Комментарий к Федеральному закону от 18 июля 2005 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Федеральный закон "О землеустройстве"
(Ильюшихин И. Н.) ("Право и экономика", 2005, NN 10, 11, 12) Текст документаКОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 18 ИЮЛЯ 2005 Г. N 87-ФЗ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБОРОТЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ" И ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "О ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ"
/"Право и экономика", 2005, N 10/
И. Н. ИЛЬЮШИХИН
Ильюшихин Иван Николаевич Генеральный директор ЗАО "Юридический центр "Северо-Западный регион". Магистр права. Специалист по финансовому, экологическому и земельному праву. Родился 18 июня 1978 г. в пос. Назия Кировского района Ленинградской области. В 2000 г. окончил юридический факультет Санкт-Петербургского государственного университета (СПбГУ). С 2001 г. является соискателем и одновременно преподает на кафедре правовой охраны окружающей среды юридического факультета СПбГУ. Автор более 40 научных трудов.
Земельная реформа в России, начавшаяся на рубеже XX - XXI вв. принятием Земельного кодекса РФ, потребовала адекватного реформирования всего комплекса нормативных правовых актов, регулировавших земельные отношения. Это связано, во-первых, с переходом к рыночной экономике и, следовательно, развитием института частной собственности, а во-вторых, со значительным объемом противоречий в ранее действовавших нормативных актах и новом ЗК РФ. Одним из наиболее дискуссионных вопросов реформирования земельного законодательства стал вопрос принятия закона, устанавливающего статус земель сельскохозяйственного назначения, поскольку эта категория земель традиционно является одной из наиболее ценных. В итоге длительных дебатов был принят Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения). Комментируемый Федеральный закон от 18 июля 2005 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Федеральный закон "О землеустройстве" (далее - Федеральный закон) стал шестым по счету нормативным правовым актом, которым в текст Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения были внесены наиболее масштабные изменения.
Изменения, внесенные в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"
Принципы и общие правила оборота земель сельскохозяйственного назначения
Подпунктом "в" п. 1 ст. 1 Федерального закона из числа принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения исключен такой принцип, как "предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами" (подп. 6 п. 3 ст. 1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения). Это обусловлено тем, что принципы, положенные в основу видового понятия (в данном случае - оборота земель сельскохозяйственного назначения), не могут противоречить и отменять принципы, положенные в основу родового понятия (в данном случае - института земельного права в целом). Статья 1 ЗК РФ не относит предоставление земельных участков в собственность физическим и юридическим лицам за плату к числу принципов земельного законодательства. Связано это с тем, что п. 2 ст. 28 ЗК РФ установлено правило, согласно которому гражданам РФ и юридическим лицам земельные участки могут предоставляться безвозмездно в случаях, устанавливаемых ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ. Следовательно, комментируемый принцип оборота земель сельскохозяйственного назначения противоречил структуре принципов ЗК РФ и бланкетному характеру нормы п. 2 ст. 28 ЗК РФ. Кроме того, Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения принимался во исполнение п. 6 ст. 27 ЗК РФ, согласно которому "оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <*>. Между тем под оборотом земель сельскохозяйственного назначения в силу п. 1 ст. 1 Закона понимается совокупность сделок, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. А предоставление земель - административный акт уполномоченного государственного (муниципального) органа и к сделкам не относится. Поэтому установление принципов правового регулирования оборота земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения вне рамок оборота земель не может быть оправдано с позиции бланкетного характера норм ЗК РФ и приоритета Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения как специального акта. Кроме того, сфера регулирования Закона, отраженная в ст. 1, явно выходит за рамки п. 6 ст. 27 и п. 4 ст. 81 ЗК РФ, а также названия самого Закона, поскольку регулирует отношения и предоставления, и изъятия земельных участков. Представляется, что в части норм, выходящих за пределы оборота земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения и предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота (п. 4 ст. 81 ЗК РФ), приоритет должны иметь правила ЗК РФ в силу ч. 2 п. 1 ст. 2 ЗК РФ. -------------------------------- <*> Еще один случай наличия в тексте п. 4 ст. 81 ЗК РФ бланкетной нормы, отсылающей к Закону об обороте земель сельскохозяйственного назначения, нами не анализируется намеренно в связи с его довольно незначительной сферой применения: предоставление гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота.
Федеральным законом была также изменена редакция двух принципов правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, а именно тех, которые поименованы в подп. 2 и 4 п. 3 ст. 1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Первое из указанных изменений внесено в текст принципа максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий: "Установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) юридического лица" (подп. "а" п. 1 ст. 1 Федерального закона). Во-первых, словосочетание "административно-территориальное образование субъекта Российской Федерации" заменено на "муниципального района", что соответствует гл. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", провозгласившей деление территории субъектов РФ по территориальному, а не по административно-территориальному принципу. -------------------------------- <*> Вступает в силу с 1 января 2006 г.
