История правового регулирования отношений по использованию земель промышленности
(Горлова Е. В.) ("Экологическое право", 2005, N 5) Текст документаИСТОРИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
Е. В. ГОРЛОВА
Горлова Е. В., ведущий юрисконсульт юридического отдела ОАО "НК "Роснефть"-Краснодарнефтегаз".
В данной статье мы рассмотрим историю правового регулирования отношений по использованию земель промышленности, объем прав на эти земли в исторической ретроспективе, то есть до принятия Земельного кодекса Российской Федерации 2001 г. Под правом подразумевается система общеобязательных социальных норм, охраняемых силой государства, обеспечивающего юридическую регламентацию общественных отношений в масштабе всего общества. Земельные правоотношения, безусловно, относятся к имущественным отношениям. Право собственности на землю является ключевым, системообразующим в экономической системе, а значит - в системе земельного права любого государства. Объект права собственности - имущественные отношения, т. е. отношения по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Таким образом, нам следует рассмотреть именно имущественные права и состав субъектов имущественных прав на земли промышленности. Исторически сложилось так, что Россия почти всегда являлась унитарным государством с господствующей государственной собственностью на землю в различных формах. Государственная собственность рассматривалась и в Российской империи, и в СССР не столько с экономической или правовой точки зрения, сколько с политической. Несмотря на то что земельная собственность в России начала складываться в IX веке (в двух основных формах: княжеский домен и вотчинное землевладение), детальное рассмотрение этого вопроса мы видим только в Соборном уложении 1649 г. Субъектом собственности на землю являлось государство, кроме случаев вотчинного землевладения - фактической собственности. Пожалование земли в поместье означало приобретение помещиком права пожизненного владения землей <*>. -------------------------------- <*> См.: Тихомиров М. Н., Епифанов П. П. Соборное уложение 1649 года. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1961.
Помимо поместья и вотчины земля находила своего владельца и через договор, выраженный договорной грамотой. Ее подписывали продавец и покупатель, но приобретала она законную силу только после заверения в официальной инстанции, что выражалось в постановлении на ней печати <*>. -------------------------------- <*> См., например: Павлов-Сильванский Н. П. Государевы служилые люди. М., 2001. С. 102 - 118.
Таким образом, государство контролировало оборот земель, формально считающихся частновладельческими. Идеология монархического государства обосновывала тезис, в соответствии с которым земли, которые согласно современным правовым взглядам должны были бы считаться либо государственной, либо частной собственностью, таковыми не признавались. Специфика Российской империи заключалась в том, что правовые взгляды на собственность современных ей буржуазных государств применялись к земле постольку, поскольку это не затрагивало интересов самодержавия, государства и его олицетворения - монарха. Собственно говоря, о промышленности как таковой корректно говорить начиная с эпохи Петра I. Однако следует отметить, что в дореволюционный период выделения земель по отраслевой принадлежности не происходило, а регулирование правового положения промышленных заведений проводилось безотносительно к земле. Более того, в Российской империи не существовало земельного права как такового, вопросы о земле разрешались в основном в рамках гражданского и административного права в части права владения. К примеру, Берг-привилегия (1709 г.) гарантировала право наследственной собственности на заводы, ограждала промышленников от вмешательства в их дела местных властей, обязывала Берг-коллегию оказывать промышленникам техническую и финансовую помощь, провозглашала право свободной продажи железа. То есть Петр I в интересах государства поддерживал "заводчиков" вне зависимости от права собственности на земли, где были обнаружены полезные ископаемые, где возводятся промышленные заведения. Берг-привилегия отдавала предпочтение при разработке полезных ископаемых владельцу земли. Промышленник, то есть пользователь земли, обязан был платить вотчиннику за лес и землю 1/32 долю от прибыли <*>. Берг-регламент (1739 г.) ликвидировал преимущественное право вотчинников на разработку полезных ископаемых на своей земле, признав это право за теми, кто их обнаружил первыми <**>. Однако право собственности на земли не затрагивались. То есть указанные документы регламентировали порядок использования, развития промышленности в интересах государства. -------------------------------- <*> См.: Берг-привилегия // Хрестоматия по истории России с древнейших времен до наших дней / А. С. Орлов, В. А. Георгиев, Н. Г. Георгиева и др. М., 1999. <**> См.: Берг-регламент // Большая советская энциклопедия (http://www. rubricon. com) (10.05.2005).
