Реформирование и совершенствование водного права и охраны вод в Германии
(Гиряева В. Н.) ("Экологическое право", 2005, N 5) Текст документаРЕФОРМИРОВАНИЕ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВОДНОГО ПРАВА И ОХРАНЫ ВОД В ГЕРМАНИИ <*>
В. Н. ГИРЯЕВА
Гиряева В. Н., младший научный сотрудник ИНИОН РАН, стипендиатка фонда им. Гумбольдта (программа Федерального канцлера) 2003/04 гг.
Охрана окружающей среды все больше выходит на международный уровень, то же можно сказать и об установлении правовых норм. Второй тенденцией развития современного экологического права является то, что законодательное регулирование зачастую опирается на конкретные, уже произошедшие случаи, а не носит превентивный характер. Это также легко объяснимо. В своем стремлении к высоким технологиям и большим скоростям мы столь далеко ушли от естественного образа жизни, что предсказать, в каком месте и когда природа ответит нам катастрофой, бывает порой просто невозможно. Обе эти тенденции находят свое яркое отображение в водном праве Германии, которое сейчас подвергается серьезному реформированию по двум основным направлениям. Во-первых, после вступления в силу Директивы 2000/60/EG Европейского Парламента и Совета от 23 октября 2000 г. "Для создания организационных рамок для мероприятий Сообщества в области водной политики" <*> Германия должна полностью поменять свои принципы и инструменты охраны вод и перейти на бассейновый метод организации водного хозяйства. Во-вторых, наводнение в августе 2002 г., унесшее жизни 21 человека и причинившее стране экономический ущерб, оцениваемый в 9 млрд. евро <**>, спровоцировало политический и правовой процесс разработки и принятия законодательства по защите от наводнений. -------------------------------- <*> Richtlinie 2000/60/EG des Europaeischen Parlaments und des Rates vom 23 Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens fuer Manahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (Amtsblatt der Europaeischen Gemeinschaften L 327/1). <**> Данные из речи Юргена Триттина в бундестаге (Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht, 93. Sitzung, Mittwoch, den 3 Marz 2004. S. 8275).
Это и предопределило структуру статьи: в ее первой части речь пойдет о водном законодательстве Германии в целом и его реформировании; во второй - о защите от наводнений и работе Министерства окружающей среды над соответствующим законопроектом.
I. Изменения в водном праве Германии в связи с принятием Директивы 2000/60/EG
1. Водное законодательство Германии
Основной закон Германии регулирует водные правоотношения с точки зрения разграничения законодательной и административной компетенции между Федерацией и землями. Согласно N 4 ст. 75 Основного закона Федерации принадлежит право принятия рамочных предписаний о водном хозяйстве, которые затем наполняются конкретным содержанием на уровне Земель. Однако у Федерации, тем не менее, остается возможность принимать релевантные для водного хозяйства правовые нормы путем использования своей законодательной компетенции по вопросам экономики, судоходства, охраны побережья <*>. -------------------------------- <*> Berendes K. Das Abwasserabgabengesetz: Eine systematische Darstellung mit Wiedergabe der wichtigen Vorschriften. 3. Aufl. Munchen: Beck, 1995. S. 24.
Центральным федеральным законом в области охраны вод является Закон "Об организации водного хозяйства" 1957 года <1>. Согласно § 1a этого Закона "воды являются составной частью природы и защищаются как жизненное пространство животных и растений" <2>. Необходимо таким образом обращаться с водами, чтобы они служили общему благу и гарантировали зависимым от них экосистемам устойчивое развитие. Право собственности на земельный участок не дает право на такие виды водопользования, которые предусматривают необходимость получения разрешения (абз. 4 § 1a). Принципом водопользования можно считать: "запрещено то, что специально не разрешено" <3>. Воды разделяются на поверхностные, грунтовые и прибрежные (§ 1). Принципиально водопользование связано с получением разрешений, выдача которых ориентирована на важный для германского экологического права показатель - "удовлетворение требованиям состояния техники" <4>. Этот показатель, в свою очередь, ориентирован на техническое оснащение водопользователя, так называемые "ориентированные на отрасль предельно допустимые нормативы" (нормативы для предприятий определенной отрасли промышленности, сбрасывающих в водоем сточные воды), а не на состояние вод (в данном примере общее состояние водоема). На вопросе реформирования требований к водопользователям мы остановимся чуть ниже в разделе об имплементации Директивы 2000/60/EG. -------------------------------- <1> Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz - WHG) от 27.07.1957 (BGBl 1957, 1110, 1386) с последними изменениями и дополнениями от 19.08.2002 (BGBl I 3245). <2> Как видно из нумерации параграфа, он является новым. <3> Berendes K. Указ. соч. Стр. 30. <4> Umweltpolitik: Wasserwirtschaft in Deutschland. Teil I Grundlagen / Hrsg. von Bundesministeruim fuer Umwelt, Naturschutz und Reaktorsichercheit. Bonn, 2001. S. 14.
