определение порядка отнесения лесов к группам и категориям защитности, перевода их из одной группы в другую; регламентация единых для Союза ССР систем лесоустройства, учета лесов и порядка ведения лесного кадастра; государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов и установление порядка его осуществления и др. В ведении союзной республики в области регулирования лесных отношений вне пределов компетенции Союза ССР находились: распоряжение единым государственным лесным фондом на территории республики; установление порядка пользования лесами, воспроизводства, повышения продуктивности, охраны и защиты лесов; планирование республиканских мероприятий в области рационального использования, воспроизводства, повышения продуктивности, охраны и защиты лесов; осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов, а также регулирование лесных отношений по другим вопросам, если они не отнесены к компетенции Союза ССР (ст. 7 Основ). -------------------------------- <1> Ведомости ВС СССР. 1977. N 25. Ст. 387.
Основы лесного законодательства 1977 г. "стали первым общесоюзным законом в истории советского лесного законодательства" <1>. Лесной кодекс РСФСР 1978 г. принят в развитие Основ лесного законодательства 1977 г. и введен в действие с 1 января 1979 г. Этот Кодекс дублировал положения Основ лесного законодательства 1977 г. в части закрепления компетенции Союза ССР и РСФСР по регулированию лесных отношений. Следует отметить, что леса, закрепленные за сельхозпредприятиями, курортами, воинскими частями Министерства обороны СССР, МВД СССР, транспортными организациями, леса, находящиеся в ведении иных министерств и ведомств, управлялись теми ведомствами, за которыми были закреплены. По этой причине в советском лесном праве было принято выделять помимо общих и специальных органов государственного управления лесами отраслевые органы <2>. -------------------------------- <1> Зиновьева О. А. Юридическая ответственность за нарушение лесного законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 63. <2> Горбовой В. Ф. Указ. соч. С. 80, 112.
В Постановлении ЦК КПСС и СМ СССР от 7 января 1988 г. N 32 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране" <1> было признано необходимым образовать союзно-республиканский Государственный комитет СССР по охране природы (Госкомприрода СССР), на который возлагалась функция государственного контроля за ведением лесного хозяйства, использованием и охраной лесов <2>. Установление Основ лесного законодательства поручалось высшим органам государственной власти и управления Союза ССР (Закон СССР от 26 апреля 1990 г. "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" <3>). -------------------------------- <1> СП СССР. 1988. N 6. Ст. 14. <2> Союзно-республиканский Госкомитет СССР по лесу был образован в соответствии с Постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 10 марта 1988 г. N 342 "О совершенствовании управления лесным хозяйством и лесной промышленностью страны" (Свод законов СССР. 1990. Т. 4. С. 362); Постановлением СМ СССР от 28 мая 1988 г. N 668 "Об организационной структуре Государственного комитета СССР по лесу" (Свод законов СССР. 1990. Т. 4. С. 362). <3> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 19. Ст. 329.
Итак, с отменой частной собственности на лес начался новый этап развития государственного управления лесами в стране - период исключительной государственной собственности. Основные институты лесного законодательства (управление лесами, предоставление лесов в пользование, пользование лесами, межевание и кадастр лесов, разведение лесов, сбережение лесов, ответственность за нарушение лесного законодательства) были основаны на институтах дореволюционного лесного законодательства, изменено было только их содержание. На наш взгляд, сохранить систему управления лесами удалось благодаря сохранению низовых административно-территориальных единиц дореволюционного лесного управления - лесничеств и объединению их в более крупные элементы системы - лесхозы. В первые годы советской истории происходило массовое истребление лесов, чему способствовали планомерное разрушение помещичьего землевладения, гражданская война, другие политические факторы, а также развитие промышленного производства при отсутствии масштабного применения альтернативных видов топлива, непрофессиональный подбор кадров для управления лесами. Со временем была создана сильная вертикальная система советского государственного управления лесами с крепким низовым звеном - лесхозами и леспромхозами, выполнявшими функции по охране лесов, контрольные и надзорные функции, работы по лесоразведению и лесовосстановлению, хозрасчетные функции. Одним из факторов, способствовавших укреплению системы управления лесами, была плановая экономика (государственное управление лесной промышленностью). Современный этап. 6 марта 1993 г., уже после распада СССР, в России были приняты Основы лесного законодательства Российской Федерации <1>. Лесной фонд РФ перешел в совместное ведение Российской Федерации, республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. -------------------------------- <1> Рос. газ. 1993. 17 апр.