В дальнейшем по мере укрепления абсолютизма исключительное право владеть землей и иметь фабрики и заводы по деревням за дворянским сословием закреплялось "Жалованной грамотой дворянам" императрицы Екатерины II <*>. После крестьянской реформы 1861 г. начался гражданский оборот земель, однако это не привело к выделению категории земель промышленности. -------------------------------- <*> См.: Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства. 21 апреля 1785 г. // Российское законодательство X - XX вв. В 9 т. Т. 5. Законодательство периода расцвета абсолютизма / Отв. ред. Е. И. Индова. М.: Юридическая литература, 1987.
Показательной в этом отношении является Конвенция по охране промышленной собственности <*>. В этом международном документе весьма наглядно проявились юридические представления о зависимости права собственности на земельное владение, земельный участок и непосредственно промышленных объектов. В ст. 1 прямо указывается, что к промышленной собственности относятся: патенты на изобретения, полезные модели, промышленные образцы, товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования и указания происхождения или наименования места происхождения, а также пресечение недобросовестной конкуренции. И далее: "Промышленная собственность понимается в самом широком смысле и распространяется не только на промышленность и торговлю в собственном смысле слова, но также и на области сельскохозяйственного производства и добывающей промышленности и на все продукты промышленного или природного происхождения, как, например: вино, зерно, табачный лист, фрукты, скот, ископаемые, минеральные воды, пиво, цветы, мука". -------------------------------- <*> Конвенция по охране промышленной собственности. Заключена в г. Париже, 20 марта 1883 г. В ред. на 14 июля 1967 г. // Закон. 1999. N 7.
Что понимается под "областями сельскохозяйственного производства и добывающей промышленности", из текста документа понять не представляется возможным. Однако основой имущественной сделки всегда выступала именно земля, а потом уже учитывались все остальные позиции. Более того, государство в своих интересах активно вмешивалось в регулирование промышленного производства (в фискальных интересах или в условиях войны) <*>, но вопросы собственности на земли, где располагались промышленные предприятия, не затрагивались. -------------------------------- <*> См., напр.: Дементьев Г. Д. Государственные доходы и расходы России и положение Государственного казначейства за время войны с Германией и Австро-Венгрией до конца 1917 года. Пг., 1917; Коняев А. И. Финансовый контроль в дореволюционной России. М., 1959.
Таким образом, добыча и переработка полезных ископаемых, возведение и эксплуатация промышленных предприятий не зависели от права собственности на землю. То есть выделить "права на земли промышленности" как отрасль права в дореволюционном законодательном пространстве представляется невозможным. Также следует отметить, что с правовой точки зрения вопрос о субъектах собственности на землю в Российской империи далеко не был разрешен. Субъектом права собственности казенных земель являлась "казна", кабинетских земель - "дворцовое ведомство", удельных земель - "уделы" и т. д. Само обозначение названных субъектов права собственности вызывает множество вопросов. При этом считалось, что, несмотря на существующий институт частной собственности, верховным собственником земли выступало государство. Хотя формально такой нормы закона не было. Неопределенность субъектов права на землю в дореволюционном законодательстве хорошо иллюстрирует вопрос о землях, считавшихся государственным имуществом. Непоследовательность его юридического определения вызвала диаметрально противоположные взгляды на государственную собственность на землю различных представителей дореволюционной юридической науки. Одни считали государственную собственность на землю институтом только частного права, другие утверждали, что в зависимости от того, находится земля в общественном пользовании или нет, государственная собственность на нее соответственно является институтом публичного или частного права. Отголоски этой научной дискуссии наблюдаются и сейчас с той только разницей, что одни исследователи считают собственность на землю исключительно институтом гражданского права, а другие - земельного права <*>. -------------------------------- <*> См.: Павлов П. Н. Разграничение государственной собственности на землю // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2000. N 4 (5) (http://dpr. ru/ journal/journal_4_9.php) (12.04.2005).