Вторым важным федеральным законом является Закон "О платежах за сброс сточных вод в воды" <*>. Согласно этому Закону платежи за сброс сточных вод в воды - действующий на территории всей Германии экологический платеж с управляющей функцией. Основой расчета платежа являются "единицы загрязненности", установленные для количества загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах. Например, одной единице загрязненности соответствует 3 кг фосфора. Для того чтобы вычислить величину платежа за сброс сточных вод в воды, нужно просто умножить количество единиц загрязненности на ставку платежа, которая с 1 января 2002 г. составляет 35,79 евро <**>. Доход от этих платежей поступает в бюджеты Земель и расходуется на мероприятия по сохранению вод. -------------------------------- <*> См.: Закон о платежах за сброс сточных вод в воды (Gesetz ueber Abgaben fuer das Einleiten von Abwasser in Gewaesser - Abwasserabgabengesetz - AbwAG) в редакции от 3 ноября 1994 г. (BGBL. I S. 3370) с последними изменениями от 09.09.2001 (BGBL. I S. 2331). <**> Подробнее об экологических платежах Германии см.: Гиряева В. Н. Экологические платежи в Германии // Экологическое право. М., N 5/2002. Стр. 45 - 57.
Еще один Федеральный закон "Об экологической переносимости моющих и чистящих средств" <*> в редакции от 5 марта 1987 г. регулирует не только внесение химических моющих и чистящих средств в воды, а также сам процесс производства этой продукции, осуществляя тем самым превентивные меры по охране вод. С точки зрения распределения законодательной компетенции этот Закон основывается на конкурирующей компетенции Федерации и земель в области экономики. На его основании приняты распоряжения, содержащие конкретные требования к моющим и чистящим средствам <**>. -------------------------------- <*> Gesetz ueber Umweltvertraeglichkeit von Waschund Reinigungsmitteln (Waschund Reinigungsmittelngesaetz, WRMG) в редакции от 05.03.1987 (BGBl. I S. 875) с изменениями и дополнениями от 26.02.1993 (BGBl. I S. 278). <**> Berendes K. Указ. соч. Стр. 26.
Чтобы регулирование водного хозяйства не сильно отличалось от земли к земле, был создан консультационный орган, в который вошли руководители отделов высших земельных органов по охране вод (Земельная рабочая группа по воде - LAWA). Хотя решения этого органа не носят обязательного характера, тем не менее земли их придерживаются.
2. Директива 2000/60/EG и ее значение для водного права Германии
В связи с тем что в создании Директивы принимали участие представители не одной страны и юридической школы, а многих, ее текст не так уж прост для понимания, а смысл явился результатом больших компромиссов сторон. В нашей статье мы остановимся на точке зрения немецких юристов и на влиянии этой Директивы исключительно на германское водное право. Директива 2000/60/EG представляет собой достаточно объемный нормативный акт, содержащий конкретизированное регулирование охраны водных ресурсов ЕС. Директива преследует две основные цели: 1. Создать организационные рамки для европейского водного хозяйства и 2. Достичь хорошего состояния вод во всех водах ЕС в течение 15 лет. Для достижения поставленных целей европейский законодатель создал ряд новых правовых инструментов, важнейшими из которых являются следующие. 1. Организация водного хозяйства по "межземельному" и "межгосударственному" бассейновому принципу. Например, территория Германии разбивается на бассейны следующих рек: Дунай, Рейн, Маас, Эмс, Везер, Эльба, Айдер, Одер, Шляй/Траве, Варнов/Пене (§ 1b Закона о водном хозяйстве). Пока не совсем понятно, как именно будет организованно межземельное и международное управление реками, так как Директива не содержит решения о создании международных органов, которые могли бы ограничить суверенитет европейских стран в области управления их водными ресурсами <*>. Таким образом, складывается непростая правовая ситуация. С одной стороны, установлены общие рамки для управления водным хозяйством и охраны вод на территории всего ЕС. Следовательно, страны и их субъекты должны взаимодействовать в рамках речного бассейна. Например, Рейн протекает по территории Германии - и Нидерландов, причем в Германии - по территории трех субъектов. С другой стороны, каждый из актеров сохраняет суверенитет в этом вопросе. Предполагается, что спорные моменты (например, если в Нидерланды воды Рейна втекают в состоянии загрязнения, превышающем допустимое) будут решаться в Европейском суде (Нидерланды смогут подать жалобу о принуждении Германии исполнять предписания Рамочной директивы о водном хозяйстве). -------------------------------- <*> Berendes K. Die neue Wasserrechtsordnung // Zeitschrift fuer Wasserrecht, Koeln, Berlin, Bonn, Muenchen. Nr. 4/2002. S. 214.
