Предоставление права пользования участками недр как правовой институт горного права
(Никишин Д. Л.) ("Имущественные отношения в Российской Федерации", 2013, N 5) Текст документаПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ УЧАСТКАМИ НЕДР КАК ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ ГОРНОГО ПРАВА
Д. Л. НИКИШИН
Денис Леонидович Никишин, заместитель директора - начальник Правового управления федерального бюджетного учреждения "Росгеолэкспертиза", аспирант кафедры экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина (г. Москва).
В статье проведен анализ положений горного права России. Рассматриваются развитие научных позиций относительно его места в современной российской правовой системе, содержание горного права и его основных институтов. Автором обосновывается наличие в горном праве специального правового института предоставления права пользования недрами. Определены содержание указанного правового института, место отношений по предоставлению в пользование участков недр и их роль в системе горных правоотношений. Проведено сравнение правоотношений по предоставлению права пользования недрами и правоотношений собственности на недра и пользования ими.
Ключевые слова: участок недр, система горных правоотношений, предоставление права пользования недрами, лицензия на пользование недрами.
Granting a right to use subsoil areas as a legal institution of mining law D. L. Nikishin
The article provides complete analysis of mining law and its place in Russian legal system nowadays. The author offers an overview of the development of scientific positions regarding the place and content of mining law and its key legal institutions. The author proves the presence of a special legal institution in contemporary mining law aimed at granting the right of subsoil usage. He also defines the contents of this legal institution. The article also deals with the place of legal relations providing the usage of subsoil areas and their role in the system of mining law. The article also deals with the question of a comparison of legal relations providing the usage of subsoil areas with the property relations on subsoil and subsoil usage.
Key words: subsurface, legal relationships in mining, legal institution, granting the right of subsoil usage, subsoil licenses.
Систему права можно определить как совокупность взаимосвязанных между собой юридических норм, институтов и отраслей, характеризующихся внутренним единством и различием в соответствии с особенностями регулируемых общественных отношений <1>. Она представляет собой внутренне строение, определенный порядок организации и расположения составляющих ее частей, обусловленный характером существующих в обществе отношений <2>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <1> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: Юрист, 1997. С. 353. <2> Марченко М. Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2004. С. 561.
По мнению С. С. Алексеева, в относительно развитой нормативной системе отрасли права представляют собой сложный организм, характеризующийся многоуровневым характером и иерархическими зависимостями, в котором можно выделить три группы отраслей права: 1) профилирующие (базовые) отрасли, к которым применительно к праву нашей страны на современном этапе относятся конституционное право, три материальные отрасли (административное, гражданское и уголовное право) и три соответствующие им процессуальные отрасли (административно-процессуальное, гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное право), являющиеся ядром правовой системы; 2) специальные отрасли права, выделяемые на базе собственных предметов правового регулирования (видов общественных отношений) (трудовое право, земельное право, финансовое право и т. п.); 3) комплексные отрасли права, которые обладают собственным предметом, однако заимствуют метод и механизм регулирования у базовых отраслей <3>. -------------------------------- <3> См.: Алексеев С. С. Собрание сочинений: В 10 т. М.: Статут, 2010. Т. 6. Восхождение к праву. С. 54 - 56; Алексеев С. С. Общая теория права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 175 - 185.
В научной литературе существуют различные точки зрения относительно места горного права в системе современного российского права: оно рассматривается в качестве самостоятельной отрасли права, комплексной отрасли права, подотрасли (составной части) экологического или земельного права. Один из основателей науки горного права и автор первого учебника по русскому горному праву А. А. Штоф отмечал, что "важное значение продуктов горного промысла в народном хозяйстве каждой сколько-нибудь цивилизованной страны; особые трудности и опасности, сопряженные с производством этого промысла; невозобновляемость его материала, требующая, в интересах будущих поколений, бережливого обращения с естественными минеральными богатствами, - все это достаточно объясняет, почему в большей части образованных государств Европы и Америки существуют особые, более или менее крупные отделы законодательства, посвященные специально горному промыслу" <4>. При этом исследователь особо отмечал, что в горном законодательстве имеет место специфическое сочетание публично-правовых и частноправовых начал: "Принцип права частной собственности, составляющий, как известно, краеугольный камень всего строя жизни западноевропейских государств, в большей части их делает немалую уступку требованиям горного промысла" <5>. -------------------------------- <4> Штоф А. А. Горное право. Сравнительный очерк горного законодательства в России и Западной Европе. СПб.: Типография М. Стасюлевича, 1882. Ч. 1. Главные основания горного и соляного законодательств. С. 1. <5> Там же. С. 1.
