Правовые проблемы использования земель сельских поселений в целях строительства
(Куракина Е. В.) ("Законодательство и экономика", 2005, N 10) Текст документаПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ В ЦЕЛЯХ СТРОИТЕЛЬСТВА
Е. В. КУРАКИНА
Е. В. Куракина, аспирантка Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Исторически для основной массы сельских поселений характерна бытовая неустроенность. Комплексную застройку и благоустройство из 153 тыс. сельских поселений имеют только 10 тыс. Выборочно обустроены примерно 50 тыс. поселений, а более 90 тыс. не вовлечены в этот процесс. При том, что темпы экономического развития не стоят на месте, а сложившаяся ситуация в сельских поселениях не является показательной, необходимо улучшать условия жизни, начиная с развития строительства на землях поселений. Правовое обеспечение строительства на землях сельских поселений недостаточно разработано, необходимы усовершенствования в этой области. В соответствии с Земельным кодексом РФ (далее - ЗК РФ) землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий (ст. 83). Однако данное определение весьма общее. Земли сельских поселений - это земли, используемые и предназначенные для застройки, благоустройства и развития сельских поселений, населенных пунктов в сельской местности (село, станица, деревня, хутор, кишлак, аул и иные населенные пункты в сельской местности), жители которых заняты ведением сельского и лесного хозяйства, переработкой сельскохозяйственной продукции, рыболовством и другими характерными для сельской местности видами деятельности. Понятие сельских поселений было выработано еще в начале ХХ в. Сельскими признавались все поселения, не отнесенные к категории городских, а также удаленные от городов населенные пункты при фабриках, заводах и рудниках, поселки (транспортников, лесорубов и геологов). Кроме того, поселения, насчитывающие менее трех тысяч человек, относились к сельским населенным пунктам. В литературе 60 - 70-х гг., посвященной градостроительству, большое внимание уделялось детальной классификации поселений с учетом численности населения и экономичности. Поселения делились на три категории: большие, средние и небольшие, каждая подразделялась на группы и классы. Позже в Советском энциклопедическом словаре земли сельских поселений были определены так - сельские поселения как населенные места или населенные пункты, не соответствующие критериям, установленным в данной стране для городских поселений. К сельским поселениям относятся пункты, жители которых заняты сельским или лесным хозяйством, промысловой охотой и т. п. В Градостроительном кодексе РФ 1998 г. дана классификация типов поселений. Все поселения России подразделяются на два основных типа: городские и сельские, которые, в свою очередь, имеют несколько видов. Сельские поселения подразделялись на четыре вида в зависимости от численности населения: малые - менее 200 человек, средние - от 200 до 1000 человек, большие - от 1000 до 5000 человек и более, крупные - от 5000 человек <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069.
В действующем Градостроительном кодексе РФ этого определения сельских поселений нет. Возможно, нужно сделать отсылочную норму на Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором определено понятие земель сельских поселений. Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Все поселения, за исключением городских округов, а также возникающие на поселениях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Территорию поселения, как правило, составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Согласно Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Обсуждение, решение вопросов планирования застройки земель сельских поселений, территориальное зонирование земель поселений, установление правил землепользования и застройки земель сельских поселений, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля над использованием земель поселения относятся к вопросам местного значения. Планирование использования земель поселений является составной частью градостроительного планирования развития Российской Федерации и ее субъектов, которое, в свою очередь, является частью социально-экономического планирования страны. При разработке целевых программ разного уровня и программ социально-экономического развития территорий РФ, территорий субъектов Федерации, а также территорий муниципальных образований должны учитываться градостроительные требования. Градостроительное планирование и развитие территорий поселений, в том числе сельских, их застройка осуществляются посредством разработки градостроительной документации. Существует две основные формы градостроительной документации: документация о градостроительном планировании и документация о застройке. Градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий имеет двухуровневую систему: федеральный и региональный. На федеральном уровне разрабатываются и утверждаются Генеральная схема расселения и консолидированные схемы. Основные требования к разработке и согласованию Генеральной схемы расселения утверждены Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. N 370 "О разработке и согласовании Генеральной схемы расселения на территории РФ и основных положений Генеральной схемы расселения на территории РФ" <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1999. N 15. Ст. 1820.
Правовое значение Генеральной схемы состоит в том, что она обосновывает и определяет основные направления федеральной градостроительной политики, служит основой взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению регионального градостроительного планирования, а также разработки консолидированных схем. Консолидированные схемы содержат положения о планировании территории двух и более субъектов Федерации или частей их территорий. Их назначение заключается в том, чтобы обеспечить взаимное согласование интересов нескольких субъектов при осуществлении федеральной и региональной градостроительной деятельности. Они служат основой для разработки градостроительной документации уровня субъекта Федерации. Основные требования к разработке и согласованию консолидированных схем утверждены Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1999 г. N 941 "О разработке и согласовании консолидированных схем градостроительного планирования и основных положений консолидированных схем градостроительного планирования" <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1999. N 35. Ст. 4323.
