Земельный кадастр: вопросы правоприменения
(Евсегнеев В. А.) ("Право и экономика", 2006, N 1) Текст документаЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР
ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
В. А. ЕВСЕГНЕЕВ
Евсегнеев Владимир Алексеевич, адвокат Санкт-Петербургской коллегии адвокатов. Специалист по земельному и международному праву. Кандидат юридических наук, доцент. Родился 17 октября 1959 г. в с. Сула Большесолдатского р-на Курской обл. Автор публикаций о защите территорий и населения от наводнений.
Использование в российском законодательстве близких по смыслу терминов без указания их точного значения часто приводит к недоразумениям. К сожалению, на этот серьезный недостаток обращается мало внимания. Это обусловило актуальность настоящей статьи, в которой исследуются понятия "земельный участок" и "объект оценки" и их правовая природа в Законах "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и "О государственном земельном кадастре".
Значение понятия "земельный участок"
При анализе земельно-учетных терминов и понятий необходимо принимать во внимание некоторые близкие им термины, например "объект землеустройства", которым оперирует ст. 16 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" <*>. Чем отличается объект землеустройства от "земельного участка", этот Закон не поясняет. Можно лишь догадываться, что речь идет о понятиях близких или даже идентичных. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582; 2005. N 30. Ч. 1. Ст. 3098.
Необходимо учитывать также ведомственные разночтения по поводу понятия "земельный участок". Как писал Министр имущественных отношений РФ, на 1 января 2002 г. в государственной собственности состояло 1580,8 млн. га земель (для сравнения: в частной собственности на ту же дату находилось 129 млн. га). Министр утверждал, что в 2002 - 2003 гг. предстоит разграничить собственность регионов и РФ в пределах 500 тысяч земельных участков. На каждый участок заводится специальное дело, причем на участки, подлежащие отнесению к федеральной собственности, уже составлено 70 тысяч дел. Однако Минимуществом России не определено, что следует понимать под земельным участком, на который полагается иметь особое дело. Это особенно важно, поскольку понимание Министерства не всегда совпадает с тем пониманием, которое принято в законодательстве о земельном кадастре (или в законодательстве о землеустройстве). Помимо Службы земельного кадастра "Роснедвижимость" на федеральном уровне земельным хозяйством занимается еще ряд ведомств: Минсельхоз, Росстрой, Минюст, МПР, Минфин, ФНС, Минэкономразвития, Росстат, Росгидромет, МЧС, Роскартография <**>. При этом в разных ведомствах в понятие "земельный участок" может вкладываться разное содержание. -------------------------------- <*> Недвижимость и инвестиции: правовое регулирование. 2002. N 4. С. 52.
Понятие "земельный участок" требует определенной координации с понятием "объект оценки", которое присутствует в Федеральном законе от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об оценочной деятельности) <*>. Согласно ст. 5 этого Закона объектом оценки может быть "отдельный материальный объект (вещь)", под которым можно понимать и земельный участок, и строение, и комплекс недвижимости, и сервитут. Формирование объекта оценки указанный Закон не регулирует. Поэтому остается открытым вопрос, должна ли земля, если она является объектом оценки, совпадать с земельным участком, с парцеллой, с набором земельных участков и т. д. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.
Однако очевидно, что объект оценки не может быть выбран произвольно. Это касается как его границ, так и его принадлежностей. Поэтому в Законе об оценочной деятельности следовало бы специально уделить внимание понятию "участок" или сделать ссылку на земельное или гражданское законодательство. В связи с этим недостатком Закона возникает вопрос о возможности для лица заказать работы по оценке участка, который принадлежит другому владельцу, или "своего" участка, которым заказчик обладает не на праве собственности. Постановление Правительства РФ от 6 июля 2001 г. N 519 "Об утверждении стандартов оценки" <*> требует, чтобы оценщик осуществлял "сбор и обработку правоустанавливающих документов, сведений об обременении объекта оценки правами иных лиц". Тем самым на оценщика в косвенном виде накладывается обязанность проверять земельный титул заказчика. Однако Закон об оценочной деятельности не требует от оценщика обязательной проверки права на землю у заказчика оценочных работ. Поэтому не исключены случаи, когда на основании этого Закона могут быть проведены оценочные работы в отношении земли, принадлежащей третьему лицу, причем без его согласия. Такой случай вряд ли входил в намерения законодателя. Он подлежит специальному урегулированию, особенно когда речь идет о публичных интересах. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3026.