2. Создание имиссионно-ориентированных норм, т. е. показателей качества вод (например, реки или озера), - ст. 4 Директивы. Ранее германское водное право знало только эмиссионно-ориентированные нормы, т. е. показатели предельной загрязненности сточных вод, не зависящие от состояния загрязняемых вод. Эмиссионно-ориентированные нормативы основывались на "состоянии техники", т. е. на принятых технических возможностях очистных сооружений. Введение имиссионно-ориентированных нормативов должно служить достижению цели "хорошее состояние вод". Однако введение имиссионно-ориентированных показателей упразднило "Запрет ухудшения" (Verschlechterungsverbot), который ранее был закреплен в абз. 6 § 36b Закона "О водном хозяйстве". Запретом ухудшения было требование к землям не только ориентироваться на современное состояние техники, но и в случае отсутствия планов хозяйствования не допускать ухудшения состояния вод. Таким образом "запрет ухудшения" являлся предтечей сегодняшнего имиссионно-ориентированного регулирования <*>, так как еще до принятия Директивы обязывал земли ориентироваться не только на загрязненность самих сточных вод, но и на загрязняемых состояние вод, т. е. водоемов в которые производится сброс сточных вод. -------------------------------- <*> Berendes K. Die neue Wasserrechtsordnung // Zeitschrift fuer Wasserrecht, Koeln, Berlin, Bonn, Muenchen. Nr. 4/2002. S. 215.
3. Германское право также должно перенять инструменты планирования, закрепленные в Директиве, а именно программы мероприятий и план управления. В правовой природе этих инструментов еще есть несколько не совсем ясных моментов. § 36 и 36b Закона "О водном хозяйстве" не закрепляют правовую природу этих инструментов, а только прописывают содержание планов и программ. Согласно ст. 11 Рамочной директивы о водном праве программа мероприятий - сумма отдельных мероприятий различного вида и компетенции проведения (например, мероприятия закрепляемые законами или административными актами), которые служат достижению целей управления определенным бассейном. Речь идет о массиве отдельных мероприятий, не имеющих характер правовых норм, чье проведение ложится на плечи различных компетентных органов. К таким мероприятиям относятся: мероприятия, служащие эффективному и устойчивому водопользованию; запрет прямого внесения загрязняющих веществ в грунтовые воды и пр. (ст. 11 Директивы). Планы управления ориентированы исключительно на предоставление субъектами управления точной информации, необходимой для работы над проведением положений Директивы в жизнь или для информирования общественности (ст. 13 - 14 Директивы, приложение V) <*>. Приложение V содержит конкретный перечень пунктов, информацию по которым необходимо предоставить, чтобы оценить состояние поверхностных и грунтовых вод. -------------------------------- <*> Berendes K. Die neue Wasserrechtsordnung // Zeitschrift fuer Wasserrecht, Koeln, Berlin, Bonn, Muenchen. Nr. 4/2002. S. 215.
Одной из основных проблем, с которыми столкнулась Германия в процессе имплементации этой Директивы, был "водный федерализм". В связи с тем что Федерация в вопросах водного хозяйства обладает только рамочной законодательной компетенцией, многие элементы Директивы 2000/60/EG должны быть имплементированы в земельное законодательство, что как раз в случае такого объемного и сложного нормативного акта, по оценкам специалистов, будет весьма непросто <*>. -------------------------------- <*> Berendes K. Die neue Wasserrechtsordnung // Zeitschrift fuer Wasserrecht, Koeln, Berlin, Bonn, Muenchen. Nr. 4/2002. S. 213.