Соответствующие неясности позволяют утверждать, что говорить о неких видах права собственности на землю в Российской империи можно только с изрядной долей условности, а соответственно затруднительно выделить и субъекты такового права. В результате буржуазной революции Россия была провозглашена Республикой. Временное правительство этой Республики в марте 1917 г. объявило государственной собственностью удельные и кабинетские земли, а остальные земли оставило в руках прежних собственников. Временное правительство планировало провести земельную реформу, которая была призвана решить вопросы собственности на землю, в том числе и государственную. Вероятно, в результате реформы субъекты правоотношений в интересующей нас сфере также были бы определены более четко, но этой земельной реформе не суждено было осуществиться <*>. -------------------------------- <*> См.: Исаев И. А. История государства и права России. М.: Юристъ, 2005. С. 437 и далее.
После прихода к власти партии большевиков в октябре 1917 г. собственность на землю вообще была упразднена. Однако это произошло не после принятия так называемого Декрета о земле от 26 октября 1917 г., где ничего не было сказано об упразднении института собственности или объявлении всей земли государственной собственностью. Только Декрет о социализации земли, окончательно утвержденный ВЦИК 19 февраля 1918 г., уже юридически однозначно обозначил позицию большевиков по отношению к собственности на землю. Статья 1 этого Декрета постановляет, что всякая собственность на землю в пределах Российской Советской Федеративной Республики отменяется навсегда, то есть имелись в виду все формы собственности, в том числе и государственная земельная собственность <*>. -------------------------------- <*> См.: Декрет от 19 февраля 1918 г. "О социализации земли" // СУ РСФСР. 1918. N 25. Ст. 346.
Конституция РСФСР 1918 г. по отношению к земле также не стала использовать понятие "государственная собственность", заменив его юридически некорректным, но отвечающим идеологическим интересам правящей партии понятием "общенародное достояние" <*>. Надо сказать, что понятие "достояние" применялось в законодательстве по отношению к земле очень долгое время, и только с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. оно почти перестало употребляться. -------------------------------- <*> Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Принята V Всероссийским Съездом Советов 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582.
Интересно отметить, что в советском земельном законодательстве часто применялись слова "навсегда", "навечно", "постоянно" и другие понятия, юридический смысл которых неясен. Рецидивы такого подхода наблюдаются и в современном законодательстве, например, закрепляется право постоянного (бессрочного) пользования землей <*>. -------------------------------- <*> См., например: ст. 5, 20 Земельного кодекса Российской Федерации с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ и от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Четко и ясно об исключительной государственной собственности на землю было сказано в ст. 2 Земельного кодекса РСФСР, утвержденного ВЦИК 30 октября 1922 г. Все земли в пределах РСФСР, в чьем бы ведении они ни состояли, были объявлены собственностью Рабоче-крестьянского государства <*>. Таким образом, любой субъект права на землю в советский период обладал правом пользования и другими, исключая право собственности. -------------------------------- <*> См.: О введении в действие Земельного кодекса, принятого на 4-й сессии IX созыва. Всероссийский Центральный исполнительный комитет. Постановление от 30 октября 1922 года // СУ РСФСР. 1922. N 68. Ст. 901.
В последующем, вплоть до распада СССР, в законодательстве РСФСР не допускалось деление государственной собственности на землю на виды. Таким образом, до образования СССР собственником земли, безусловно, являлась Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. С образованием СССР субъектом права государственной собственности стал Союз ССР. В ст. 1 Общих начал землепользования и землеустройства, утвержденных Постановлением ЦИК СССР 15 декабря 1928 г., говорится о национализации земли, то есть об отмене навсегда частной собственности на землю и установлении на нее исключительной государственной собственности Союза ССР <*>. -------------------------------- <*> См.: Общие начала землепользования и землеустройства. Утверждены Постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. // СЗ СССР. 1928. N 69. Ст. 642.
Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятые в 1968 г., и соответствующие земельные кодексы союзных республик подтверждали право собственности на землю за государством, наделяя граждан или организации правом постоянного (бессрочного) пользования или временного пользования землей; регламентировали порядок наделения землей, устанавливали сроки наделения землей, процессуальный порядок, органы, полномочные на осуществление этой деятельности, порядок рассмотрения споров, связанных с землей. В целом они детально регулировали порядок земельных правоотношений, складывающийся в условиях государственной собственности на землю, правда, при этом интересы государства зачастую ставились над интересами субъектов прав на землю. В последние годы существования Советского Союза законодательство пыталось трактовать государственную собственность по-новому. Закон СССР от 6 марта 1990 г. "О собственности в СССР" указал, что к государственной собственности относятся общесоюзная собственность, собственность союзных республик, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов и собственность административно-территориальных образований (коммунальная собственность). Однако в отношении земли в ст. 20 этого Закона вместо понятия "государственная собственность" вновь употреблено юридически неясное понятие "достояние". Союзным республикам и автономным образованиям предоставили право владеть, пользоваться и распоряжаться землями на своей территории <*>. -------------------------------- <*> См.: Закон от 6 марта 1990 г. N 1305-1 "О собственности в СССР" // ВСНД и ВС СССР. 1990. N 11. Ст. 164.
В отношении земель промышленности следует отметить следующее. Земельный кодекс РСФСР 1922 г. не выделяет специальных норм, которые можно было бы охарактеризовать как правовой режим земель промышленности. Большая часть статей посвящена вопросам правового регулирования земельных отношений, возникающих и связанных с сельскохозяйственным производством. Это обусловлено исторически, поскольку Россия была преимущественно сельскохозяйственной страной с преобладанием сельского населения. А одним из ключевых вопросов в революции был вопрос о земле. Поэтому в Земельном кодексе РСФСР 1922 г. упоминания о землях промышленного назначения являются эпизодическими. Статья 154 определяет, что все те земли, которые остаются после предоставления из единого государственного земельного фонда земель в непосредственное пользование трудовых землепользователей и их объединений, а также городов и поселений городского типа, входят в состав государственных земельных имуществ. В ст. 155 говорится, что в состав государственных земельных имуществ не входят земли, находящиеся под лесами, горными разработками, железными дорогами, крепостями и подобными им военными сооружениями и пр. Все эти земли находятся в управлении соответствующих ведомств на основании особых о том правил. По мере надобности в означенных землях для специальных целей они поступают в состав государственных земельных имуществ. Часть III Земельного кодекса РСФСР "О землеустройстве и переселении", ст. 165 - 175, определяет порядок землеустроительных работ. В том числе отвод земель, предоставляемых в пользование государственным организациям, учреждениям и предприятиям, а также на особых условиях (аренды, концессии и пр.) иным учреждениям, обществам и лицам. Таким образом, рассматриваемый Кодекс не содержал норм, прямо касающихся правового положения земель промышленности. В течение длительного времени основным правовым актом, определяющим правовое положение промышленного предприятия, оставалось Положение о государственных промышленных трестах, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 июля 1927 г., которое предусматривало, что отвод земли тресту осуществляется с соблюдением установленного порядка. Каких-либо земельно-правовых норм данный акт не содержал. Поэтому правовой режим земель промышленности ограничивался общими правилами отвода земель и их использования <*>. -------------------------------- <*> См.: Боголепов Н. М. Земельное право. М., 1991. С. 195.
Статья 4 Закона СССР от 13 декабря 1968 г. "Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик" выделяет в едином государственном земельном фонде СССР земли по целевому назначению, в том числе - "земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения" <*>. -------------------------------- <*> Закон СССР от 13 декабря 1968 г. N 3401-VII "Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик" // Ведомости ВС СССР. 1968. N 51. Ст. 485.
