Проблемные аспекты применения источников правового регулирования оборота земельных участков
(Лопухин Д. А.) ("Гражданское право", 2005, N 4) Текст документаПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ПРИМЕНЕНИЯ ИСТОЧНИКОВ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Д. А. ЛОПУХИН
По смыслу ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации, земля - основа жизни и деятельности народов России, что предопределяет особый режим ее использования и охраны. Вместе с тем земля также представляет собой экономическое благо, основу благосостояния отдельных лиц и их групп, как следует из указаний ч. 2 ст. 9 и ст. 8 Конституции РФ. На федеральном законодателе лежит ответственность за обеспечение сбалансированности и непротиворечивости как публичных, так и частных сторон регламентации общественных отношений, объектом которых является земля, а на правоприменителях всех уровней - ответственность за уяснение истинной воли законодателя и действие в соответствии с ней. Тем не менее существующее положение в регулировании отношений, связанных с оборотом земель, порождает ряд неопределенностей в процессе реализации права, в т. ч. в процессе правоприменения. Мы полагаем, что такая ситуация не только препятствует должной защите предусмотренных законодательством прав отдельных лиц, в конечном итоге дестабилизируя гражданский оборот в целом, но и не позволяет участникам гражданских правоотношений в полной мере воспользоваться в своем интересе всем многообразием инструментов, предложенных в нормативных правовых актах в качестве способов оформления отношений субъектов гражданского права. Раскроем поставленные тезисы, обозначив с той или иной степенью подробности различные варианты выхода из сложившейся ситуации. Согласно упоминавшейся ч. 1 ст. 9 Конституции России, а также п. "к" ч. 1 ее статьи 72 земельные отношения - это самостоятельная сфера правового регулирования, а предметом ее являются вопросы использования и охраны земель; аналогичная позиция сформулирована в п. 1 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 29.06.2004 N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами депутатов Государственной Думы" <*> (далее - Постановление N 13-П) признал право законодателя устанавливать приоритет одного ординарного закона, в особенности кодифицированного, перед другим, руководствуясь недвусмысленно определенным предметом регулирования закона <**>, нормы которого имеют такой приоритет (см. п. п. 2 - 2.4 названного Постановления). -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2004. N 27. С. 2804. <**> И частично корреспондирующей ему отраслевой принадлежностью закона.
Как отмечалось, непосредственным предметом правового регулирования земельного законодательства, в т. ч. ЗК РФ, являются отношения по использованию и охране земель, и в этой части его (ЗК) юридическая сила выше юридической силы иных ординарных федеральных законов, что следует из абз. 2 п. 1 ст. 2 названного Кодекса. В соответствии же с п. 1 ст. 2 и абз. 2 п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации этот Кодекс имеет превалирующее действие в области имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Однако практически любой акт законодательства России является комплексным нормативным правовым актом, т. е. содержит нормы различных отраслей права, и ЗК РФ в данном случае не исключение. Земельный кодекс, помимо земельно-правовых правил поведения, включает множество гражданских, административных и иных норм права. Комплексным федеральным законом является и ГК РФ. Обратим тогда внимание на п. 3 ст. 3 ЗК России: в нем зафиксирован принцип недопустимости противоречия норм гражданского законодательства об имущественных отношениях по владению, пользованию и распоряжению земельными участками положениям актов земельного и иного специального законодательства о природных ресурсах. То же касается и сделок с землей. В литературе совершенно обоснованно отмечается, что руководствоваться максимой о приоритете специального закона перед общим в рассматриваемом случае невозможно, т. к. ГК и ЗК в этой части регулируют совершенно идентичные общественные отношения <*>. В том же источнике, к сожалению, указывается на невозможность разрешения данной коллизии кем бы то ни было, кроме как самим федеральным законодателем. -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (под. ред. Т. Е Абовой и А. Ю. Кабалкина). М.: Юрайт-Издат, 2004. Комментарий к статье 267.