Кроме того, до внесения изменений в текст Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения указанный принцип предполагал ограничение общей площади сельскохозяйственных угодий не только по территориальному признаку, но и по субъектному составу. Максимальный размер устанавливался в отношении сельскохозяйственных угодий, находящихся в собственности гражданина, его супруга и близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер, дедушки, бабушки и внуков), а также юридических лиц, в которых данные гражданин или его супруг и близкие родственники (родители, дети, братья, сестры, дедушка, бабушка и внуки) имеют право распоряжаться более 50% общего количества голосов, приходящихся на акции или вклады (доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц. Именно субъектный состав данного принципа подвергся реформированию, поскольку прежняя его редакция, выстроенная по публично-правовому механизму "взаимозависимых лиц" (ст. 20 НК РФ), чрезмерно ограничивала права физических и юридических лиц на получение в собственность сельскохозяйственных угодий, в связи с чем конституционное право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36 Конституции РФ) оказывалось ограниченным при отсутствии условий допустимости такого ограничения, содержащихся в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Если в налоговом законодательстве категория взаимозависимых лиц оправдывается необходимостью обеспечить защиту интересов бюджета и, как следствие, всех получателей бюджетных средств от недобросовестных лиц, находящихся в состоянии родства или иным образом подконтрольных друг другу, то в сфере оборота сельскохозяйственных угодий ограничение права самостоятельных субъектов гражданского оборота (пусть и находящихся в родственных отношениях или аффилированных иным образом) на приобретение их в собственность никакими публично-правовыми целями не оправдывалось. Следует обратить внимание и на то, что признание лиц взаимозависимыми в налоговом законодательстве влечет за собой право налоговых органов на контроль за правильностью применения цен по сделке (ст. 40 НК РФ), не влияя на права, возникающие у сторон сделки после ее исполнения, тогда как применение комментируемого принципа в первоначальной редакции влекло за собой обязанность по отчуждению части земельного участка, превышающей максимальный размер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий всех лиц, указанных в старой редакции ст. 4 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. В связи с изложенным, изменения, внесенные в Закон, выглядят логичными, поскольку субъектный состав комментируемого принципа в Федеральном законе включает в себя только гражданина и (или) юридическое лицо. В соответствии с новой редакцией комментируемого принципа внесены аналогичные изменения в субъектный состав и территориальную сферу действия п. 2 ст. 4 Закона, посвященной предельным размерам и требованиям к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. В иной редакции изложен и принцип преимущественного права покупки доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения (подп. 4 п. 3 ст. 1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения): "Преимущественное право других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот участок сельскохозяйственных организаций или гражданина - члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности" (подп. "б" п. 1 ст. 1 Федерального закона). В первоначальной редакции такое право предоставлялось субъекту РФ или (в случаях, установленных законом субъекта РФ) муниципальному образованию при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности в случае, если другие участники долевой собственности откажутся от покупки такой доли или не заявят о намерении приобрести такую долю в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения. Преимущественное право публично-правовых субъектов на приобретение доли в праве общей долевой собственности противоречит ст. 250 ГК РФ, предполагающей свободное определение контрагента продавцом в отношении продажи доли в праве общей долевой собственности. Кроме того, ограничение права сособственника на свободное распоряжение долей в праве общей долевой собственности противоречит ст. 8 и ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, принципу участия государства в гражданском обороте на равных с физическими и юридическими лицами началах (п. 1 ст. 124 ГК РФ), затрудняет совершение сделок с земельными участками и увеличивает срок их совершения. Особенно это касается оборота долей в праве общей собственности на земельный участок при возмездном их отчуждении. Указанная редакция комментируемого принципа была приведена в соответствие с п. 1 ст. 250 ГК РФ. Однако содержание права преимущественной покупки доли в праве общей долевой собственности в Федеральном законе сохранило и свою специфику. Согласно новой редакции комментируемого принципа таким правом обладают как другие участники долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, так и использующие этот земельный участок сельскохозяйственная организация или гражданин - член крестьянского (фермерского) хозяйства, что оправдано с точки зрения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 77 ЗК РФ) и необходимости поддержки деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных организаций, уже использующих соответствующий земельный участок.
Участники отношений оборота земель сельскохозяйственного назначения, их права и обязанности
Пункт 2 ст. 2 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения изложен в новой редакции: "Права иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения определяются в соответствии с настоящим Федеральным законом". Из первоначальной редакции указанной нормы изъяты слова "или доли в праве общей собственности на земельные участки" в качестве объекта прав субъектов, указанных в п. 2 ст. 2 Закона, в качестве единственного объекта таких прав оставлены земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Действующее законодательство исходит из того, что каждому сособственнику принадлежит доля в праве собственности на все общее имущество (п. 1 и 2 ст. 244 ГК РФ). В этом случае право каждого сособственника не ограничивается какой-либо конкретной частью общей вещи, а распространяется на всю вещь. Причем "каждый из сособственников имеет право не на всю вещь, но на известную долю, а в то же время его право распространяется не на часть вещи, а проникает всюду, - в каждой материальной ее частице он имеет долю. Поэтому выражение "право на долю" не может быть понимаемо в смысле материальной доли вещи, так как такую нельзя и указать" <*>. Поскольку земельные участки сельскохозяйственного назначения могут принадлежать иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более 50% только на праве аренды (ст. 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения), а переход права на долю в праве общей собственности влечет за собой приобретение новым субъектом данного права статуса сособственника, то необходимость в определении отдельных прав на долю в праве общей собственности указанных субъектов отсутствует в связи с исключительным характером ст. 3 Закона. -------------------------------- <*> Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 279.