Статья 9 Директивы касается платежей за сброс сточных вод в воды и предусматривает введение в странах ЕС принципа покрытия расходов (стоимости), причем как на услуги по очистке воды, так и расходы, связанные с окружающей средой и ресурсами. Эта статья сформулирована очень мягко, так как в большинстве стран ЕС нет платежей за сброс сточных вод и нет учета принципа покрытия расходов. Поэтому после долгих дискуссий, во-первых, страны дали себе время до 2010 г. для воплощения этого положения в жизнь; во-вторых, возможность самостоятельно определять, в каком объеме будет введен принцип покрытия расходов, будут ли это только расходы на услуги, связанные с водным хозяйством или еще и расходы, связанные с окружающей средой и ресурсами. Эта статья направлена в первую очередь на Испанию и Италию, страны, где существует нехватка пресной воды, но достаточно низкие платежи за ее потребление и загрязнение, т. е. расходы на водопользование возмещаются из других налоговых и неналоговых поступлений.
II. Работа над проектом Закона "О превентивной защите от наводнений"
В связи с разрушительными последствиями наводнения в августе 2002 г. встал вопрос о лучшей подготовке и защите от последствий этой природной катастрофы. 15 сентября 2002 г. Федеральное правительство приняло "Программу пяти пунктов - этапы работы для улучшения превентивной защиты от наводнений" <*>. В этой программе были обозначены следующие этапы: -------------------------------- <*> "5-Punkte-Programm der Bundesregierung: Arbeitsschritte zur Verbesserung des vorbeugendes Hochwasserschutz".
1. Определение основных аспектов совместной программы по защите от наводнений Федерации и земель. К ним относятся: - идея - "дать рекам больше места" <*>. В данном случае речь идет о строительстве защитных сооружений вдоль русел рек (дамб). Такие сооружения хотя защищают поселения, но сужают русло. При сужении русла автоматически увеличивается уровень воды и скорость реки. Это довольно опасно, так как во многом и от скорости течения зависит величина причиненного наводнением ущерба; -------------------------------- <*> Обоснование, стр. 13.
- децентрализованное сдерживание наводнений; - управление развитием поселений - уменьшение потенциального ущерба. А именно: запрещение жилищного и промышленного строительства на затопляемых территориях. 2. Межземельные планы мероприятий - международные специализированные конференции. В связи с тем что реки не признают государственных границ, Федеральное правительство приняло решение перенести мероприятия по предотвращению наводнений, проводимые по "русловому" принципу, на межземельный и международный уровень <*>. -------------------------------- <*> Для охраны рек, протекающих по территориям нескольких государств, существуют специальные комиссии, например: Международная комиссия по защите Рейна, Международная комиссия по защите Дуная, Международная комиссия по защите Саара и Мозеля. В развитие "пятиэтапной программы" соответствующие комиссии предприняли шаги для защиты от наводнений. Так, в Международной комиссии по защите Одера от загрязнений была создана рабочая группа по наводнениям.
3. Способствование европейскому сотрудничеству. Проекты по предотвращению наводнений, "пересекающие границы", поддерживаются и софинансируются Федерацией. Кроме того, должно больше использоваться Предложение Европейского Совета по финансированию проектов в рамках Распоряжения Совета о поддержке развития земельных территорий и инициатив общин. 4. Развитие экологичного речного судоходства. Реки до сих пор предоставляют возможность энергосберегающей и экологичной перевозки грузов. Однако расширение рек для судоходства приводит к изменению стока, что усиливает наводнения. В связи с этим планы расширения должны проверяться с точки зрения защиты от наводнений. 5. Немедленные мероприятия для защиты от наводнений. Устранение ущерба от наводнений требует немедленной небюрократизированной помощи. Между Федерацией и землями на основании конституционного разделения полномочий, согласно которому земли отвечают за защиту от катастроф, а Федерация за защиту гражданского населения, должны быть разработаны новые требования для крайних случаев. К ним относятся: - ускоренная организация координационных пунктов для случаев обширной опасности (Федерацией и землями совместно организуемые центры оповещения и оказания помощи; германская система предупреждения чрезвычайных ситуаций); - создание академии кризисного менеджмента, планирования чрезвычайных ситуаций и защиты гражданского населения для повышения уровня работников кризисных штабов и проведения научной работы по анализу рисков и опасностей как основы эффективной защиты от катастроф; - предупреждение и информирование населения, а именно развитие системы оповещения населения посредством радио, мобильной связи, Интернета и видеотекста; - поддержка гражданской "самопомощи" путем издания информационных материалов о поведении в чрезвычайных ситуациях и первой помощи пострадавшим. Идея создания закона для предупреждения разрушительных последствий наводнений зародилась в органах исполнительной власти, а именно Министерстве окружающей среды <*>. Разрабатывал и готовил этот проект Водный отдел <**> Министерства, работа над ним началась осенью 2002 г. и продолжается до сих пор. В связи с важностью регулируемой проблемы и существенностью последствий принятия этого закона для сельского хозяйства и коммунального строительства мне кажется интересным подробнее рассмотреть ход работы над ним. Тем более, что в моем распоряжении оказался уникальный материал, а именно все рабочие документы, которыми пользовались и которые создавали сотрудники разрабатывающего этот закон отдела Министерства окружающей среды. -------------------------------- <*> Несмотря на то что инициатором законопроектов в Германии могут выступать как бундесрат, так и определенное число депутатов бундестага или Федеральное правительство, чаще всего законы инициирует исполнительная власть, так как специалисты в министерствах знают реальные потребности и проблемы в законодательном регулировании в областях их компетенции. <**> Wasserabteilung.
