Торги в области водопользования
(Ровенская И. А.) ("Журнал российского права", 2014, N 4) Текст документаТОРГИ В ОБЛАСТИ ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
И. А. РОВЕНСКАЯ
Ровенская Инесса Александровна, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Статья посвящена вопросу внедрения гражданско-правового института торгов в природоресурсное право. Рассматриваются проблемы взаимодействия частного и публичного права в области водного хозяйства. Анализируется законодательство в сфере торгов, описываются основания заключения договора водопользования и сфера применения торгов, предлагаются перспективы развития торгов в области водопользования.
Ключевые слова: водное хозяйство, водопользование, водные объекты, торги в области водных ресурсов, конкурс, аукцион, конкуренция, концессия, "зеленая" водная экономика, "зеленое" водное право.
Bids in the field of water-management I. A. Rovenskaya
Rovenskaya I. A., the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation.
The article focuses on unification of the trade legislation with the environmental legislation; the article considers the relationship between public and private law in the field of water industry. The article describes the basis for the conclusion of water use contract, water supply contracts. The article offers prospects of trades water use.
Key words: water industry, surface water use, waterbody, water resources trading, tender, auction, competition, concession, trends and prospects in water use, water in the green economy, green laws for water.
Российская наука отмечает тенденции сближения и стирания границ между публичным и частным правом в области охраны окружающей среды и природных ресурсов <1>. Формирование рынка природных ресурсов по-новому поставило вопрос о характере данных отношений и механизмах их правового регулирования. В настоящее время существует тенденция к расширению сферы действия гражданского права, которая наиболее ориентирована на удовлетворение имущественных потребностей общества, охватывает и такую специфическую сферу общественных отношений, как отношения природопользования. Наряду с другим имуществом собственники природных объектов свободно осуществляют права владения, пользования и распоряжения ими, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов третьих лиц, что свидетельствует в первую очередь о гражданско-правовой (частноправовой) природе имущественных отношений, возникающих в области использования природных ресурсов, в частности водных объектов. Законами Российской Федерации и субъектов РФ устанавливаются права собственности публичных образований, юридических и физических лиц на природные ресурсы и объекты, но проблемы реализации их прав постоянно возрастают вследствие активизации процесса разграничения и использования этих прав, злоупотребления ими против интересов общества <2>. При всей перспективности внедрения правового института торгов в природоресурсную сферу всесторонняя неподготовленность общества и в особенности должностных лиц в сфере управления (надзора и контроля) природными ресурсами препятствует положительным результатам правовых нововведений. -------------------------------- <1> См.: Тихомиров Ю. А. Развитие концепций публичного права. М., 2010. С. 12. <2> См.: Боголюбов С. А. Эколого-правовые приоритеты. М., 2010. С. 12.
И все же необходимо отметить, что Водный кодекс Российской Федерации и прочие законодательные акты природоресурсного блока наконец стали уделять большое значение имущественным аспектам природопользования. Разработанная экспертами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Концепция развития природоресурсного законодательства Российской Федерации выделяет две особенности права собственности на водные объекты: во-первых, неполное применение понятия "владение" к водным объектам, в связи с тем что сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена, во-вторых, запрет на отчуждение водных объектов, кроме прудов и обводненных карьеров. И здесь необходимо подчеркнуть, что пруды и обводненные карьеры имеют общую юридическую судьбу с земельными участками, на которых они располагаются <3>. Все чаще передача природных объектов, оборот имущественных прав опосредуются гражданско-правовыми механизмами, отношения сторон строятся на началах договора <4>. Положительной эту тенденцию можно назвать, если рассматривать данное явление как способствующее более четкому регулированию на равноправной основе. Договорные механизмы представляют собой более стройную правовую модель, учитывают интересы всех сторон правоотношений, в отличие от разрешительных механизмов. Договор примерной формы можно наполнить всеми необходимыми инструментами, в том числе выполняющими природоохранные функции, и, кроме того, при использовании договорных механизмов можно расширять инструменты гражданско-правовой ответственности. С договорными механизмами в природоресурсное законодательство пришел правовой институт торгов, стоящий на страже обеспечения интересов сторон правоотношений. -------------------------------- <3> См.: Концепция развития российского законодательства. М., 2010. С. 450 - 451. <4> См.: Бобин П. Н. Проблемы гражданско-правового регулирования отношений природопользования // Юрист. 2007. N 2.