Именно в связи с изложенными аргументами были внесены изменения и в ст. 3 Закона, из которой также изъяли доли в праве общей долевой собственности в качестве объектов аренды иностранными гражданами, иностранными юридическими лицами, лицами без гражданства, а также юридическими лицами, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более 50%. Это выглядит обоснованным, поскольку выше указывалось, что в силу п. 2 ст. 244 ГК РФ право каждого сособственника не ограничивается конкретной частью общей вещи, а распространяется на всю вещь. Передача такой доли в аренду означала бы распоряжение и судьбой вещи, что возможно лишь с согласия всех сособственников (п. 1 ст. 246 ГК РФ). Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 607 ГК РФ "в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи)". Выше приведена позиция Г. Ф. Шершеневича: "право на долю" не может быть понимаемо в смысле материальной доли вещи, так как такую нельзя и указать. Следовательно, доля в праве общей собственности, не являясь вещью, не обладает признаками, необходимыми для объекта аренды. В пункте 1 ст. 5 Закона изменено третье предложение первого абзаца, а также исключен абзац второй. До внесения указанных изменений исчисление годичного срока на обязательное отчуждение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения осуществлялось в зависимости от субъекта права собственности. Так, земельные участки или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, приобретенные после вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, подлежали (и подлежат. - И. И.) отчуждению в течение года со дня возникновения права собственности на эти земельные участки или права собственности на доли в праве общей собственности на земельный участок. Если право собственности на земельные участки или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения по установленным законом основаниям возникало у иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более 50% (ст. 3 Закона), то на указанных лицах лежала обязанность по отчуждению соответствующих земельных участков или долей в праве общей собственности в течение года со дня, когда собственник узнал или обязан был узнать об обстоятельствах, которые повлекли за собой нарушение требований ст. 3 Закона. Таким образом, в последнем случае без достаточных оснований срок устанавливался более либеральный. Поскольку указанные нормы были приняты в развитие ст. 238 ГК РФ, которая устанавливает лишь один срок на отчуждение имущества, оказавшегося по основаниям, допускаемым законом, в собственности лица, которому оно в силу закона принадлежать не может, - в течение года с момента возникновения права собственности на имущество (заметим, что этой же статьей предусмотрена возможность законом установить иной срок), законодатель, устраняя указанное несоответствие, уравнял правила исчисления сроков, приведя их в соответствие с ГК РФ. При этом в качестве стимула добросовестного поведения таких собственников, а также в целях стабильности гражданского оборота законодатель включил в п. 1 ст. 5 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения следующую норму: "В случае отчуждения этих земельных участков или долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения субъекту Российской Федерации либо в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальному образованию преимущественное право на заключение договора аренды этих земельных участков или выделенных в счет земельных долей земельных участков имеют лица, осуществляющие отчуждение этих земельных участков или земельных долей". Пункт 3 ст. 5 Закона изложен в следующей редакции: "В случае отсутствия лица, изъявившего желание приобрести земельный участок или долю в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, этот земельный участок или эту долю должен приобрести субъект Российской Федерации либо в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, должно приобрести муниципальное образование по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности". Тем самым законодатель исключил первоначальное правило о том, что приобретение земельного участка или доли в праве общей собственности публично-правовыми субъектами производится "по начальной цене предмета торгов при условии, что она не превышает рыночную стоимость, сложившуюся в данной местности. В случае, если установленная собственником начальная цена предмета торгов превышает рыночную стоимость, субъект Российской Федерации либо в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование приобретает земельный участок или долю в праве общей собственности на земельный участок по рыночной стоимости". Приведенные изменения связаны со стремлением не допустить нарушения прав добросовестного субъекта оборота земель сельскохозяйственного назначения, который приобрел право собственности на земельный участок или долю в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения на основаниях, установленных законом, поскольку в этом случае указанный субъект не вправе принять решение о целесообразности заключения договора купли-продажи и его интересы как более слабой стороны в правоотношении должны быть защищены законом.
Изъятие земельных участков из оборота
Изменения, внесенные в текст ст. 6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, во-первых, включили в число оснований для изъятия земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, помимо ненадлежащего использования, еще и неиспользование указанного земельного участка по целевому назначению в течение трех лет, что выглядит оправданным в контексте требований ст. 284 ГК РФ, поскольку неиспользование земельного участка сельскохозяйственного назначения в соответствии с его целевым назначением влечет изъятие указанного земельного участка из оборота. Кроме того, если ранее с заявлением в суд орган государственной власти субъекта или орган местного самоуправления могли обратиться лишь в том случае, если ненадлежащее использование земельного участка повлекло причинение вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, то в соответствии с внесенными изменениями в п. 3 ст. 6 Закона для обращения в суд наступления указанных последствий не требуется ни в отношении неиспользования земельного участка по целевому назначению, ни в случае его ненадлежащего использования. Соответствующие изменения вновь выглядят оправданными, поскольку старая редакция Закона предписывала уполномоченным органам государственной власти или местного самоуправления дожидаться указанных выше последствий и лишь после этого обращаться в суд, тогда как целью такого обращения должно быть прежде всего сохранение природных свойств земельного участка.
/"Право и экономика", 2005, N 11/
Особенности оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения
Законодатель изменил требования к порядку заключения договоров с земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения, а также к предоставлению указанных земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и юридическим лицам. Первоначальная редакция п. 2 ст. 8 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения требовала от продавца земельного участка извещать в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления о намерении продать земельный участок, предписывая при этом включать в такое извещение данные о цене и других существенных условиях договора. Неопределенность формулировки "существенные условия договора" обусловила необходимость уточнения этих условий. Во-первых, к существенным условиям договора купли-продажи относятся условия о предмете договора (п. 1 ст. 432 ГК РФ), который в отношении недвижимости определяется путем указания в договоре купли-продажи данных, позволяющих установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору, в том числе данные, определяющие расположение недвижимости на соответствующем земельном участке либо в составе другого недвижимого имущества (п. 1 ст. 554 ГК РФ). Очевидно, что приведенная норма не позволяла четко определить конкретный перечень сведений, относящихся к предмету договора купли-продажи недвижимости, отсутствие которых влекло признание договора незаключенным. На практике для определения сведений об объекте недвижимости, включаемых в число существенных условий договора, предлагали руководствоваться сведениями, включаемыми в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним: адрес (месторасположение), вид (название) объекта, его площадь (фактическая, по кадастровому плану или по документам), назначение (абз. 3 п. 6 ст. 12 Закона о государственной регистрации) <*>. При этом авторы отмечали неисчерпывающий характер приведенного перечня <**>. -------------------------------- <*> Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Часть вторая (постатейный) / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2003. С. 155. <**> См.: Там же. Причем Е. Ю. Валявина (автор комментария) справедливо отмечает главную трудность соблюдения требований ст. 554 ГК РФ - отсутствие исчерпывающего перечня требуемых данных в законодательстве.