На уровне субъектов Федерации разрабатываются и утверждаются территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъектов и частей территорий субъектов Федерации. При разработке территориальных комплексных схем субъекту Федерации следует учитывать социально-экономические и природно-климатические условия своего региона. Территориально комплексные схемы не должны противоречить градостроительной документации о планировании развития территорий РФ. Элементом градостроительного планирования и планирования использования земель поселений является зонирование территорий. Порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны, которые фиксируются на карте зонирования. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки). Для каждой зоны устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие основу правового режима отдельных земельных участков, относящихся к конкретной зоне. Земельное законодательство предусматривает, что черта поселений, в том числе сельских, представляет собой внешние границы земель сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий. Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Проект черты поселения относится к градостроительной документации. Статья 85 ЗК РФ определяет порядок состава земель поселений и территориальное зонирование. В состав земель сельских поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) производственным; 3) инженерных и транспортных инфраструктур; 4) рекреационным; 5) сельскохозяйственного использования; 6) специального назначения; 7) военных объектов; 8) иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, производственного, рекреационного и др.). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений и сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования. Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам. Вторая форма градостроительной документации, предусмотренной градостроительным законодательством РФ, - градостроительная документация о застройке. Она разрабатывается на основе документации о градостроительном планировании развития поселений и правил застройки по заказу застройщиков или органов местного самоуправления за счет их средств и регулирует отношения застройки городских и иных поселений в России. Градостроительная документация включает в себя проекты планировки частей территорий поселений, проект межевания территорий, проект застройки элементов планировочной структуры поселения (квартал, микрорайон). Необходимо отметить, что во многих сельских поселениях такие правила не в полной мере исполняются. В реальной жизни происходит так, что не всегда собственник согласовывает новую постройку с должностными органами. Собственники жилых домов в секторе малоэтажного строительства возводят трех-, четырехэтажные дома. На земельном участке, изначально отведенном для садоводства и огородничества, возводят капитальные строения. Причины могут быть разные. Возможно, это обусловлено тем, что недостаточно четко урегулирована процедура застройки на местном уровне. Поэтому необходимо разработать правила застройки непосредственно с учетом специфики каждого поселения. Земельные участки в сельских поселениях пользуются весьма повышенным спросом. Как правило, ведение строительства не контролируется, застройка производится бессистемно. Возможно, целесообразно принять "Порядок разработки и принятия застройки территорий поселений" на муниципальном уровне. С целью предотвращения ухудшения ситуации в области социального развития на селе, решения жилищных проблем сельского населения, инженерного обустройства сельских муниципальных образований 3 декабря 2002 г. Правительство РФ Постановлением N 858 утвердило Федеральную целевую программу "Социальное развитие села до 2010 года". Основным приоритетным направлением является создание условий для реализации сельскими гражданами права на жилище, выполнение пилотных проектов застройки. В целях комплексной застройки и благоустройства сельских поселений подготовлен совместный Приказ Министерства сельского хозяйства РФ с Госстроем России от 29 октября 2003 г. N 1403/411 "О проведении конкурса на лучшую застройку и благоустройство поселений". Минсельхоз и Госстрой России приняли совместно еще один Приказ - от 15 сентября 2003 г. N 1315/345 "О проведении механизма ипотечного жилищного кредитования по использованию механизма ипотечного жилищного кредитования в рамках реализации мероприятий федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года". Финансовое и ресурсное обеспечение Программы осуществляется за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников. Федеральная целевая программа "Социальное развитие села до 2010 года" начала работать с 2003 г. На сегодняшний день можно наблюдать некоторые результаты ее исполнения (например, реализованы проекты комплексной застройки в поселке Варницы Тотемского района Вологодской области и в деревне Колтубан Баймакского района Республики Башкортостан). В заключение хотелось бы отметить, что земельные участки для развития сельских поселений необходимо выбирать с учетом возможности их рационального функционального использования с учетом санитарно-гигиенических показателей, водных, территориальных ресурсов, состояния окружающей среды, а также с учетом прогноза изменения на перспективу природных и других условий. Проектировка застройки должна производиться с учетом элементов системы расселения на территории сельского поселения. При этом следует учитывать формирование единых для систем расселения социальной, производственной, инженерно-транспортной и других инфраструктур, а также развиваемые на перспективу культурно-бытовые и рекреационные связи в пределах зоны влияния поселения - центра системы расселения.
Название документа