Итак, 22 января 2003 г. состоялось первое заседание работников Министерства окружающей среды, Федерального ведомства по окружающей среде по улучшению федерального законодательства по регулированию защиты от наводнений. Результатом этого заседания стала разработка концепции <*> Закона об улучшении превентивной защиты от наводнений. В концепции было указано, что эффективная защита от наводнений требует не только применения действующего законодательства, но и развития законодательных инструментов на федеральном уровне. Для достижения поставленной цели был выбран путь создания артикулярного закона, который бы изменял и дополнял действующее законодательство по водному хозяйству, Строительный кодекс, Закон об организации территорий, Закон о федеральных водных путях <**> и Закон о германской службе погоды <***>. -------------------------------- <*> Eckpunkte. <**> Bundeswasserstrassengesetz от 23.08.1990 с последними изменениями от 25.08.1998 (BGBl I, S. 2489). <***> Gesetz uber den Deutschen Wetterdienst от 10.09.1998 (BGBl I, S. 2871).
Также были разработаны основные элементы планируемого законопроекта. Во-первых, было указано, что в Закон "О водном хозяйстве" необходимо ввести положения о целях и основных принципах защиты от наводнений и об общей обязанности уменьшения ущерба. Во-вторых, были выработаны критерии для квалификации территорий как наводняемых или которым грозит опасность наводнения. В-третьих, препятствование эрозий почв путем запрета земледелия в наводняемых территориях в течение 10 лет и проверка возможности запрещения субвенции для соответствующего земледелия по федеральному и европейскому законодательству. В-четвертых, предложение обязать земли в Законе о водном хозяйстве в течение трех лет разработать привязанные к руслам рек планы по защите от наводнений. В-пятых, предусмотреть обязанность земель превентивно информировать компетентные органы и предупреждать заинтересованное население о наводнении. В-шестых, было предложено в Законе "О водных путях" обязать к расширению федеральных водных путей сообщения и обслуживанию этих путей способами, не содержащими опасности усиления наводнений. Кроме того, упоминалось о возрастающей роли Германской службы погоды. К 24 февраля 2003 года был готов первый рабочий вариант законопроекта. Несмотря на то что законопроект носит самостоятельное название, на самом деле он является дополнением Закона "О водном хозяйстве" и после принятия должен будет войти в текст Закона "О водном хозяйстве" как § 31a - 31d и § 32, а также дополнить тексты Строительного кодекса, Закона "Об организации территорий" и пр. Коротко остановимся на важнейших аспектах законопроекта. Одним из обоснований законодательной компетенции Федерации для инициирования этого закона является принцип "выравнивания интересов людей, проживающих в верховьях и низовьях рек" <*>. От загрязнений, как и от наводнений, страдают в первую очередь жители низовий рек. С другой стороны, превентивные и защитные мероприятия, проводимые в верховьях реки, сильно сокращают масштабы наводнения в ее низовьях и разрушительные последствия этой природной катастрофы. С юридической точки зрения эта проблема выглядит следующим образом. Река, например Рейн, протекает по территории нескольких земель Германии. Выше всего лежит земля Баден-Вюртемберг, ниже всего - Северный Рейн-Вестфалия, между ними - Рейнланд-Пфальц и Гессен. Все земли обладают суверенитетом и компетенцией в вопросах водного хозяйства. Тем не менее для выравнивания интересов населения и эффективной защиты от наводнений необходимо координировать усилия и мероприятия, проводимые землями в этой области. Таким образом, заинтересованными землями утверждаются планы мероприятий, проводимые по всему руслу реки. В планах могут также оговариваться денежные правоотношения земель, так как не всегда, например, Баден-Вюртемберг будет заинтересован тратить деньги на программы, от которых "выиграет" население Северного Рейна-Вестфалии. Тем не менее эти совместно принятые программы не носят "связывающий" характер, и каждая земля может в рамках своего суверенитета проводить выбранные ей мероприятия. -------------------------------- <*> См.: Обоснование, стр. 17.