А. Е. Яновский определяет горное право как совокупность норм, "которыми при системе горной свободы регулируются отношения горнопромышленников к землевладельцу, а также отношения горнопромышленников между собою" <6>. Основным началом горного права ученый считал принцип отделения недр от поверхности, подчеркивая, что "специфический характер горное право получает лишь при системе горной свободы, при которой оно является цельной совокупностью своеобразных институтов, связанных внутренним единством" <7>. -------------------------------- <6> Яновский А. Е. Основные начала горного законодательства и пересмотр его в России. СПб.: Типография Министерства финансов (В. Киршбаума), 1900. С. 47. <7> Там же. С. 48.
В качестве самостоятельной отрасли законодательства (права), имеющей своим содержанием как частные, так и публичные отношения, выделял горное право В. Г. Струкгов, подчеркивая его особую связь с правом земельным <8>. -------------------------------- <8> Струкгов В. Г. Курс горного права. Изложение основных начал горного законодательства России в связи с кратким обозрением принципов горных законодательств важнейших горнопромышленных государств Западной Европы. СПб.: Типография И. Н. Скороходова, 1907. С. 23 - 27.
Сходное мнение имел и Б. Ф. Кутыловский, указывая, что горное право входит, с одной стороны, в область права гражданского, с другой - в область публично-правовую <9>. -------------------------------- <9> Кутыловский Б. Ф. Права на недра и отчуждение земель под железные дороги // Журнал Министерства юстиции. 1902. N 7. С. 1.
Подобный двойственный подход, предполагающий дихотомию частного и публичного права в системе горного права, объясняется тем, что в законодательстве о недрах Российской империи имело место два противоположных начала - принцип горной свободы, действовавший в отношении казенных земель Российской империи и всех земель княжества Финляндского и Царства Польского, в силу которого за землевладельцем не признавались права на недра и определенные виды полезных ископаемых могли добываться всеми желающими лицами при соблюдении определенных условий, и принцип распространения права земельной собственности на недра, неотделимости недр от поверхности, действовавший в отношении частных земель Российской империи, предполагающий запрет на добычу полезных ископаемых без согласия владельца земельного участка <10>. -------------------------------- <10> Удинцев В. А. Право на залегающие в недрах ископаемые // Журнал юридического общества при Императорском Санкт-Петербургском университете. 1897. N 4. С. 43 - 45.
После революции 1917 года и национализации недр, предусмотренной Декретом от 27 октября 1917 года "О земле" и Крестьянским наказом о земле, противопоставление недр, находящихся в государственной и частной собственности, было устранено. И если в первые годы советской власти еще допускалось заключение концессионных соглашений <11>, то в последующем предоставление права пользования недрами осуществлялась исключительно в административном порядке. -------------------------------- <11> Подробнее см.: Сосна С. А. Концессионное соглашение: теория и практика. М., 2002. С. 109 - 132.
В советский период обоснование самостоятельности отрасли горного права занимает важное место в работах Н. Б. Мухитдинова. По его мнению, горное право представляет собой относительно замкнутое структурное подразделение права в целом, способное обеспечить определенный правовой режим регулирования отношений по пользованию и охране недр, обладающее необходимыми признаками, характеризующими отрасль права, самостоятельность которой определяется особенностями предмета правового регулирования - горными правоотношениями <12>. -------------------------------- <12> Мухитдинов Н. Б. Избранные труды: В 9 томах. 2-е изд., доп. Алматы, 2010. Т. 2. Основы горного права: некоторые важные положения теории и практики. С. 31.
Специфика указанных отношений определяется государственной собственностью на недра, исчерпаемостью (невосстановимостью и невоспроизводимостью) ресурсов недр и обязательной стадийностью использования недр, когда работам по добыче полезных ископаемых или иному использованию недр обязательно предшествуют работы по геологическому изучению недр. В связи с этим под горными отношениями ученым понимаются общественные отношения, объектами которых являются недра как исключительная собственность государства, в основе которых лежат требования рационального и комплексного использования недр. При этом они подразделяются на три группы: отношения по геологическому изучению недр, отношения по добыче полезных ископаемых, отношения по строительству и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых <13>. -------------------------------- <13> Там же. С. 37, 45.
Метод горного права определяется Н. Б. Мухитдиновым как совокупность средств воздействия на горные отношения для обеспечения рационального и комплексного использования недр, а также безопасности ведения горных работ преимущественно на началах власти и подчинения, на основе обязывающих норм <14>. -------------------------------- <14> Там же. С. 79.
Вместе с тем в советское время многие ученые рассматривали горное право (или право недропользования) наряду с правовыми нормами, регулирующими отношения по пользованию иными природными ресурсами, как продолжение или подотрасль земельного права <15>. -------------------------------- <15> См., например: Григорьев В. К. Вопросы теории земельного права. М., 1963; Дембо Л. И. Правовой режим лесов. Л., 1951.