1 декабря 1970 г. вступил в действие Земельный кодекс РСФСР, ст. 4 которого также выделяет категорию земель "промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения". Статья 106 указанного Кодекса гласит, что "землями промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения признаются земли, предоставленные в пользование предприятиям, организациям и учреждениям для осуществления возложенных на них специальных задач (промышленного производства, транспорта, организации курортов, заповедников и т. п.). Размеры земельных участков, предоставляемых для указанных целей, определяются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами или проектно-технической документацией, а отвод участков осуществляется с учетом очередности их освоения" <*>. -------------------------------- <*> Закон РСФСР от 1 июля 1970 г. "Об утверждении Земельного кодекса РСФСР" (с текстом Земельного кодекса РСФСР) // Ведомости ВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581.
Такой подход к регулированию промышленного землепользования обозначился и в принятом Советом Министров СССР Положении о социалистическом государственном производственном предприятии 1970 г. Согласно данному документу предприятие осуществляет право пользования отведенной ему землей в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности предприятия. В таком же плане трактовался и вопрос о праве землепользования производственного объединения (комбината) <*>. -------------------------------- <*> См.: Боголепов Н. М. Указ. соч. С. 196.
Действовавшее с 1970 г. законодательство, определявшее правовое положение промышленных предприятий (по сравнению с ранее действовавшим), сделало значительный шаг вперед в отношении регулирования промышленного землепользования. Во-первых, оно закрепило само право землепользования предприятия промышленности и, во-вторых, хотя и общей форме, указало на определяющий признак этого права - "цель действительного использования земли", признак, лежащий в основе определения самого понятия земель промышленности. Но оставалось и множество нерешенных вопросов. Таким образом, мы видим, что земельное законодательство регламентировало только право землепользования, не выделяя специально аспекты государственного регулирования и управления землями промышленности, охраны земель этой категории и др. Такое положение в правовом регулировании земельных отношений оставалось до 1990-х гг., когда коренная перестройка земельных отношений уже в Российской Федерации нашла отражение в специальных федеральных законах и привела к трансформации правового регулирования отношений по использованию земель промышленности. Экономические реформы 1990-х гг. потребовали возродить в законодательстве многообразие форм земельной собственности и институт недвижимого имущества. Таким образом, старое земельное право и, соответственно, формировавшаяся десятилетиями теория земельного права оказались не приспособленными к современным условиям. В начале 1990-х гг. основными законодательными актами в области земельных отношений являлись Земельный кодекс РСФСР, принятый Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 г. <*>, и Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе" <**>. Съезд народных депутатов РСФСР одобрил проведение земельной реформы Постановлением от 3 декабря 1990 г. "О программе возрождения российской деревни и развитии агропромышленного комплекса" <***>. -------------------------------- <*> См.: Собрание законов РФ. 1993. N 18. Ст. 1822. <**> См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 324; 1991. N 1. Ст. 5. <***> См.: Законодательство и экономика. 1991. N 4. Ст. 21.
С политической, экономической и правовой позиций содержание этих законодательных актов было уязвимым, целесообразность их применения стала подвергаться сомнению. Президент РФ издал ряд указов, которыми земельные отношения стали регулировать иначе, чем это требовали ЗК РСФСР и Закон РСФСР "О земельной реформе" <*>. -------------------------------- <*> См., например: ВСНД и ВС РСФСР. 1992. N 14. Ст. 7614; САПП РФ. 1993. N 44. Ст. 4191.
В этот период противоречия между законами и подзаконными актами, регулирующими земельные отношения, не позволяли однозначно трактовать федеральное земельное законодательство. В результате в земельной сфере возникла неустойчивая правовая ситуация, что создавало много трудностей в правовом регулировании отношений по использованию земель различных категорий, в том числе и земель промышленности. Гражданский кодекс Российской Федерации хотя в некоторой степени и урегулировал вопросы оборота земель различных категорий, но тем не менее не решил проблемы правового регулирования земельных отношений. Более того, нормы ГК РФ дали основание говорить о том, что окончательное решение земельной проблемы возможно только в случае издания нового Земельного кодекса Российской Федерации.
Название документа