Новелла формирует две группы территорий, на которых должны проводиться защитные мероприятия: 1) наводняемые территории (§ 31b); 2) территории, которым грозит опасность наводнения (§ 31c). Наводняемыми территориями согласно § 31b являются территории, которые согласно статистике затопляются минимум 1 раз в 100 лет. Территории, которым грозит опасность наводнения, - это территории, на которых установлены дамбы, которые могут быть повреждены или разрушены. На наводняемых территориях вводится специальное регулирование нового строительства. Например, запрещается строительство новых установок для отопления маслом (§ 31b). Кроме того, в планах строительства на этих территориях нельзя планировать новую застройку, за исключением строительства портов и верфей. Для строительства и перестройки зданий на этих территориях необходимо получение разрешений (§ 31b). В процессе подготовки текста проекта было обработано много материалов, как юридического характера, так и естественно-научного и практического содержания. Разработчики законопроекта поставили перед собой цель выявить реальный дефицит законодательного регулирования и ликвидировать его. С самого начала работы было ясно, что возражения может вызвать как достаточность конституционной компетенции Федерации для регулирования вопроса защиты от наводнений на федеральном уровне, так и некоторые практические моменты, например дефицит практической защиты от наводнений, нехватка финансирования соответствующих мероприятий на федеральном и земельном уровнях; необходимость дополнительного регулирования в строительном праве. Кроме того, проводился анализ регулирования защиты от наводнений по законодательству всех земель. В июне-августе 2003 г. референтный проект <*> (т. е. официальный проект, который затем должен быть обнародован) был согласован и одобрен представителями заинтересованных министерств (Федеральным министерством финансов, Федеральным министерством транспорта, строительства и жилищных вопросов, Федеральным министерством внутренних дел, Федеральным министерством юстиции, Федеральным министерством экономики и труда, Федеральным министерством образования и науки, Федеральным министерством семьи, пенсионеров, женщин и молодежи, Федеральным министерством обороны, Федеральным министерством защиты потребителей, продовольствия и сельского хозяйства). -------------------------------- <*> Referentenentwurf.
На согласовании с последним Министерством стоит остановиться чуть подробнее. Камнем преткновения в данном случае стал запрет земледелия на наводняемых территориях <*>. Министерство защиты потребителей, продовольствия и сельского хозяйства выражало мнение, что: 1) эрозия почв играет важную роль только в тех местностях, где "высокая вода" течет с большой скоростью; 2) эрозия почв, собственно, и может быть побеждена путем выращивания подходящих сельскохозяйственных культур; 3) запрет земледелия ведет к такому экономическому ущербу, который не соответствует ожидаемым экологическим улучшениям. Кроме того, Министерство защиты потребителей, продовольствия и сельского хозяйства выступило категорически против запрещения субвенций земледелия, мотивируя свою позицию тем, что несубвенционируемые культуры, например овощи, выращивание которых не будет задето этим запретом, представляют как раз наибольшую опасность для почв с точки зрения эрозии. Как компромиссное решение предлагалась следующая формулировка: "занятие на территориях, подверженных эрозиям, подходящими для случаев наводнения видами сельского хозяйства". В свою очередь Министерство окружающей среды настаивало на ущербе окружающей среде, который приносят удобрения, вносимые в почву крестьянами и вымываемые наводнениями. Попадание этих химикатов в воды приводит к вымиранию рыбы. -------------------------------- <*> Отметим, что величина земледельческих участков на затопляемых территориях равна 1,2 млн. га.