Между тем мы настаиваем на том, что это противоречие может и должно быть разрешено Конституционным Судом РФ. Законодатель вышел за пределы своих полномочий, нарушив установленный им же принцип разумно высокой степени систематизации гражданско-правовых норм, тем самым породив неопределенность в соответствии своих действий конституционным принципам правового государства, равенства и справедливости (ст. ст. 1, 18 и 19 Конституции России) - см. абз. 3 п. 2.2 Постановления Конституционного Суда РФ N 13-П. Действительно, поскольку правовое государство есть такое государство, которое ограничивает себя правом, то п. 3 ст. 3 ЗК РФ в его буквальном значении грубо противоречит ч. 1 ст. 1 Конституции РФ. Нельзя упускать из внимания и то, что законодатель вполне в состоянии либо привести нормы ГК в соответствие с нормами земельного законодательства, либо придать соответствующим нормам гражданского законодательства свойство диспозитивности в пределах действия иных федеральных законов, не вводя правоприменителя в заблуждение и не формируя почву для нарушения равенства всех перед законом и судом посредством произвольного применения закона. Существует также и возможность преодоления наличествующей коллизии. Для этого потребуется признание судебной и арбитражной практикой того, что: 1) действительная воля законодателя при включении в ЗК такого положения была направлена на установление дальнейшей иерархии норм об обороте земельных участков и не касалась абсолютного приоритета Гражданского кодекса в этой сфере (например, Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <*> является актом именно гражданского законодательства); -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 30. С. 3018.
2) данное правило Земельного кодекса указывает на необходимость применения норм этого Закона в той мере, в какой соответствующие нормы ГК РФ являются диспозитивными; 3) руководствоваться нормами ЗК РФ в случаях, выше не перечисленных, - противоправно. В конечном счете использование земель является публично-правовой стороной правомочий по пользованию земельными участками, и в этой части должен действовать акт публичного права, т. е. Земельный кодекс Российской Федерации (см. также п. 2 ст. 260 ГК). Допустимость же ограничения правомочий по владению и распоряжению отдельными видами имущества путем ограничения их оборотоспособности или изъятия их из гражданско-правового оборота закреплена в ст. 129 и п. 1 ст. 260 ГК. Более того, отношения, основанные на власти и подчинении, пусть они и послужат основанием возникновения, а равно прекращения, гражданских прав и (или) обязанностей, должны преимущественно регулироваться земельным и иным специальным законодательством: к примеру, вполне правомерными нам представляются повеления п. п. 1 и 2 ст. 20 и п. 1 ст. 21 ЗК об ограничении или запрете предоставления государственных и муниципальных земельных участков на праве постоянного пользования и праве пожизненного наследуемого владения соответственно (см. также ст. 265 ГК) <*>. Таким образом, определяя акт, подлежащий применению в конкретном случае, необходимо руководствоваться характером изъятий, установленных в отношении прав и обязанностей субъектов частного права. -------------------------------- <*> Об изъятиях административно-правового характера, предусмотренных ст. ст. 20 и 21 ЗК РФ, см.: Третьяков С. В. Комментарий к статьям 20 и 21 Земельного кодекса Российской Федерации // Гражданин и право. 2002. N 9/10.
Обратим внимание на еще одну немаловажную деталь. Решая вопрос о применении гражданских норм земельного законодательства, ссылаться на абз. 2 п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса, устанавливающий возможность ограничения гражданских прав на основании федерального закона, также не представляется корректным. Во-первых, данная норма частично совпадает с положением ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Во-вторых, иерархию источников гражданского права (ст. 3 ГК) следует рассматривать как частную норму - норму-гарантию вышеназванной общерегулятивной нормы, поэтому применять последнюю в отрыве от первой невозможно. Разумеется, сказанное является лишь частным примером общего правила, которым подобает руководствоваться при толковании любого нормативно-правового акта. Оценим теперь практику применения общих и специальных положений Земельного кодекса РФ, противоречащих Гражданскому кодексу. Осветим здесь попутно и некоторые специфические вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением земельными участками, а также со сделками с ними, по земельному законодательству. Остановимся вначале на праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Так, арбитражный суд, руководствуясь одним лишь фактом, что ЗК РФ был принят и вступил в силу позднее ГК РФ, отказал в применении ст. 270 ГК, допускающей распоряжение земельным участком, находящимся в постоянном пользовании, с согласия его собственника, основываясь на п. 3 ст. 3 и п. 4 ст. 20 ЗК РФ в их совокупности (см. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 03.12.2004 N КА-А40/10720-04). Но Конституционный Суд России в Постановлении N 13-П совершенно справедливо указывает на то, что принцип "последующий закон отменяет предыдущие" в ряде случаев оказывается неприменимым, а рассматриваемый нами случай, как мы уже выяснили, относится к таковым. В Постановлении ФАС Центрального округа от 20.01.2004 N А14-4691-03/127/22 суд ссылается на те же положения ЗК РФ, однако по одному ему (суду) ведомой причине дополнительно указывает на отсутствие у федерального государственного унитарного предприятия, распорядившегося находящимся в его постоянном пользовании земельным участком путем сдачи его в аренду, доказательств наличия предусмотренного ст. 270 ГК согласия на то собственника. Обобщая сложившуюся практику, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" <*> однозначно указывает на невозможность распоряжения земельным участком землепользователем, в т. ч. при наличии согласия собственника (п. 24 Постановления). -------------------------------- <*> Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.