В современной российской правовой науке самостоятельность горного права поддерживается целым рядом ученых-правоведов. Так, В. Н. Яковлев обосновывает самостоятельность горного права в системе российского права особенностями предмета правового регулирования отрасли - горных отношений, автономностью системы законодательства и особой значимостью отрасли для политической и социально-экономической систем общества <16>. -------------------------------- <16> Яковлев В. Н. Горное право современной России (конец XX - начало XXI века): Учебное пособие. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 13, 14.
А. В. Лагуткин определяет горное право как "элемент единой системы права, выделившийся в самостоятельную отрасль права в силу юридической централизации, осуществляемой государством первоначально в целях развития горной промышленности России, а в настоящее время в целях комплексного и рационального использования и охраны недр и обеспечения защиты интересов государства и граждан Российской Федерации, а также пользователей недр" <17>. По его мнению, предмет горного права составляет совокупность общественных отношений, связанных как непосредственно с недропользованием, так и с использованием в целях недропользования земли и иных природных ресурсов, а также реализацией добытых полезных ископаемых, особенностями правового положения горнодобывающих предприятий и экономическими условиями их деятельности. При этом отмечается синонимичность терминов "законодательство о недрах" и "горное законодательство", "отношения недропользования" и "горные отношения" <18>. -------------------------------- <17> Лагуткин А. В. История и теория горного права Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1997. С. 211, 212. <18> Там же. С. 212, 213.
Не соглашаясь с мнением о равнозначности указанных понятий, Ж. С. Елюбаев в качестве самостоятельной отрасли права предлагает выделять право о недрах и недропользовании, которое "представляет собой систему взаимосвязанных элементов - норм права и правовых институтов; регулирует широкий комплекс общественных отношений, связанных с освоением недр; обладает специфичными методами правового регулирования этих отношений, основанными на сочетании императивного и диспозитивного подходов; располагает определенным юридическим процессом, обеспечивающим достижение определенного юридического результата" <19>. При этом основными аргументами замены термина "горное право" термином "право о недрах и недропользовании" являются лингвистический анализ этих понятий, расширение предмета права и включение в него отношений, не связанных с непосредственной разработкой недр в целях разведки и добычи полезных ископаемых или минерального сырья, сложившаяся законодательная практика наименования нормативных правовых актов <20>. -------------------------------- <19> Елюбаев Ж. С. Теоретические и методологические проблемы правового регулирования недропользования: отечественный опыт и зарубежная практика: Дис. ... д-ра юрид. наук. Алматы, 2010. С. 75. <20> Там же. С. 69 - 75.
Определенное компромиссное решение этого терминологического спора предлагается в работах Б. Д. Клюкина, который отмечает, что горное законодательство формируется как комплексная отрасль права, включающая природоохранительные, гражданско-правовые, кредитно-финансовые и другие тесно связанные с недропользованием отношения. Хотя основным предметом регулирования отрасли является недропользование, горные отношения не сводятся только к нему, а включают также отношения собственности горных предприятий и их договорные отношения, отношения с владельцами земельных участков, расположенных над участками недр, и целый ряд других <21>. В связи с этим ученый выделяет в системе права узкое понятие "законодательство о недрах" и широкое понятие "горное законодательство". При этом более широкое комплексное понимание содержания горного права обосновывается необходимостью единообразного регулирования всей совокупности отношений, возникающих в сфере функционирования горной промышленности, а также традицией русского дореволюционного горного законодательства. -------------------------------- <21> Елюбаев Ж. С. Теоретические и методологические // Журнал Российского права. 2001. N 3.