По вопросу полного запрета строительства на наводняемых территориях Министерство защиты потребителей, продовольствия и сельского хозяйства также выразило несогласие с предложением Министерства окружающей среды. Полный запрет строительства Министерство защиты потребителей, продовольствия и сельского хозяйства оценило как неконституционный и предложило как компромиссный вариант необходимость получения разрешений на строительство у органов по охране вод <*>. -------------------------------- <*> См.: письмо в адрес Министерства охраны окружающей среды и безопасности реакторов от 26.06.2003.
В августе проект был размещен на официальном интернет-сайте Министерства окружающей среды и разослан для ознакомления в заинтересованные общества и объединения граждан. Публичные слушания по законопроекту проводились в сентябре. Кроме того, заинтересованные лица имели возможность письменно выразить свое мнение. Публичные слушания по законопроекту в Бонне собрали представителей более 60 экологических союзов, общественных объединений водопользователей, работников сельского хозяйства и пр. <*>. -------------------------------- <*> BMU-Pressedienst 157/03.
Важно отметить, что Германский союз крестьян выразил свою готовность поддержать мероприятия, направленные на борьбу с наводнениями, но выступил категорически против запрета земледелия, оценив ущерб, который такой запрет нанесет крестьянам, в 3,6 млрд. евро, выразив при этом сомнение, что этот запрет действительно положительно повлияет на силу наводнений <*>. -------------------------------- <*> Erklerung des Presidiums des Deutschen Bauernverbandes vom 9 September 2003 zu dem Entwurf eines Gesetzes fur einen vorbeugenden Hochwasserschutz.
8 октября 2003 г. переработанный законопроект снова поступил для согласования в заинтересованные министерства. Несмотря на бурный протест Министерства сельского хозяйства и "сельскохозяйственной" общественности, Министерство окружающей среды не пошло на серьезные уступки и в законопроекте осталось положение о необходимости полного прекращения земледелия на наводняемых территориях к 2012 г. В отзыве на переработанный законопроект Министерство транспорта, строительства и жилищных вопросов критиковало абз. 4 § 31b, который закрепляет полный запрет нового строительства на затопляемых территориях. По мнению Министерства транспорта, строительства и жилищных вопросов, такой запрет означает полную остановку развития многих поселений. Как альтернативный вариант предлагалась следующая формулировка: "На наводняемых территориях могут быть выделены новые территории под застройку только если нет других вариантов развития поселения" <*>. -------------------------------- <*> "Входящее" в Министерство охраны окружающей среды от 29.10.2003.
Исходя из юридической логики, можно сделать вывод, что формулировки законопроекта "вторгаются" в область защищаемых Основным законом следующих прав граждан: права собственности (ст. 14 Основного закона), так как собственники будут ограничены в видах использования принадлежащих им земель, если эти земли находятся на наводняемых территориях; права свободного выбора профессии (ст. 12 Основного закона), так как в случае запрета земледелия на наводняемых территориях крестьяне не смогут заниматься своей профессиональной деятельностью. С другой стороны, нельзя не отметить письма заинтересованных граждан, пришедшие в адрес Министерства охраны окружающей среды и касающиеся застройки наводняемых территорий. Например, семья Мулиус из Лейпцига ставила в известность работников Министерства, что городская служба планирования г. Лейпцига собирается построить на территориях, наводняемых реками Эльстер и Лупе, очистное сооружение. Реализация этого проекта могла бы привести к тому, что в случае наводнения не прошедшие очистку фекалии и ядовитые вещества могли бы быть разнесены водой по окружающим лесам и поселениям <*>. -------------------------------- <*> Письмо, зарегистрированное в Министерстве охраны окружающей среды и безопасности реакторов как "входящее" 14 июля 2003 г.
3 марта 2004 г. законопроект, одобренный Правительством (Regierungsentwurf), был представлен Министром Юргеном Триттином бундестагу на 93-м заседании. В своем коротком обращении к депутатам Министр остановился на основных задачах и принципах законопроекта, которые нелишне будет подчеркнуть. По мнению Юргена Триттина, в связи с изменением климата возрастает опасность частых наводнений. Следовательно, основным принципом должно стать "все обязаны уменьшать ущерб от наводнений в рамках своих возможностей". Кроме того, впервые в законодательство вводится категория "территории, которым грозит опасность наводнения". Основанием для этого нововведения стала невозможность дамб обеспечить полную защиту от наводнений. Следовательно, на планах застройки должны отражаться наводняемые территории и территории, которым грозит опасность наводнения. Более того, на наводняемых территориях должен действовать полный запрет нового строительства и к 2012 г. должно быть закончено земледелие. Законопроект должен послужить и активной защите от наводнений. Этому будут служить мероприятия по восстановлению лугов, а также реализация проекта по созданию биосферного резервата "Средняя Эльба". Ядром этих мероприятий станет новая политика: дать рекам больше места <*>. Парламентарии имели возможность задать Министру свои вопросы, и, как этого и стоило ожидать, основные дискуссии породил запрет земледелия, с которым были не согласны многие депутаты. -------------------------------- <*> Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht, 93. Sitzung, Mittwoch, den 3 Marz 2004. S. 8275 - 8276.