Во-вторых, к числу существенных условий договора, помимо условия о предмете, п. 1 ст. 432 ГК РФ предписывает также относить условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Вызывает сомнения оправданность указания всех таких условий в извещении о намерении продать земельный участок. Так, стороны могут в качестве существенного условия договора согласовать условие о форме безналичных расчетов между сторонами (например, аккредитив), о чем, как представляется, бессмысленно сообщать государственному или муниципальному органу. Поэтому в новой редакции п. 2 ст. 8 Закона указан конкретный перечень тех данных, которые должны содержаться в извещении: цена, размер, местоположение земельного участка и срок, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет. При этом указывается, что срок для осуществления взаимных расчетов по таким сделкам не может превышать девяносто дней. Отметим, что если ранее п. 4 ст. 8 Закона устанавливал в случае нарушения требований ст. 8 Закона о преимущественном праве субъекта РФ или муниципального образования право указанных публично-правовых субъектов требовать в судебном порядке перевода на себя прав и обязанностей покупателя, то новая редакция п. 4 ст. 8 именует все сделки по продаже земельного участка с нарушением преимущественного права покупки ничтожными, в связи с чем указанные сделки не влекут правовых последствий с момента их совершения и являются недействительными независимо от решения суда (п. 1 ст. 166 и п. 1 ст. 167 ГК РФ). Думается, что приведенные изменения можно признать ошибкой законодателя. Дело в том, что признание сделки недействительной повлечет за собой отсутствие каких-либо правовых последствий совершения данной сделки, в результате чего земельный участок вновь окажется в собственности того субъекта, который уже выразил волю на его продажу. Следовательно, он будет вынужден заново заключать договор купли-продажи с соблюдением всех процедур. В соответствии с гл. 9 ГК РФ признание сделок недействительными является следствием пороков воли, волеизъявления сторон, формы или содержания сделки. В случае, предусмотренном ст. 8 Закона, ничтожной объявляется сделка, в которой продавец нарушил требования о форме или порядке уведомления публично-правовых субъектов о возможности реализовать преимущественное право покупки. Между тем п. 1 ст. 166 ГК РФ не позволяет иным нормативным правовым актам, кроме Гражданского кодекса РФ, устанавливать основания для признания сделок недействительными. Но не идет ли речь о ст. 168 ГК РФ, согласно которой ничтожной признается сделка, противоречащая закону или иным правовым актам? Представляется, что нет. Дело в том, что извещение органов государственной власти субъекта РФ или муниципального образования о преимущественном праве покупки лежит за пределами совершения сделки, являясь лишь предложением это право реализовать (офертой). В этом случае сделка как правоотношение публичные интересы не нарушает, но эти интересы нарушаются тем, что соответствующим органам не было предоставлено право предварительного заключения этой сделки, тогда как сама сделка купли-продажи недвижимости опосредует лишь переход права собственности на земельный участок от абстрактного дееспособного продавца абстрактному дееспособному покупателю. Именно поэтому Гражданский кодекс РФ сделку, совершенную с нарушением права преимущественной покупки, признает действительной, но предусматривает возможность перевода на лицо, обладающее таким правом, прав и обязанностей по сделке (п. 3 ст. 250 ГК РФ), что также является аргументом в пользу того, что ГК РФ не приравнивает данную сделку к тем сделкам, которые недействительны в силу их противоречия закону. В статью 9 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения внесены изменения в части требований к договору аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, которые сводятся к следующему. Во-первых, установлено требование нотариального удостоверения доверенностей на право заключения договора аренды, выдаваемых сособственниками земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в общей собственности, представителям. В качестве альтернативы нотариальному удостоверению такой доверенности новая редакция п. 2 ст. 9 Закона устанавливает возможность удостоверения доверенности должностным лицом органа местного самоуправления, расширяя перечень способов удостоверения доверенностей, которые п. 3 ст. 185 ГК РФ приравнивает к нотариально удостоверенным. Кроме того, из текста п. 3 ст. 9 Закона изъята норма о том, что в случае заключения договора аренды земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения на срок, превышающий 49 лет, срок аренды считается равным 49 годам. Указанное изменение обусловлено тем, что п. 3 ст. 610 ГК РФ определено: "законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается". Следовательно, нет необходимости дублировать положения ГК РФ. Помимо этого, Федеральный закон установил, что в зависимости от разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, передаваемых в аренду, законом субъекта РФ может устанавливаться минимальный срок аренды сельскохозяйственных угодий. Исключен из текста Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения п. 7 ст. 9 относительно мер экономического стимулирования лиц, использующих земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения на основании договора аренды, поскольку никакой смысловой нагрузки указанный пункт не нес, отсылая к налоговому и бюджетному законодательству. Статья 9 Закона дополнена п. 8 следующей редакции: "В пределах срока действия договора аренды при передаче арендатором арендных прав земельного участка в залог согласие участников долевой собственности на это не требуется, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное". Приведенное положение связано с общим правилом п. 5 ст. 22 ЗК РФ, в соответствии с которым "арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное". Как известно, право общей собственности не образует отдельной формы собственности, поскольку единственным критерием для выделения форм собственности является субъект права собственности (собственник), к которым относятся Россия и субъекты РФ (государственная собственность), муниципальные образования (муниципальная собственность), физические и юридические лица (частная собственность), тогда как при общей собственности самостоятельного субъекта не образуется, а возникает множественность лиц на стороне собственника. Таким образом, правило п. 5 ст. 22 ЗК РФ и так могло применяться к отношениям по передаче арендатором арендных прав земельного участка, находящегося в общей собственности, в залог <*>. -------------------------------- <*> Приведенный вывод весьма важен, т. к. позволяет при применении п. 8 ст. 9, включенного в текст Закона, руководствоваться разъяснениями, которые сформулированы применительно к п. 5 ст. 22 ЗК РФ.