По нашему мнению, такой подход, разграничивающий горное право в узком и широком смысле, в целом представляется продуктивным и оправданным с точки зрения комплексного подхода к совершенствованию законодательного регулирования отношений по использованию недр и иных смежных с ними отношений. При этом необходимо учитывать, что определяющую роль для формирования отрасли права играют именно отношения по использованию недр, основанные на принципах рационального, комплексного и безопасного недропользования, образующие предмет горного права в узком смысле и влияющие на особенности правового регулирования смежных отношений. Недопустимо отдавать приоритет, например, гражданским отношениям, построенным на принципе равенства сторон и свободы их воли, или земельным отношениям, допускающим отчуждение земельных участков и в целом разрешающим их свободный оборот. Хотя такие отношения в ряде случаев тесно связаны с горными (в случае выполнения подрядными организациями работ на участке недр или при получении права пользования земельным участком, необходимого для обслуживания участка недр), их содержание должно определяться указанными специфическими принципами горного права в узком смысле, а принципы гражданского или иных отраслей права не должны определять специальный правовой режим недр как уникальный исчерпаемый природный ресурс <22>. -------------------------------- <22> О негативном опыте распространения на горный промысел чуждых ему принципов пишет Д. Ергин: "Но что было самым важным в формировании юридического аспекта американской нефтедобычи, а также самой структуры отрасли в дни ее зарождения, так это было "правило захвата" - доктрина, в основе которой лежало английское общее право. Если дикое животное или птица из одного поместья перебирается в другое, то владелец последнего имел полное право подстрелить дичь на своей земле. Подобным образом владельцы земли имели право извлекать из-под земли богатство в любом объеме, поскольку, по приговору одного из английских судей, никто не может быть уверен в том, что в действительности происходит "в этих тайных венах земли". Применительно к добыче нефти правило захвата означало, что владельцы разных земельных участков на одном месторождении вправе добывать столько нефти, сколько смогут, даже если они при этом истощают месторождение или снижают добычу на соседних скважинах. В связи с этим в погоне за добычей в возможно короткие сроки, пока месторождение не будет опустошено остальными, напряженная конкуренция между владельцами близлежащих скважин была неизбежной. Психология временщиков порождала нестабильность как объема добычи, так и цен. Однако, как отмечает исследователь, "нефть это не совсем то, что дичь, поскольку правило захвата приводило к большому объему отходов и к серьезному ущербу для конечного объема добычи из данного месторождения" (См.: Ергин Д. Добыча. Всемирная история борьбы за нефть, деньги и власть. М.: Альпина Паблишер, 2012).
В связи с тем что на горное право оказывают влияние смежные отрасли права, необходимо отметить особую связь между ним и экологическим правом на современном этапе развития. Как отмечал А. И. Перчик, горное право может рассматриваться и как подотрасль природоресурсного права, и как самостоятельная отрасль права <23>. -------------------------------- <23> Перчик А. И. Горное право: Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: МАКС Пресс, 2008. С. 13.
Основным критерием, влияющим на соотнесение горного и экологического права, является понимание тем или иным исследователем содержания экологического права. Так, С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, А. К. Голиченков и целый ряд других ученых придерживаются широкого понимания экологического права, выделяя в нем в качестве двух главных подотраслей природоресурсное и природоохранное право, включая горное право в качестве составной части в состав природоресурсного права или отмечая его самостоятельность <24>. -------------------------------- <24> Анализ противоречивых подходов к пониманию экологического права и места в нем природоресурсных отраслей, в том числе горного права, см.: Пуряева А. Ю. Проблемы соотношения смежных отраслей права в сфере природопользования // Журнал российского права. 2008. N 8. С. 61 - 71.
По нашему мнению, учитывая особенности правового регулирования горных отношений и метода их регулирования, основанного на специфическом сочетании административных и гражданско-правовых начал с преобладанием первых, важное значение недр как основы современной российской экономики и природного базиса, в существующей российской правовой системе можно выделить самостоятельную специальную отрасль - горное право, которая также может рассматриваться в качестве составной части экологического (природоресурсного) права как более широкого комплексного образования и регламентирует вопросы рационального использования и охраны недр. В свою очередь, основными составными частями отрасли права являются правовые институты. Институт права представляет собой сравнительно небольшую, устойчивую группу правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений. Правовой институт призван регламентировать отдельные участки, фрагменты, стороны общественной жизни и является составной частью, блоком, звеном отрасли <25>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <25> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: Юрист, 1997. С. 351.
М. Н. Марченко понимает под институтом права относительно обособленную группу взаимосвязанных между собой юридических норм, регулирующих определенные разновидности общественных отношений <26>. -------------------------------- <26> Марченко М. Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2004. С. 562.
С. С. Алексеев отмечает, что наряду с однородностью фактического содержания и законодательной обособленностью главным признаком правового института является единство комплекса правовых норм, образующих институт, которые представляют собой цельную систему, относительно обособленный "блок", "агрегат", в совокупности с другими институтами составляющий нормативный механизм отрасли. Каждый институт обеспечивает цельное (на своем участке "законченное") регулирование этой разновидности отношений или стороны группы отношений <27>. -------------------------------- <27> Алексеев С. С. Собрание сочинений: В 10 т. М.: Статут, 2010. Т. 3. Проблемы теории права: Курс лекций. С. 137, 138.