14 мая 2004 г. проект обсуждался бундесратом, верхняя палата представляла мнение земель в отношении законопроекта. Комитеты подготовили 2 варианта решения: 1) полное отклонение законопроекта (Комитет по финансам) и 2) требование внести коррективы и доработки. Как и следовало ожидать, представители земель обратили свое внимание в первую очередь на запрет земледелия, который, по их мнению, является нарушением "запрета на неравномерные, не соответствующие задачам и условиям меры" (ubermal verbot), т. е. запрет земледелия является слишком дорогой мерой борьбы с наводнениями. Нарушение запрета на неравномерные, не соответствующие задачам меры, в свою очередь, является нарушением принципа правового государства <1>. Кроме того, было отмечено, что полный запрет нового строительства на наводняемых территориях не соответствует интересам общин <2>. В результате заседания бундесрат не отклонил законопроект, а дал по нему заключение <3> в соответствии с абз. 2 ст. 76 Основного закона <4>. -------------------------------- <1> Bundesrat. Empfehlungen des Ausschusse / Drucksache 268/1/04 04.05.2004. S. 5. <2> Bundesrat. Empfehlungen des Ausschusse / Drucksache 268/1/04 04.05.2004. S. 6. <3> Bundesrat. Stenografischer Bericht 799 Sitzung. Berlin, Freitag, den 14 Mai 2004 (http://www3.bundesrat. de). <4> Абз. 2 ст. 76 Основного закона: "Законопроекты Федерального правительства сначала предоставляются в бундесрат. Бундесрат вправе дать по ним заключение в течение шести недель...".
Стоит отдельно рассмотреть позицию Министра окружающей среды земли Рейнланд-Пфальц Маргит Конрад. На протяжении всего процесса разработки и обсуждения законопроекта Маргит Конрад высказывалась резко против его формулировок <*>, не поддерживая позицию Министра окружающей среды Германии Юргена Триттина. Критика в адрес запрета сельскохозяйственной деятельности на наводняемых территориях со стороны Министра окружающей среды Рейнланд-Пфальц во многом объясняется сильными позициями земледельцев, в первую очередь занятых выращиванием винограда и виноделием, в этой земле. Виноградники же располагаются преимущественно по берегам Рейна и Мозеля и попадают в территории, обозначенные как наводняемые, следовательно, им грозит опасность быть ликвидированными, если законопроект будет принят в предлагаемой Юргеном Триттином редакции. -------------------------------- <*> См., например: Conrad fordert Aenderungen am Hochwasserschutzgesetz. 14.05.2004 (Sat1 online).
Предположительно законопроект вступит в силу в конце 2004 - начале 2005 года. Причем даже непосредственные разработчики его текста считают, что, скорее всего, под давлением интересов лиц, занимающихся сельским хозяйством, его формулировки будут значительно смягчены. Как видим, небольшой по своему объему законопроект (приблизительно 4 страницы текста) вызвал колоссальные дебаты в правительстве, парламенте и обществе, что связано с весьма существенными последствиями его вступления в силу. Параллельно работе над этим законопроектом в Министерстве охраны окружающей среды в Федеральном министерстве внутренних дел проводилась разработка законопроекта "О создании федерального ведомства по защите населения и помощи в случае катастроф" <*>. В обосновании к этому Закону разработчики ссылаются на наводнения в августе 2002 г. и на недостаточность централизованных информационных и координационных мероприятий. Предположительно планируемое ведомство должно будет устранить эти пробелы. -------------------------------- <*> Entwurf eines Gesetzes zur Errichtung des Bundesamtes fur Bevolkerungsschutzund Katastrophenhilfe, "входящие" в Министерство охраны окружающей среды от 01.08.2003.
Название документа