Новый п. 8 ст. 9 Закона направлен, очевидно, на то, чтобы отменить действие п. 1.1 ст. 62 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", согласно которому "если земельный участок передан по договору аренды гражданину или юридическому лицу, арендатор земельного участка вправе отдать арендные права земельного участка в залог в пределах срока договора аренды земельного участка с согласия собственника земельного участка". Однако не ясно, почему законодатель формулирует специальную норму исключительно в отношении земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей собственности, хотя отдельной формы собственности при этом не образуется. Изменения, внесенные в текст п. 4 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, сводятся к уточнению порядка выкупа предоставленного в аренду земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения в части определения цены выкупа. Если в первоначальной редакции Закона выкуп осуществлялся по рыночной стоимости земельного участка, то после внесения изменений выкуп осуществляется как по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности, так и по цене, установленной законом субъекта РФ, что соответствует позиции федерального законодателя, содержащейся в ст. 2 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и п. 7 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Необходимость такой нормы вызвана тем, что положения п. 7 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ не распространяются на отчуждение земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения (п. 8 ст. 28 этого же Закона). Кроме того, согласно новой редакции Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения в абз. 2 п. 4 ст. 10 установлен срок 30 дней для принятия решения о предоставлении земельного участка в собственность или об отказе в его предоставлении в собственность. В предыдущей редакции этот срок составлял 2 недели, причем не распространялся на принятие решения об отказе. Следовательно, ограничения во времени для отказа в предоставлении земельного участка в собственность не было. В результате могли возникнуть затруднения при обращении в суд с обжалованием бездействия исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, которым не было вынесено решение по обращению гражданина или юридического лица <*>. -------------------------------- <*> В принципе, можно было руководствоваться п. 8 Указа Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", которым установлен месячный срок для вынесения решения по заявлениям, жалобам и предложениям граждан.
Редакция п. 6 ст. 10 Закона дополнена указанием минимального срока заключения договора аренды земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами и находящихся в государственной или муниципальной собственности: "Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды на срок не менее чем пять лет". Введение указанного срока связано с тем, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не могут быть предоставлены в собственность физическим и юридическим лицам, и установление минимального срока договора аренды таких участков призвано стабилизировать положение арендатора указанных земельных участков.
/"Право и экономика", 2005, N 12/
Особенности оборота долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения
Редактирование главы III Закона произведено наиболее радикально, поскольку законодатель изложил в новой редакции ст. 12 и 13, изменил редакцию п. 1 ст. 14 и дополнил ст. 14 новыми п. 1.1 и 1.2. Положение ст. 12 в первоначальной редакции относительно возможности участника общей долевой собственности распорядиться своей долей изложено в новой редакции: "Без выделения земельного участка в счет земельной доли такой участник долевой собственности по своему усмотрению вправе завещать свою земельную долю, внести ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, или передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности. Участник долевой собственности вправе распорядиться земельной долей по своему усмотрению иным образом только после выделения земельного участка в счет земельной доли". Если до внесения изменений сособственник вправе был распорядиться своей долей в любой предусмотренной законом форме без выделения доли в натуре, то Федеральный закон установил исчерпывающий перечень тех действий, которые сособственник вправе совершить в отношении принадлежащей ему доли без выделения земельного участка в счет земельной доли: завещать свою земельную долю; внести ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности; передать свою земельную долю в доверительное управление; продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности. Все иные действия, определяющие юридическую судьбу земельной доли, участник долевой собственности вправе совершать лишь после выделения земельного участка в натуре в счет земельной доли. Отметим, что земельное законодательство имеет приоритет перед гражданским законодательством лишь применительно к регулированию сделок с землей (п. 3 ст. 129 ГК РФ). Поскольку доля в праве общей собственности на вещь не тождественна доле в самой вещи, то и сделки с долей в праве общей собственности на землю не являются сделками с самой вещью и не входят в сферу отношений, регулируемых земельным законодательством (п. 1 и 3 ст. 3 ЗК РФ) <*>. Это подтверждает и п. 1 ст. 12 Закона: "К сделкам, совершаемым с долями в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, применяются правила Гражданского кодекса Российской Федерации. В случае, если число участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения превышает пять, правила Гражданского кодекса Российской Федерации применяются с учетом особенностей, установленных настоящей статьей, а также статьями 13 и 14 настоящего Федерального закона". Из изложенного следует, что комментируемая новелла Федерального закона установлена за пределами общественных отношений, составляющих предмет земельного законодательства, и в силу ст. 3 ГК РФ Федеральный закон должен соответствовать Гражданскому кодексу РФ, п. 2 ст. 246 которого установлено правило о том, что "участник долевой собственности имеет право на предоставление в его владение и пользование части общего имущества, соразмерной его доле, а при невозможности этого вправе требовать от других участников, владеющих и пользующихся имуществом, приходящимся на его долю, соответствующей компенсации". Представляется, что новая редакция абз. 2 п. 1 ст. 12 Закона противоречит п. 2 ст. 246 ГК РФ и не может применяться <**>. -------------------------------- <*> "Распоряжение в общей собственности возможно или со стороны всех в отношении к материальному объекту, или же со стороны каждого участника в отношении к принадлежащей ему доле. Распоряжение первого рода возможно только с общего согласия... Со своей стороны каждый соучастник может самостоятельно распорядиться своей долей, все равно, раздельно или нераздельно общее имущество" (Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 281 - 282). <**> Вообще, подход законодателя к регулированию сделок с земельными долями довольно противоречив. С одной стороны, в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения последовательно проводятся отличия земельной доли как доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения от натурального выражения такой доли (например, ст. 15 Закона), а с другой стороны, законодатель вторгается в сферу оборота земельных долей, составляющую предмет регулирования гражданского законодательства.