Как совокупности правил, имеющих отношение к одному и тому же предмету, образующих единое целое, организованное вокруг общей конечной цели, и предъявляемых субъектам права в качестве руководства к действию, определяет юридические институты Жан-Луи Бержель <28>. Говоря о полезности для юридической науки этого понятия, ученый отмечает, что "оно позволяет объединить вокруг одного общего интереса и одной духовной основы правила, рассеянные по различным разделам законов и кодексов, но дополняющие друг друга в части конечной цели и питающей их идеи. Использование теории институтов позволяет провести учет всех разрозненных элементов одного и того же юридического феномена" <29>. -------------------------------- <28> Бержель Жан-Луи. Общая теория права / Под общ. ред. В. И. Даниленко; пер. с фр. М.: NOTA BENE, 2000. С. 311. <29> Там же. С. 315.
В системе горного права Ж. С. Елюбаевым правовой институт определяется как группа норм, связанных между собой предметно-функциональными связями, регулирующих конкретный вид общественных отношений и приобретающих в силу этого определенную устойчивость и самостоятельность функционирования <30>. -------------------------------- <30> Елюбаев Ж. С. Теоретические и методологические проблемы правового регулирования недропользования: отечественный опыт и зарубежная практика: Дис. ... д-ра юрид. наук. Алматы, 2010. С. 68.
При исследовании отношений, возникающих в связи с использованием и охраной недр, различными авторами выделялось и обосновывалось существование целого ряда институтов горного права, например института государственного управления недропользованием <31>, института перехода права на пользование недрами <32>, института прекращения права пользования недрами <33>, института права собственности в сфере геологического изучения недр <34> и других. -------------------------------- <31> Гудков С. В. Правовое обеспечение государственного регулирования недропользования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. <32> Сапожников А. В. Правовой режим перехода прав пользования участками недр в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. <33> Дудиков М. В. Прекращение права пользования недрами: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. <34> Агафонов В. Б. Право собственности на геологическую информацию: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
Ряд ученых и исследователей в области проблем правового регулирования недропользования рассматривали вопрос о наличии самостоятельного института горного права, регламентирующего вопросы возникновения или предоставления права пользования недрами. Так, Б. Д. Клюкин указывает, что разрешительная система, открывающая доступ к использованию недр, представляет собой самостоятельный институт горного права, а в горном законодательстве - самостоятельный блок норм, гарантирующих законное пользование выделенным участком недр <35>. К самостоятельным институтам горного права институт предоставления недр в пользование относит А. В. Сапожников <36>. -------------------------------- <35> Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М.: Городец-издат, 2000. С. 94. <36> См.: Сапожников А. В. Правовой режим перехода прав пользования участками недр в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 5.
А. И. Перчик выделял государственную систему лицензирования пользования недрами в качестве самостоятельного института горного права, устанавливающего единый порядок предоставления лицензий на пользование недрами, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление <37>. -------------------------------- <37> Перчик А. И. Горное право: термины, понятия, институты: Словарь. М.: Квадратум, 2000. С. 74.
О. М. Теплов толкует содержание института лицензирования права пользования недрами шире, включая в него наряду с правовыми нормами, закрепляющими единые правовые основания предоставления прав пользования недрами, и правовые нормы, связанные с изъятием таких прав <38>. -------------------------------- <38> Теплов О. М. Институт лицензирования пользования недрами в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 20.
Наличие еще более широкого по своему содержанию института горного права-института пользования недрами, который включает "совокупность правовых норм, регулирующих поведение участников общественных отношений по использованию недр, определяющих право пользования недрами как субъективное право, то есть устанавливающих права и обязанности участников горных отношений, порядок их возникновения, изменения и прекращения", обосновывает Д. Г. Храмов <39>. -------------------------------- <39> Храмов Д. Г. Право пользования недрами в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 17.
Д. В. Василевская и Д. А. Литуновская считают, что институт предоставления права пользования недрами наряду с институтами переоформления лицензий на пользование недрами, внесения в них изменений и досрочного прекращения права пользования недрами входит в качестве составной части в государственную систему лицензирования <40>. -------------------------------- <40> Василевская Д. В., Литуновская Д. А. Лицензирование недропользования в России. Практические проблемы и их решения. Комментарии и документы. М.: Недра-Бизнесцентр, 2008. С. 3.
Необходимо отметить, что содержание системного правового образования выражает сущность регулируемых им общественных отношений, а связи внутри него в целом отражают связи соответствующих им правовых явлений. В связи с этим для определения места норм, регламентирующих предоставление права пользования участками недр, в системе права в целом и в отрасли горного права в частности необходимо определить роль предоставления права пользования участками недр в системе отношений недропользования. По мнению Н. Б. Мухитдинова, недра как объект горных правоотношений могут выступать в двух разных качествах - объекта государственной собственности и объекта права пользования, поэтому можно выделить две соответствующие группы правоотношений - собственности и пользования <41>. При этом право государственной собственности на недра является определяющим по отношению к праву пользования недрами, поскольку получение права пользования участками недр во всех случаях санкционируется государством и государство как собственник определяет объем и содержание права пользования <42>. -------------------------------- <41> Мухитдинов Н. Б. Правовые проблемы пользования недрами. Алма-Ата: Наука, 1972. С. 83. <42> Там же. С. 86, 87.