Тем не менее безотносительно к совершенно неприемлемой аргументации прокомментированных судебных документов возникает следующий вопрос: является ли в данном случае административный акт компетентного органа публично-правового образования таковым как по форме, так и по содержанию? Думается, что нет. Так как дача физическим или юридическим частной формы собственности лицом согласия землепользователю на распоряжение земельным участком является односторонней сделкой, то нет никаких причин для отказа в признании сделкой аналогичного действия государственного или муниципального образования. Следует заметить, что ЗК РФ содержит и неоднозначные моменты, касающиеся права постоянного пользования, возникшего в силу ст. 271 Гражданского кодекса. Согласно п. 1 и абз. 1 п. 2 данной статьи собственник недвижимости, находящейся на чужом земельном участке, имеет право пользования соответствующей частью земельного участка; по общему правилу это правомочие поглощается ограниченным вещным правом постоянного (бессрочного) пользования. В то же время п. 1 ст. 35 ЗК говорит о некоем "праве использования" части земельного участка, отведенной под здание и тому подобный объект. Естественно, это лишь техническая неточность. Гораздо большие сомнения вызывают правила ст. 35 ЗК об отчуждении зданий, строений, сооружений в совокупности с особенностями купли-продажи земельных участков, которые содержит в себе ст. 37 этого Кодекса. В силу п. 4 ст. 35 ЗК РФ отчуждение земельного участка без находящегося на нем объекта недвижимости, являющегося таковым по своей сути, запрещается. Практике известны совершенно невероятные примеры истолкования этого законоположения (см. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2003 года (по гражданским делам), вопрос 47) <*>. Однако нас больше интересует оценка, данная Президиумом Верховного Суда настоящей норме ЗК в указанном Обзоре. Президиум правомерно ссылается на п. 1 ст. 260 и ст. 209 ГК, а также на п. 2 ст. 27 ЗК в их системной взаимосвязи, указывая на свободу распоряжения земельным участком, поскольку он не ограничен в обороте или не изъят из оборота. К сожалению, Президиум распространяет эти правила лишь на незастроенную часть земельного участка или на незастроенный земельный участок соответственно. Вместе с тем ввиду императивности предписаний названных Президиумом Верховного Суда и некоторых других положений ГК России п. 4 ст. 35 ЗК в этой мере применению не подлежит. -------------------------------- <*> Утвержден Постановлениями Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 03.12.2003 и 24.12.2003 // Бюллетень ВС РФ. 2004. N 3.
Нелогичны и незаконны также положения п. 3 ст. 37 Земельного кодекса России. Предусматривая санкции в отношении продавца земельного участка, имеющего недостатки, только в случае предоставления им покупателю заведомо ложной информации об участке, Кодекс нарушает ст. ст. 575, 460 и 475 ГК РФ, которые адресуют гораздо более мягкие условия возможности покупателя требовать уменьшения покупной цены, а равно расторжения договора купли-продажи земельного участка и возмещения причиненных ему убытков.
* * *
Основываясь на изложенных нами доводах, вполне возможно отстаивать постулат об абсолютной приоритетной силе Гражданского кодекса России при регулировании любых гражданско-правовых отношений, когда в этом существует необходимость. Отсутствие в полной мере оформившейся посредством издания актов судебного толкования судебной практики в состоянии избавить заинтересованных лиц от использования крайней меры защиты нарушенных прав - подачи жалобы на неконституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (между тем у нас есть серьезные основания сомневаться в восприимчивости правоприменителя к таким соображениям). Необходимо помнить, что приведенные нами примеры коллизий между нормами гражданского и земельного законодательства носят сугубо иллюстративный характер, и любая гражданская норма Земельного кодекса при ее реализации подлежит проверке на соответствие гражданскому закону. Обозначенные нами критерии разграничения частноправовых и публично-правовых правил поведения о земле, как нам представляется, также способствуют приобретению и осуществлению гражданских прав исключительно в интересе конкретного лица в той мере, в какой это не противоречит правомерно установленным федеральными законами ограничениям.
Название документа