В 1997 г. были приняты Лесной кодекс РФ <1> и Постановление Правительства РФ от 3 июля 1997 г. N 804 "О специально уполномоченных органах управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов" <2> (ими стали Федеральная служба лесного хозяйства России и Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ). Затем были изданы Постановление Совета Федерации ФС РФ "О Федеральной службе лесного хозяйства" <3> и Приказ Рослесхоза "Об утверждении Общего положения об органе управления лесным хозяйством в субъекте Российской Федерации" <4>. С принятием этих актов началась новая эпоха в истории государственного лесного управления России - эпоха систематического реформирования федеральных органов исполнительной власти в области лесного хозяйства, постоянного перераспределения полномочий между РФ и ее субъектами, непрерывной реорганизации специального органа управления лесами. Это наглядно видно на примере реформирования Федерального агентства лесного хозяйства, подчинявшегося Министерству природных ресурсов РФ (с 2004 г.), затем Министерству сельского хозяйства РФ (с 2008 г.) и, наконец, напрямую Правительству РФ (с августа 2010 г.). -------------------------------- <1> Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610. <2> СЗ РФ. 1997. N 27. Ст. 3240. <3> Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 23 декабря 1998 г. N 542-СФ "О Федеральной службе лесного хозяйства" // СЗ РФ. 1999. N 1. Ст. 27. <4> Приказ Рослесхоза от 15 апреля 1998 г. N 58 "Об утверждении Общего положения об органе управления лесным хозяйством в субъекте Российской Федерации" // Бюл. нормат. актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 12.
23 декабря 1998 г. принято Постановление Совета Федерации РФ "О Федеральной службе лесного хозяйства России". Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 7 февраля 2001 г. утверждено Положение об Управлении лесного хозяйства как о самостоятельном структурном подразделении в составе министерства; Приказом МПР от 27 апреля 2002 г. N 235 образована Лесная служба при Министерстве природных ресурсов РФ. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" реформирована вся система федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 283 начало действовать Федеральное агентство лесного хозяйства, подчиняющееся МПР РФ; одновременно создана Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, за которой в силу Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 закрепляются функции контроля и надзора за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов. В 2007 г. Федеральным законом "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" упразднены лесхозы, а в 2008 г. произошла очередная реформа федеральных органов исполнительной власти: согласно Указу Президента от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" Федеральное агентство лесного хозяйства передано в ведение Министерства сельского хозяйства РФ. Пожары 2010 г. способствовали закреплению самостоятельности органа управления лесным хозяйством России, выведению его из ведения Минсельхоза России и подчинению напрямую Правительству РФ (Указ Президента РФ от 27 августа 2010 г. N 1074). Таким образом, с 1998 по 2010 г., т. е. за 12 лет, специальный орган управления лесным хозяйством России подвергся крупным реформам 8 раз, тем самым побит рекорд шестидесятилетней давности. И это без учета тех реформ, которые касались разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области лесных отношений. С 1 января 2007 г. начал действовать новый Лесной кодекс РФ <1>, который коренным образом изменил ранее существовавшие лесные отношения. Он максимально приблизил нормы лесного законодательства к нормам земельного, изменив виды прав на лесные участки. Лес стал пониматься не как единое целое, а как совокупность лесных насаждений и лесных участков и перестал признаваться объектом недвижимого имущества. Упразднено деление лесов на три группы, изменены виды правоустанавливающих документов на лесные участки и объекты лесных отношений. Отменены лесорубочные билеты. Государственную лесную охрану заменил институт государственного лесного контроля. Упразднены лесхозы, внесено множество других изменений. "Ничто так не вредно в лесном хозяйстве, как метание из стороны в сторону, постоянная смена направлений, которая приводит к топтанию на месте" <2>. Это высказывание очень актуально применительно ко всей истории государственного управления лесным хозяйством в советский период и в современный. Таким образом, с 1917 г. органы лесного хозяйства в России реформировали 30 раз, тогда как с середины XVIII в. до 1917 г. (за 150 лет) - только 7 раз. Это, естественно, влияет на эффективность работы государственных органов. России, обладающей многолетним опытом лесного управления, нужно определить, какой орган с какими полномочиями управляет ее лесными ресурсами и в целях сбережения этих ресурсов и стабилизации лесных отношений больше не подвергать его реформированию. -------------------------------- <1> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // Рос. газ. 2006. 8 дек.; Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" // Там же. <2> Орлов М. М. Лесоуправление. М., 2006. С. 26.