По этим же причинам вызывает сомнения новая редакция п. 2 ст. 12 Закона, которая по сути исключает преимущественное право покупки доли в праве общей долевой собственности для случаев, когда участник долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения продает свою земельную долю без выделения земельного участка в счет своей земельной доли другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности, поскольку данная норма не соответствует ст. 250 ГК РФ. Новая редакция п. 1 ст. 13 Закона звучит следующим образом: "Участник или участники долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения вправе выделить земельный участок в счет своей земельной доли или своих земельных долей для создания либо расширения личного подсобного хозяйства или крестьянского (фермерского) хозяйства, а также для передачи земельного участка в аренду или распоряжения им иным образом, если это не нарушает требований статьи 4 настоящего Федерального закона". Помимо чисто редакционной замены соединительного союза "и" в первоначальной редакции комментируемой нормы на разделительные союзы "либо", "или", действие пункта было распространено на любые формы распоряжения земельным участком, что не противоречит абз. 2 п. 1 ст. 12 Закона, поскольку в комментируемой норме речь идет о распоряжении не земельной долей, а земельным участком. Статья устанавливает, что образование земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, осуществляется на основании решения общего собрания участников долевой собственности при утверждении границ части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей в соответствии со ст. 14 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Данный этап введен Федеральным законом в качестве обязательного этапа. И лишь в том случае, "если общее собрание участников долевой собственности не утвердило границы части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей в соответствии со статьей 14 настоящего Федерального закона, участник долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме о своем намерении выделить земельный участок в счет своей земельной доли остальных участников долевой собственности или опубликовать сообщение в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации, с указанием предполагаемого местоположения выделяемого в счет своей земельной доли земельного участка". Предыдущая редакция ст. 13 указанного промежуточного этапа не содержала, несмотря на то что текст ст. 14 Закона упоминал о части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей. Таким образом, Федеральный закон восполнил пробел первоначальной редакции Закона. Новая редакция ст. 13 Закона закрепляет требования к размеру выделяемого земельного участка в счет земельной доли, чего не содержала предыдущая редакция Закона: "Размер земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, определяется на основании данных, указанных в документах, удостоверяющих право на земельную долю. При этом участник долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения вправе выделить в счет своей земельной доли земельный участок, площадь которого больше или меньше площади, указанной в документах, удостоверяющих право на земельную долю, если увеличение или уменьшение площади образуемого земельного участка осуществляется в пределах кадастровой стоимости, установленной для сельскохозяйственных угодий, в границах которых образуется данный земельный участок" (абз. 3 п. 3 ст. 13). Кроме того, из текста Закона исключены положения о компенсации остальным участникам долевой собственности после выдела земельного участка. "В случае, если рыночная стоимость выделяемого земельного участка в расчете на единицу его площади превышает рыночную стоимость оставшегося после выдела земельного участка в расчете на единицу его площади, участник долевой собственности, осуществляющий выдел земельного участка, обязан выплатить компенсацию остальным участникам долевой собственности после выдела земельного участка. Размер компенсации определяется как произведение площади выделяемого земельного участка и разницы в рыночной стоимости выделяемого земельного участка и оставшегося после выдела земельного участка в расчете на единицу их площадей. В случае, если рыночная стоимость выделяемого земельного участка в расчете на единицу площади ниже рыночной стоимости оставшегося после выделения земельного участка, соответствующая компенсация выплачивается участнику долевой собственности, осуществившему выдел земельного участка". Изъятие института компенсации из текста Закона представляется обоснованным. Во-первых, такая компенсация приобретала черты квазиналога на сверхприбыль в виде доходности земельного участка. Во-вторых, выдел доли осуществляется по соглашению между всеми сособственниками (ст. 252 ГК РФ), и лишь в случае недостижения такого согласия выдел доли осуществляется в судебном порядке (п. 3 ст. 252 ГК РФ). Следовательно, о какой компенсации может идти речь, если сособственники сами выделили такой земельный участок при выделе земельной доли в натуре? Это нарушало бы автономию воли сособственников (ч. 1 п. 1 ст. 2 ГК РФ). Исключение указанных положений из текста Закона устранило противоречия предыдущей редакции Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения положениям п. 4 ст. 252 ГК РФ: компенсация выплачивается сособственнику, требующему выдела своей доли в праве общей собственности, в случае несоразмерности имущества, выделяемого в натуре участнику долевой собственности на основании настоящей статьи, его доле в праве собственности и заменяет собой выдел имущества в натуре. Статья 13 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения дополнена п. 5 следующего содержания. "Земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю (невостребованные земельные доли), подлежат выделению в земельный участок, в состав которого в первую очередь включаются неиспользуемые земельные участки и земельные участки худшего качества с их оценкой по кадастровой стоимости. Образование этого земельного участка осуществляется на основании соответствующего решения субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, на основании соответствующего решения муниципального образования. Общее собрание участников долевой собственности вправе принять решение об определении местоположения части находящегося в долевой собственности земельного участка, площадь которой равна сумме площади невостребованных земельных долей. Сообщение о невостребованных земельных долях с указанием их собственников опубликовывается в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации. Если собственники невостребованных земельных долей, в счет выделения которых должен быть образован земельный участок, в течение девяноста дней со дня опубликования указанного сообщения не заявят о своем желании воспользоваться правами участников долевой собственности, устанавливаются границы этого земельного участка. Субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование вправе направить в суд заявление о признании