Это мнение разделяет и Г. С. Башмаков, указывая, что право пользования недрами как юридический институт основано на праве исключительной собственности государства и определяется им <43>. -------------------------------- <43> Башмаков Г. С. Право пользования недрами в СССР. М.: Наука, 1974. С. 27.
А. К. Голиченков также выделяет в качестве видов прав на недра (для целей Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах"; далее - Закон о недрах) пользование недрами и собственность на недра <44>. -------------------------------- <44> Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов. М.: Городец, 2008. С. 203.
Д. Г. Храмов подчеркивает, что рассмотрение вопроса собственности на недра является во многом определяющим при характеристике права пользования недрами, поскольку право на пользование недрами производно от права на сами недра. Предоставить недра в пользование может только тот субъект, который изначально обладает большим или таким же объемом прав. В этом смысле право недропользования вытекает из права собственности на недра <45>. -------------------------------- <45> Храмов Д. Г. Право пользования недрами в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 44.
Согласно части 1 статьи 1.2 Закона о недрах недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, в рамках действующей системы правового регулирования государство является единственным возможным собственником недр, которому в этом случае противостоит неопределенный круг третьих лиц. Вместе с тем государство может полноценно реализовывать свои правомочия, только предоставляя участки недр в пользование субъектам предпринимательской деятельности - недропользователям для извлечения из них полезных свойств. Как отмечает Д. Г. Храмов, "извлечение полезных свойств недр государством непосредственно в настоящий момент не осуществляется" <46>. -------------------------------- <46> Там же. С. 99.
Согласно статье 10.1 Закона о недрах участки недр предоставляются в пользование на основании соответствующих решений Правительства Российской Федерации, федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, а также создаваемых им специальных комиссий, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, вступившего в силу соглашения о разделе продукции, государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному). При этом государство, предоставляя участки недр в пользование и разрешая проведение работ, связанных с извлечением полезных ископаемых, использованием подземного пространства или получением геологической информации, остается единым и единственным собственником недр и лицом, обладающим правом распоряжения недрами. В то время как отношения государственной собственности на недра являются абсолютными отношениями, в которых государству-собственнику противостоит неопределенный круг лиц, отношения по пользованию недрами заключают в себе прежде всего правовую связь между государством и пользователем недр по поводу конкретного участка недр, то есть являются относительными. Согласно части четвертой статьи 7 Закона о недрах пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен. Иначе говоря, пользователь недр имеет право требовать от третьих лиц не препятствовать ему осуществлять свои права и исполнить обязанности, связанные с пользованием недрами <47>, что свидетельствует о наличии и абсолютных правоотношений между недропользователем и третьими лицами <48>. В связи с этим при предоставлении права пользования участком недр из указанного неопределенного круга лиц, противостоящих государству как собственнику недр, выделяются индивидуализированные претенденты, заинтересованные в получении права пользования соответствующим участком недр, одному из которых и предоставляется такое право в установленном порядке, после чего это лицо приобретает правовой статус пользователя недр. В результате правоотношения по пользованию недрами несколько отличаются от правоотношений, связанных с государственной собственностью на недра: государство и недропользователь связаны относительными правами и обязанностями по поводу определенного участка недр, при этом им по-прежнему противопоставлен неопределенный круг третьих лиц, обязанных воздерживаться от совершения действий, препятствующих реализации прав как государства, так и пользователя недр. -------------------------------- <47> Еще одним примером защиты пользователем недр своих прав являются частые случаи оспаривания в судебном порядке решений органов государственной власти о переоформлении лицензии на третьих лиц без получения надлежащего согласия владельца лицензии. См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14 декабря 2011 года по делу N А58-3527/11; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 7 декабря 2011 года по делу N А40-10700/11; Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 30 апреля 2010 года по делу N А74-3875/09. <48> Эту позицию поддерживает и Н. Б. Мухитдинов: "Правовые связи социалистических предприятий и организаций как пользователей недрами с компетентными государственными органами, которые предоставили им месторождение полезных ископаемых и осуществляют надзор за их разработкой, являются относительными, поскольку в данном случае субъектами правоотношения являются конкретные лица - предприятия и государственные органы. При этом пользователь недр вправе требовать от любых предприятий, организаций и граждан, чтобы они не нарушали права владения недрами независимо от того, разрабатываются недра в настоящее время или нет, что является абсолютным требованием, охраняемым Советским государством" (см.: Мухитдинов Н. Б. Избранные труды в 9 томах. 2-е изд., доп. Алматы, 2010. Т. 2. Основы горного права: некоторые важные положения теории и практики. С. 58). Также идея о смешанном характере права пользования недрами поддерживается К. И. Налетовым (см.: Налетов К. И. Правовые формы недропользования: Монография. Тюмень: Изд-во Тюменского государственного университета, 2008. С. 82).