Итак, на современном этапе в России были сломаны все основы управления лесами, разработанные предыдущими поколениями: ликвидированы лесхозы; лес выведен из числа объектов государственной собственности, таким объектом признаются только земли лесного фонда <1>; упразднена государственная лесная охрана, обеспечивавшая систематическое наблюдение за состоянием лесов нашего государства <2>; промышленные лесозаготовки выведены из сферы планового государственного регулирования. -------------------------------- <1> Пуряева А. Ю. Проблема закрепления государственной собственности на леса в законодательстве Российской Федерации // Вестн. Челябинского гос. ун-та. Право. Вып. 27. 2011. N 4. С. 29 - 35. <2> Пуряева А. Ю. Сравнительный анализ норм лесного законодательства середины XIX века и действующего законодательства РФ, устанавливающих охрану лесов от пожаров // Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире: Сб. материалов I Междунар. заоч. науч.-практ. конф. (27 января 2011 г.). Краснодар, 2011. С. 304 - 307; Она же. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2007. С. 196.
Кроме того, мероприятия по охране, воспроизводству, защите лесов, в том числе от пожаров, болезней и вредителей, осуществляются заранее неизвестными лицами. Лесной кодекс РФ 2006 г. не обязывает государственные органы самостоятельно проводить указанные мероприятия. Установлено, что в случае, если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено на лиц, использующих леса; органы государственной власти, органы местного самоуправления размещают заказы на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Предложения по реформированию управления лесами в РФ. В первую очередь для грамотного государственного управления лесами нужна предупредительная работа. Рационально управлять лесами смогут только работники со специальным образованием, причем их численность должна соответствовать масштабам лесов нашей страны, а труд - эффективно поощряться. На наш взгляд, принцип разграничения полномочий не всегда оправдывает себя, если применять его по шаблону для всех сфер государственного управления. Вероятно, стоит перенять положительный опыт создания низового органа управления лесным хозяйством - лесхозов, вменив им в обязанность осуществлять разрешительные, контрольно-надзорные функции и функции охраны и защиты лесов. Следует рассмотреть возможность финансирования лесхозов из трех источников: федерального, регионального бюджетов и доходов от хозрасчетной деятельности (реализация переработанной древесины и других продуктов леса, извлекаемых при осуществлении обязательных видов деятельности, сопутствующих заготовке древесины). При этом центральный государственный орган управления лесами должен быть самостоятельным и обладать нормотворческой функцией. Главным принципом государственного управления лесами должен стать принцип стабильного, грамотного сбережения и использования лесов.
Bibliography
Biblioteka sovetskoj derevni. L., 1924. Gorbovoj V. F. Predmet i sistema sovetskogo lesnogo prava. Krasnoyarsk, 1984. Koldanov V. Ya. Ocherki istorii sovetskogo lesnogo xozyajstva. M., 1992. Lenin V. I. Izbrannye proizvedeniya: V 4 t. 2-e izd. M., 1988. T. 3. Orlov M. M. Lesoupravlenie. M., 2006. Pisarenko A. I., Straxov V. V. Lesnoe xozyajstvo Rossii: ot pol'zovaniya - k upravleniyu. M., 2004. Puryaeva A. Yu. Kommentarij k Lesnomu kodeksu Rossijskoj Federacii (postatejnyj). M., 2007. Puryaeva A. Yu. Problema zakrepleniya gosudarstvennoj sobstvennosti na lesa v zakonodatel'stve Rossijskoj Federacii // Vestn. Chelyabinskogo gos. un-ta. Pravo. Vyp. 27. 2011. N 4. Puryaeva A. Yu. Sravnitel'nyj analiz norm lesnogo zakonodatel'stva serediny XIX veka i dejstvuyushhego zakonodatel'stva RF, ustanavlivayushhix oxranu lesov ot pozharov // Social'no-gumanitarnye i yuridicheskie nauki: sovremennye trendy v izmenyayushhemsya mire: Sb. materialov I Mezhdunar. zaoch. nauch.-prakt. konf. (27 yanvarya 2011 g.). Krasnodar, 2011. Puryaeva A. Yu., Puryaev A. S. Lesnoe pravo: Ucheb. posobie. M., 2009. Zinov'eva O. A. Yuridicheskaya otvetstvennost' za narushenie lesnogo zakonodatel'stva: Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2001.
Название документа