права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на этот земельный участок". Обращает на себя внимание то, что приведенная норма применяется в том случае, если собственники земельных долей не распоряжаются ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю. Между тем функция земли как средства производства по определению преобладает над функцией земли как товара. Получается, что комментируемая норма направлена на стимулирование сособственников к продаже своих долей, что вряд ли объяснимо с позиции логики. В предыдущей редакции статьи 13 речь шла о неиспользовании в течение двух лет части находящегося в долевой собственности земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, что объяснялось стремлением обеспечить спрос на земли сельскохозяйственного назначения для их использования по назначению за счет тех лиц, которые часть земельного участка не использовали. Внесенная в текст Закона новелла, на наш взгляд, нарушает ч. 2 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой "каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами". Очевидно, что право распоряжаться имуществом включает в себя право собственника (сособственников) самостоятельно решать: распоряжаться им или нет. Изменения, внесенные в ст. 14 Закона, направлены на определение правового статуса и порядка деятельности общего собрания участников общей долевой собственности. Введение Законом еще в первоначальной редакции общего собрания участников общей долевой собственности оправданно, поскольку имеющиеся в тексте ГК РФ в отношении общей собственности ссылки на необходимость получения согласия всех сособственников на практике весьма проблематично реализовать: приходится искать отсутствующих сособственников, отсутствует определенность в том, необходимо ли 100% голосов, или достаточно какого-либо большинства и т. п. <*>. Однако первоначальная редакция Закона лишь упомянула общее собрание участников общей долевой собственности в тексте ст. 14, не определяя детально порядок его работы. На устранение этого недочета и направлены внесенные изменения. -------------------------------- <*> Законодатель, вводя институт общего собрания участников общей долевой собственности на земельный участок, не избегает противоречия с ГК РФ, требующего единогласного решения вопросов, связанных с распоряжением имуществом, находящимся в общей долевой собственности, поскольку не ограничивает компетенцию общего собрания участников лишь вопросами владения и пользования земельным участком (п. 1.2 ст. 14 Закона). Кроме того, п. 1 ст. 247 ГК РФ требует соглашения всех участников общей долевой собственности в отношении владения и пользования таким имуществом, в связи с чем, даже учитывая практическую оправданность института общего собрания участников общей долевой собственности, мы вынуждены констатировать факт противоречия ст. 14 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения Гражданскому кодексу РФ. В связи с тем что в данном случае речь идет об имущественных отношениях по владению и пользованию земельным участком, а не о доли в праве общей долевой собственности, необходимо применять п. 3 ст. 3 ЗК РФ, признавая приоритет специального кодифицированного акта - Земельного кодекса. Вместе с тем вспомним, что п. 6 ст. 27 ЗК РФ предусматривает принятие закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения лишь в части регулирования оборота таких земель, под которым ст. 1 Закона понимает только совершение сделок с земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения, но не реализацию правомочий собственника по владению и пользованию имуществом. Следовательно, в части регулирования порядка владения и пользования сособственниками земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения Закон противоречит ЗК РФ и не обладает приоритетом перед ГК РФ, в связи с чем, на наш взгляд, есть основания для вывода о необходимости получения согласия всех сособственников земельных участков для владения и пользования ими безотносительно к правилам об общем собрании участников общей долевой собственности.
С инициативой о проведении общего собрания участников общей долевой собственности могут выступить как любой участник общей долевой собственности, так и сельскохозяйственная организация, использующая земельный участок (п. 1.1 ст. 14 Закона). С предложением о созыве общего собрания участников общей долевой собственности к сельскохозяйственной организации, использующей указанный земельный участок, может обратиться и орган местного самоуправления по месту расположения земельного участка, однако сам орган местного самоуправления правом на созыв общего собрания не наделен. В предыдущей редакции Закона общее собрание участников общей долевой собственности считалось легитимным, если на нем присутствует не менее 20% участников долевой собственности. Решение принималось большинством не менее двух третей голосов от числа присутствующих на собрании участников долевой собственности и оформлялось протоколом. Протокол подписывается всеми присутствующими участниками долевой собственности. Внесенные изменения уточнили количественное выражение кворума лиц, присутствующих на общем собрании: "Общее собрание участников долевой собственности считается правомочным, если на нем присутствуют участники долевой собственности на этот земельный участок, составляющие не менее чем 20 процентов их общего числа или владеющие более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок. Решение считается принятым, если за него проголосовали участники долевой собственности на этот земельный участок, присутствующие на таком собрании и владеющие в совокупности более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок от общего числа долей, которыми обладают присутствующие на таком собрании участники долевой собственности на этот земельный участок. Принятое решение оформляется протоколом" (абз. 2 п. 1.1 ст. 14 Закона). Во-первых, в отличие от предыдущей редакции Закона правомочным собрание будет и в том случае, если на общем собрании присутствуют участники общей долевой собственности, которые не составляют 20% от общего числа сособственников, но им принадлежит более 50% земельных долей. Это обусловлено тем, что вопросы владения и пользования земельным участком, находящимся в общей долевой собственности, прежде всего затрагивают интересы лиц, которым принадлежит значительный пакет долей в праве общей долевой собственности. Следовательно, комментируемое правило направлено на то, чтобы не допустить саботажа со стороны "миноритарных" сособственников применительно к принятию решений о владении и пользовании земельным участком. Во-вторых, ранее решение должно было приниматься квалифицированным большинством голосов сособственников, присутствующих на собрании. Новая редакция установила в качестве достаточного получение голосов лиц, которые в совокупности владеют более чем 50% долей в праве общей собственности на земельный участок от общего количества долей, принадлежащих сособственникам, присутствующим на собрании. Приведенная новелла не вполне