Таким образом, наряду с правоотношениями собственности на недра и правоотношениями по пользованию недрами имеют место правоотношения по предоставлению прав пользования недрами с целью выделения из государственного фонда недр индивидуально-определенного участка недр и наделения заинтересованных лиц правом пользования такими участками в установленном порядке. В этом случае правоотношение по предоставлению права пользования участком недр является основанием возникновения правоотношения по пользованию недрами. Необходимо отметить, что предоставление права пользования участками недр является ключевым, но не единственным основанием возникновения у субъекта права недропользования. Так, согласно пункту 7 статьи 10.1 Закона о недрах основанием возникновения права пользования участком недр является переход права пользования участками недр в случаях, установленных законодательством о недрах. В связи с этим представляет интерес точка зрения А. В. Сапожникова, который рассматривает предоставление права пользования недрами в качестве разновидности перехода права на пользование недрами от государства к недропользователю <49>. -------------------------------- <49> См.: Сапожников А. В. Правовой режим перехода прав пользования участками недр в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 116. Наряду с указанной формой перехода прав пользования недрами от государства к недропользователю исследователь выделяет еще три: - переход права пользования от одного недропользователя к другому в результате правопреемства; - передача права пользования недрами на основании волеизъявления пользователя недр другому лицу; - прекращение права пользования недрами как обратный переход права пользования недрами от недропользователя к государству.
В соответствии со статьей 19 Закона о недрах право пользования недрами для определенных целей возникает у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков: "Собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения". На основании статьи 19.1 Закона о недрах пользователи недр, осуществляющие разведку и добычу полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых, в границах предоставленных им в соответствии с этим законом горных отводов и (или) геологических отводов имеют право на основании утвержденного технического проекта для собственных производственных и технологических нужд осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых и добычу подземных вод. В связи с изложенным при рассмотрении вопроса о месте отношений по предоставлению прав пользования участками недр в системе правового регулирования недропользования необходимо учитывать различие между понятиями "предоставление" прав пользования и "возникновение" указанных прав. Термин "возникновение" должен рассматриваться как более широкий по отношению к термину "предоставление" и включать в себя формирование у уполномоченных субъектов прав пользования соответствующими участками недр в связи с предоставлением права пользования участком недр, переходом права пользования участком недр или в силу закона. Вместе с тем, с точки зрения развития горных правоотношений от собственности к пользованию, ключевую роль играет именно предоставление участков недр. Возникновение права пользования участками недр на основании статей 17.1 и 19.1 Закона о недрах является опосредованным по отношению к предоставлению права пользования участками недр, поскольку необходимым основанием его появления является наличие лицензии на пользование недрами у соответствующего субъекта правоотношений. Таким образом, указанные основания возникновения права пользования участками недр являются вторичными по отношению к предоставлению участков недр в пользование. В свою очередь, возникновение права пользования участками недр на основании статьи 19 Закона о недрах относится, скорее, к земельным, чем к горным правоотношениям, поскольку допускает узко ограниченные виды пользования недрами со значительными изъятиями из общего порядка (отсутствие обязанности подготовки проектной документации, запрет на проведение отдельных видов горных работ и т. п.). Возникая одновременно с правом пользования земельным участком, право недропользования должно рассматриваться как часть земельной, а не горной правоспособности соответствующего субъекта права. Учитывая эти специфические особенности и возможность использования полезных свойств недр исключительно для собственных нужд (в то время как, по общему правилу, закрепленному в статье 9 Закона о недрах, недропользователями являются субъекты предпринимательской деятельности, соответственно, использующие результаты своего труда для извлечения прибыли), такое основание возникновения права пользования недрами фактически не влияет на развитие отношений по использованию недр как сырьевой основы промышленности и экономики государства. Таким образом, в системе горных отношений предоставление права пользования участками недр выполняет роль основания возникновения отношений по пользованию недрами, базирующихся на государственной собственности на недра, сутью которого является преобразование двусторонних отношений государства-собственника и третьих лиц в трехсторонние отношения по пользованию участком недр, возникающие между государством, недропользователем и третьими лицами. Нормы права, регулирующие вопросы предоставления недр в пользование, достаточно самостоятельны и целостны. Их содержание направлено на достижение поставленных целей, о которых говорилось в статье. В связи с этим, по нашему мнению, можно говорить о наличии в системе горного права самостоятельного института предоставления прав пользования участками недр. Принимая во внимание изложенное, правовой институт предоставления права пользования участками недр можно определить как сравнительно обособленную, внутренне структурированную и обладающую определенным единством группу норм горного права, направленных на выделение из государственного фонда недр индивидуально-определенных участков недр и наделение заинтересованных лиц правом пользования ими на согласованных условиях и в установленном порядке.