До 2006 г. отечественное водное законодательство не предусматривало проведения аукционов или иных конкурсных процедур при предоставлении прав пользования водными объектами. Следовательно, применение аукциона, безусловно, является новеллой ВдК РФ. Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2009 г. N 1235-р) определяет важность создания условий для устойчивого развития водохозяйственного комплекса и предусматривает реализацию мероприятий по четырем основным направлениям: совершенствование нормативной правовой базы; совершенствование системы государственного управления водохозяйственным комплексом; создание надежных механизмов, обеспечивающих внедрение инновационных технологий по рациональному водопользованию; усиление охраны и улучшение качества вод в водных объектах. Однако здесь необходимо отметить, что законодателям дана достаточная свобода в области усовершенствования природоресурсного и природоохранного законодательства в области водного хозяйства, так как в Водной стратегии отсутствуют ограничения на внедрение гражданско-правовых механизмов, особенно если такие механизмы будут способствовать охране водных объектов и нести эколого-правовую нагрузку. В настоящее время речь не идет об абсолютном слиянии гражданского и природоресурсного права, в том числе водного права. Однако преобразование и адаптацию норм и механизмов гражданского законодательства в целях привлечения инвестиций в комплекс водного хозяйства Российской Федерации можно считать фактором развития водного права. Рассмотрим подробнее, какими законами регулируется водное хозяйство, и в частности сфера торгов в области водного хозяйства. Концепция развития российского законодательства указывает, что содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. На основании п. 2 ст. 2 ВдК РФ нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ВдК РФ. Водные отношения могут регулироваться также другими федеральными законами. В настоящее время сфера торгов в области водного хозяйства регулируется следующими законами и правовыми актами: Гражданским, Бюджетным и Водным кодексами Российской Федерации; Федеральными законами от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и др. Сфера торгов в области водопользования регулируется в основном двумя действующими важными подзаконными актами: Постановлениями Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона" и от 12 марта 2008 г. N 165 "О подготовке и заключении договора водопользования". В части 1 ст. 16 ВдК РФ установлено, что договор водопользования заключается в соответствии с гражданским законодательством, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. До 1 января 2014 г. <5> размещение заказа на выполнение водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для государственных и муниципальных нужд осуществлялось в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". -------------------------------- <5> С 1 января 2014 г. на сайте www. torgi. gov. ru размещается информация по двум новым видам торгов.
Применительно к процедуре заключения договора водопользования ВдК РФ не предусмотрел собственный механизм, а содержит отсылку к гражданскому законодательству. Порядок подготовки и заключения договора водопользования, а также проведения аукциона не устанавливается данным Кодексом РФ и определяется Правительством РФ. В соответствии со ст. 12 ВдК РФ договор водопользования признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре. Без такой регистрации он считается незаключенным и не порождающим правовых последствий <6>. -------------------------------- <6> См.: Боголюбов С. А., Кичигин Н. В., Пономарев М. В. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2007 (комментарий статьи 16 ВдК РФ).
Постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. N 230 утверждены Правила подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и Правила проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования. Основанием заключения договора водопользования является результат аукциона, а именно протокол аукциона, оформленный в соответствии с Правилами проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, и документ, подтверждающий оплату победителем аукциона предмета аукциона в течение 10 рабочих дней, следующих за датой завершения аукциона, путем перечисления денежных средств в размере окончательной цены предмета аукциона на счет, указанный организатором аукциона, с учетом внесенного задатка. Часть 2 ст. 7.1 ВдК РФ отсылает в случае размещения заказа на выполнение водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для государственных и муниципальных нужд к нормам Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), установившего прозрачный, удобный и эффективный порядок работы с государственными и муниципальными заказами. Названный Закон применяется к отношениям, направленным на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: планирования закупок товаров, работ, услуг; определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества); особенностей исполнения контрактов; мониторинга закупок товаров, работ, услуг; аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В настоящее время перед законодателями остро стоят три вопроса в сфере торгов в водном хозяйстве. Во-первых, о внесении изменений в ВдК РФ с учетом замены утратившего силу с 1 января 2014 г. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ на названный Закон N 44-ФЗ, а именно о приведении в соответствие норм специального и общего права. Во-вторых, необходимы комментарии, правовые разъяснения применения норм нового Закона N 44-ФЗ к правоотношениям в области водопользования. В-третьих, ст. 1 Закона N 44-ФЗ не содержит исключений о его применении в отношении пользователей природных ресурсов. Это означает, что применение права по аналогии в области арендных отношений - единственное указание на возможное применение данного Закона к водным отношениям. В указанной статье было бы разумным предусмотреть пункт о применении, частичном применении либо неприменении норм данного Закона в отношении огромного правового пласта - природоресурсного законодательства. Недостатком ст. 2 Закона N 44-ФЗ можно смело считать отсутствие прямого указания на торги в области природных ресурсов. При этом наделение субъектов РФ полномочиями в области принятия правовых актов, регулирующих отношения без каких-либо ограничений, например в области природных ресурсов, могут привести к опасным последствиям. Вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ не должны реализовываться без ограничений, ведь здесь речь идет о полномочиях по принятию правовых актов в сфере торгов в области управления природными ресурсами Российской Федерации. Естественно, такое применение Закона столкнется с правовыми коллизиями в будущем. Таким образом, необходимо создать отдельный законодательный акт о торгах в области природных ресурсов, который объединил бы все природоресурсное законодательство и был бы приемлем для отношений в области природопользования по типу аренды, учитывал бы более строгие природоохранные требования к участникам таких торгов, предусматривал бы требования антимонопольного законодательства. Кроме того, создание такого правового акта обеспечит независимость и без того сложнейшего природоресурсного законодательства, содержащего огромное количество подзаконных правовых актов, от постоянных изменений в области гражданского законодательства, особенно в области торгов. В соответствии с Законом N 44-ФЗ помимо электронных и закрытых аукционов могут применяться различные виды конкурсов, а также запрос котировок (предложений) и закупки у единственного поставщика. Одновременно сохранена возможность заключения контракта с единственным поставщиком в том случае, если конкурентные процедуры размещения заказа не состоялись (но при определенных ограничениях). Несмотря на вышесказанное, необходимо отметить, что зависимость водного законодательства от изменений в области торгов в настоящее время носит формальный характер, так как процедура подготовки и проведения аукциона на заключение договора водопользования имеет свои особенности и регулируется нормами Постановления Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. N 230. Итак, ВдК РФ предусматривает заключение договоров водопользования по результатам торгов в виде открытого аукциона. Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. N 401-ФЗ в ст. 16 ВдК РФ были внесены изменения, направленные на обеспечение гарантий защиты конкуренции при оказании государственных услуг. Правительство РФ было наделено правом устанавливать правила недискриминационного доступа к объектам инфраструктуры товарного рынка, с использованием которых производятся (реализуются) товары в сферах естественных монополий. При условии развития рынка эти изменения позволили внедрять и применять новые правовые инструменты реализации прав физических и юридических лиц - субъектов водопользования <7>. В результате данных изменений извещение о проведении аукциона стало размещаться на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством РФ. Также эти изменения регламентировали допуск к заключению договоров водопользования по результатам аукциона. -------------------------------- <7> См.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (постатейный) / Под ред. О. Л. Дубовик. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