соответствует содержанию права общей долевой собственности, даже если игнорировать отмеченное выше несоответствие ст. 14 Закона Гражданскому кодексу РФ. Содержание права общей собственности, которому имманентно присуща множественность лиц на стороне единого субъекта - собственника имущества, предполагает потребность в согласовании воль всех участников, поскольку имущество одно и самовольное владение, пользование или распоряжение указанным имуществом одним из сособственников может нарушить права других сособственников <*>. Даже несколько отступив от правила о необходимости выявления и объединения воль всех сособственников, которое обосновывается применительно к комментируемому Закону исключительно вопросами целесообразности <**>, мы должны стремиться к тому, чтобы обеспечить максимально полный учет воль всех участников. И в этом смысле заимствованная Законом из корпоративного законодательства конструкция общего собрания как органа управления мыслится не вполне пригодной к отношениям, связанным с общей собственностью, поскольку в отличие от юридического лица самостоятельного субъекта права применительно к общей собственности не образуется <***>. -------------------------------- <*> "В практике нашей возбуждается сомнение, возможна ли защита владения одного из соучастников против другого, например, один из совладельцев дома изгоняется из него. Так как каждому соучастнику принадлежит владение и так как оно обнимает не определенную какую-либо часть, а всю вещь, то нет никакого основания лишать его защиты принадлежащего ему права" (Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. С. 281). <**> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. Т. Е. Абовой и А. Ю. Кабалкина. М., 2004 (комментарий к ст. 247 ГК РФ). <***> Отметим, что и в законодательстве о юридических лицах выделяются вопросы, которые решаются общим собранием единогласно или квалифицированным большинством голосов (см., например, п. 8 ст. 37 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью"). Как правило, это те вопросы, которые являются определяющими для деятельности самого юридического лица. Почему указанный принцип не был воспринят комментируемым Законом, если, как уже указывалось выше, правовая природа общей собственности предполагает необходимость согласования воль если не всех, то по возможности большего числа сособственников, остается неясным.
Пример. Допустим, количество сособственников земельного участка - 8. Доли первых двух из них равны 20%, доли остальных распределены в равной пропорции по 10%. На общем собрании присутствуют двое сособственников: один из числа тех, которые владеют земельными долями в размере по 10%, а другой - из числа тех, которые владеют земельными долями в размере по 20%. Кворум собрания имеется (не менее чем 20% от общего числа сособственников). Для принятия решения по вопросам, связанным с владением, пользованием или распоряжением земельным участком, находящимся в общей долевой собственности, достаточно будет волеизъявления одного из присутствующих сособственников, владеющего земельной долей в размере 20%. Такое положение дел не соответствует идеологии общей собственности и не отражает волю всех сособственников. Что касается п. 1.2, внесенного в текст Закона, то прежде всего обращает на себя внимание определенное несоответствие между п. 1 и 1.2 ст. 14 Закона. Согласно п. 1 ст. 14: "Решение о порядке владения и пользования земельным участком, находящимся в долевой собственности, принимается общим собранием участников долевой собственности". Между тем п. 1.2 относит к компетенции общего собрания участников общей собственности определение условий передачи земельного участка, находящегося в долевой собственности, в аренду, уставный (складочный) капитал или доверительное управление, что представляет собой реализацию правомочия распоряжения собственника.
Изменения, внесенные в Федеральный закон "О землеустройстве"
В качестве причин принятия указанного законопроекта в Пояснительной записке к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Федеральный закон "О землеустройстве" указывается на следующее: "Изменения, вносимые в Федеральный закон "О землеустройстве" <*>, допускают осуществлять описание границ земельного участка для его кадастрового учета без определения их координат, если границы совпадают с границами полей севооборотов, дорог, лесополос, лесов, ручьев, рек и других подобных объектов. Это позволит в 10 - 15 раз уменьшить стоимость землеустроительных работ для осуществления государственного кадастрового учета земельных участков. В случае споров о границах земельного участка, установленных без определения их координат, выполняется межевание участка в полном объеме". Таким образом, основными мотивами внесения изменений в Федеральный закон "О землеустройстве" (далее - Закон) явились соображения целесообразности. -------------------------------- <*> Содержится в правовой системе "КонсультантПлюс".
Изменения допускают не проводить работы по межеванию земельного участка, указанные в ст. 17 Закона, в том случае, если границы объекта землеустройства совпадают с границами имеющихся на местности ориентиров (дороги, улицы, защитные лесные насаждения, реки, ручьи, каналы, линейные объекты и другие подобные объекты), которые отражены в сведениях государственного земельного кадастра и (или) на основе измерений расстояний между объектом землеустройства и соответствующими ориентирами с указанием направлений от ориентиров к объекту землеустройства, а также на основе соответствующих измерений относительно объекта землеустройства и межевых знаков. В этом случае такие границы межевыми знаками не закрепляются и считаются совпадающими с границами указанных в части четвертой настоящей статьи объектов. И лишь в случае возникновения споров о границах объектов землеустройства проводятся мероприятия по межеванию в полном объеме. Вместе с тем в соответствии со ст. 1 Закона: "Землеустройство - мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство)". Таким образом, одной из задач, которые стоят перед процедурой землеустройства, является образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства и установление их границ на местности. Проведение процедуры землеустройства с целью реализации данной задачи направлено в том числе на то, чтобы минимизировать споры о границах объектов землеустройства, что подтверждается и случаями обязательного проведения землеустроительных работ, указанными в ст. 3 Закона, поскольку все перечисленные процедуры предполагают возникновение потребности в территориальной определенности объекта землеустройства. Однако комментируемая норма в этом смысле стоит особняком, поскольку предполагает проведение мероприятий по определению границ объекта землеустройства на местности и закрепление ее межевыми знаками лишь в случае возникновения споров о границах. Думается, что подобный подход, удешевляя процесс землеустройства, не отвечает тем задачам, которые сформулированы в Законе применительно к процедуре землеустроительных работ.
Название документа