Литература
1. Агафонов В. Б. Право собственности на геологическую информацию: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 2. Алексеев С. С. Общая теория права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. 3. Алексеев С. С. Собрание сочинений: В 10 т. М.: Статут, 2010. Т. 6. Восхождение к праву. 4. Башмаков Г. С. Право пользования недрами в СССР. М.: Наука, 1974. 5. Бержель Жан-Луи. Общая теория права / Под общ. ред. В. И. Даниленко; пер. с фр. М.: NOTA BENE, 2000. 6. Василевская Д. В., Литуновская Д. А. Лицензирование недропользования в России. Практические проблемы и их решения. Комментарии и документы. М.: Недра-Бизнесцентр, 2008. 7. Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов. М.: Городец, 2008. 8. Григорьев В. К. Вопросы теории земельного права. М., 1963. 9. Гудков С. В. Правовое обеспечение государственного регулирования недропользования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 10. Дембо Л. И. Правовой режим лесов. Л., 1951. 11. Дудиков М. В. Прекращение права пользования недрами: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 12. Елюбаев Ж. С. Теоретические и методологические проблемы правового регулирования недропользования: отечественный опыт и зарубежная практика: Дис. ... д-ра юрид. наук. Алматы, 2010. 13. Ергин Д. Добыча. Всемирная история борьбы за нефть, деньги и власть. М.: Альпина Паблишер, 2012. 14. Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М.: Городец-издат, 2000. 15. Клюкин Б. Д. Формирование нового горного права России // Журнал Российского права. 2001. N 3. 16. Кутыловский Б. Ф. Права на недра и отчуждение земель под железные дороги // Журнал Министерства юстиции. 1902. N 7. 17. Лагуткин А. В. История и теория горного права Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1997. 18. Марченко М. Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2004. 19. Мухитдинов Н. Б. Избранные труды в 9 томах. 2-е изд., доп. Алматы, 2010. Т. 2. Основы горного права: некоторые важные положения теории и практики. 20. Мухитдинов Н. Б. Правовые проблемы пользования недрами. Алма-Ата: Наука, 1972. 21. Налетов К. И. Правовые формы недропользования: Монография. Тюмень: Изд-во Тюменского государственного университета, 2008. 22. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах". 23. Перчик А. И. Горное право: Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: МАКС Пресс, 2008. 24. Перчик А. И. Горное право: термины, понятия, институты: Словарь. М.: Квадратум, 2000. 25. Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 30 апреля 2010 года по делу N А74-3875/09. 26. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14 декабря 2011 года по делу N А58-3527/11. 27. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 7 декабря 2011 года по делу N А40-10700/11. 28. Пуряева А. Ю. Проблемы соотношения смежных отраслей права в сфере природопользования // Журнал российского права. 2008. N 8. 29. Сапожников А. В. Правовой режим перехода прав пользования участками недр в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 30. Сосна С. А. Концессионное соглашение: теория и практика. М., 2002. 31. Струкгов В. Г. Курс горного права. Изложение основных начал горного законодательства России в связи с кратким обозрением принципов горных законодательств важнейших горнопромышленных государств Западной Европы. СПб.: Типография И. Н. Скороходова, 1907. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ 32. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: Юрист, 1997. 33. Теплов О. М. Институт лицензирования пользования недрами в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. 34. Удинцев В. А. Право на залегающие в недрах ископаемые // Журнал юридического общества при Императорском Санкт-Петербургском университете. 1897. N 4. 35. Храмов Д. Г. Право пользования недрами в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 36. Штоф А. А. Горное право. Сравнительный очерк горного законодательства в России и Западной Европе. СПб.: Типография М. Стасюлевича, 1882. Ч. 1. Главные основания горного и соляного законодательств. 37. Яковлев В. Н. Горное право современной России (конец XX - начало XXI века): Учебное пособие. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. 38. Яновский А. Е. Основные начала горного законодательства и пересмотр его в России. СПб.: Типография Министерства финансов (В. Киршбаума), 1900.
Название документа