Основным способом возникновения права пользования на федеральные водные объекты является договор водопользования. В соответствии с ВдК РФ пользование водными объектами (водопользование) - юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием только водных объектов. Договор водопользования заключается по форме примерного договора водопользования, утвержденной Постановлением Правительства РФ "О подготовке и заключении договора водопользования", (по заявлению) на основании результата аукциона и в соответствии с условиями, предусмотренными в извещении о проведении аукциона и в документации об аукционе. При заключении договора водопользования по результатам аукциона не допускается вносить изменения в условия договора на основании соглашения, заключенного между сторонами этого договора, или в одностороннем порядке. Основными причинами обжалования результатов открытого аукциона и иных судебных споров, вытекающих из таких правоотношений, можно выделить следующие: уклонение одной из сторон от заключения договора водопользования и возникновение убытков, причиненных уклонением от заключения договора; признание аукциона несостоявшимся; отсутствие предусмотренной законодательством информации о размещении, результатах аукциона на официальном сайте; не предусмотренные законодательством причины отказа в допуске к участию в аукционе; незаконное отстранение от участия в аукционе; нарушение процедуры организации и проведения аукциона, предусмотренной законодательством; незаконное удержание задатка либо отказ от возврата задатка, внесенного при проведении аукциона. Перспективы развития законодательства разнообразны и зависимы от концепции развития водного и гражданского законодательства в области торгов. Целесообразно отметить применение такого метода экономического регулирования, как обязательное экологическое страхование, которое бы служило защите имущественных интересов на случай наступления экологических рисков <8>. В частности, законодатель, обязав участника торгов (аукциона) застраховать часть предоставляемого ему водного объекта, обеспечивает сохранность водного объекта, или возможность его восстановления, или при невозможности восстановления - самостоятельное устранение водопользователем ущерба, нанесенного водному объекту. Экологическое страхование важно из-за длительности (до 20 лет) водопользования и невозможности предсказать последствия использования водного объекта, объемы негативного воздействия. Далее принципиально важным для обеспечения согласованности водохозяйственной деятельности является усиление роли бассейновых советов в системе государственного управления в области водных отношений <9>. Так, возможна перспектива частичного или полного делегирования (передачи) полномочий по проведению торгов в области водопользования бассейновыми советами в случае их преобразования и теоретического обоснования необходимости этого явления в водном праве. -------------------------------- <8> См.: Боголюбов С. А., Хлуденева Н. И. Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" (постатейный). М., 2009. <9> См.: Сиваков Д. О. Тенденции правового регулирования водохозяйственной деятельности: Монография. М., 2012. С. 25.
Как представляется, совершенствование процедуры торгов в области водного хозяйства необходимо рассматривать не как один из инструментов только эффективного управления водными ресурсами, но и как фактор, способствующий экологизации гражданского права. Нормы, регулирующие водохозяйственную деятельность, зачастую имеют гражданско-правовую природу. Однако правовое регулирование данных отношений не может стать исключительно или в первую очередь гражданско-правовым. Взаимное обогащение норм частного и публичного права в экологической сфере должно позитивно и продуктивно влиять в будущем на развитие торгов в области водопользования. И все же экологический фактор должен быть приоритетным. В настоящее время возникает необходимость создания условий, способствующих переходу к "зеленой" водной экономике <10>. И здесь важным условием следует признать правовой мониторинг <11> регулирования в данной области, который помогает определить, достиг ли законодатель на практике тех природоохранных целей, к которым стремился, позволяет выявить активное слияние норм природоресурсного законодательства и законодательства в области торгов, ведущее к появлению новых правоотношений. -------------------------------- <10> См.: Водное законодательство и экологические вызовы: Сб. матер. науч.-практ. конф. (Москва, 15 июня 2012 г.) / Сост. С. А. Боголюбов, Д. О. Сиваков, О. А. Болотова. М., 2012. <11> См.: Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009. С. 156 - 212.
Важно подчеркнуть, что совершенствование законодательства в области торгов и обновленное регулирование торгов в области водного хозяйства должно сопровождаться внесением изменений как в природоресурсное законодательство, так и в законодательство о торгах. Подобные изменения обязаны учитывать все экологические, в том числе природоохранные, требования и способствовать появлению нового явления - "зеленого" водного права, призванного сопровождать и развивать "зеленую" водную экономику нашей страны.
Библиографический список
Бобин П. Н. Проблемы гражданско-правового регулирования отношений природопользования // Юрист. 2007. N 2. Боголюбов С. А. Эколого-правовые приоритеты. М., 2010. Боголюбов С. А., Кичигин Н. В., Пономарев М. В. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2007. Боголюбов С. А., Хлуденева Н. И. Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" (постатейный). М., 2009. Водное законодательство и экологические вызовы: Сб. матер. науч.-практ. конф. (Москва, 15 июня 2012 г.) / Сост. С. А. Боголюбов, Д. О. Сиваков, О. А. Золотова. М., 2012. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (постатейный) / Под ред. О. Л. Дубовик. Концепция развития российского законодательства. М., 2010. Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009. Сиваков Д. О. Тенденции правового регулирования водохозяйственной деятельности: Монография. М., 2012. Тихомиров Ю. А. Развитие концепций публичного права. М., 2010.
Название документа