Закон об оценочной деятельности был задуман как акт, регулирующий частноправовые отношения. Вместе с тем он регулирует оценочную деятельность также в тех случаях, когда она выполняется в публичных интересах, например "в целях контроля за правильностью уплаты налогов"; при этом проведение оценки "в случае возникновения спора об исчислении налогооблагаемой базы" является обязательным (ст. 8). Следовательно, Закон применим не только к частно-, но и к публично-правовым отношениям, в том числе к процедуре кадастрации земли. Однако Закон не содержит указаний, помогающих конкретизировать такую связь; точно так же нормы Федерального закона от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (далее - Закон N 28) не содержат ссылок на Закон об оценочной деятельности. Можно лишь предположить, что указания Закона N 28 относительно объектов (единиц) кадастрации по крайней мере частично относятся также к Закону об оценочной деятельности. Такое положение в смысле законодательной техники нельзя считать удовлетворительным. В земельном законодательстве (а также в смежных отраслях права) следует добиваться внедрения по возможности одинаковых терминов, относящихся к выделяемым земельным единицам, и одинакового их толкования. Признанные в одном акте понятия должны "перекочевывать" в другой, либо на них требуется делать ссылку в более позднем акте. Понятие "земельный участок" широко используется в бытовом языке, причем в этот термин не всегда вкладывается одинаковое содержание. Поскольку законодательство использует общепринятые значения этого термина, оно также не способно избежать связанных с ним разночтений. Вместе с тем закон не может претендовать на то, чтобы диктовать свои понятийные нормы для обыденного языка. Поэтому в нормативных актах, в которых употребляется термин "земельный участок", целесообразно каждый раз давать его определение применительно к этому акту или же делать ссылку на другой акт, где содержится такое определение. Вызывает сомнение требование ст. 5 Закона N 28 относительно единства системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории РФ. Дело в том что природные и экономические условия на территории РФ далеко не одинаковы - от полупустынь на юго-востоке европейской части страны до северных и северо-восточных тундр. Различными являются способы и обычаи использования земли в разных географических условиях. Это диктует неодинаковые подходы и к выделению кадастровых единиц - подлежащих описанию земельных участков, и к содержанию этих описаний, и к методам оценки земель. Отсюда должно вытекать не просто право внесения в земельный кадастр (далее - КЗ) дополнительных сведений со стороны региональных и местных органов власти (ст. 10, 11 Закона N 28), но и необходимость составления "непохожих" КЗ по разным почвенно-климатическим зонам, на которые распадается территория России. Кроме того, нельзя не учитывать, что КЗ требуется прежде всего для правильного обложения доходных земель. Но поскольку земельный налог есть доход сугубо местный, в его правильном составлении заинтересованы прежде всего местные и региональные власти, а не органы РФ. Последним, в целом, вообще нет необходимости заниматься вопросами КЗ. Опыт некоторых других федеральных государств (например, США) показывает, что единства КЗ достаточно бывает добиваться в пределах не страны в целом, а отдельных ее частей - штатов, провинций, земель.
Фискальное значение земельного кадастра
КЗ, как фискальный документ, нельзя считать простым расширением системы государственного учета земель. Между ними есть существенные различия. Показатели последней (кроме денежной оценки) являются достаточно определенными. Например, границы участка могут быть проведены на планах и на местности почти с любой требуемой точностью; вполне определенным, как правило, является указание на собственника участка и т. д. Но в отношении денежной оценки земли, которая должна фигурировать в КЗ, такой четкости и определенности нет. Здесь цифровые показатели по самой своей природе являются приближенными. Кроме того, теоретически денежные показатели должны все время колебаться в зависимости от изменения хозяйственной обстановки. Кадастровые данные нельзя получить путем даже самого тщательного обследования подлежащих оценке участков, поскольку они требуют учета многих (не всегда достаточно определенных) экономических показателей, которые выходят за пределы обследуемой территории и даже сельского хозяйства в целом. Поэтому КЗ приходится считать своеобразной интеллектуальной надстройкой над данными государственного земельного учета. КЗ нельзя с ним смешивать, а о его фискальной функции нельзя упоминать наравне с другими функциями государственного земельного учета. О месте КЗ в земельном хозяйстве страны и в ее налоговой системе можно судить более обоснованно, если принять во внимание, как исторически развивалась концепция КЗ. В дореволюционный период в России под "кадастрацией" понимали именно фискальную классификацию доходных - главным образом сельскохозяйственных - земель. Во второй половине ХХ века, когда интерес к экономической оценке земли получил официальное одобрение, эту оценку стали использовать в основном в целях охраны наиболее продуктивных сельскохозяйственных земель в тех случаях, когда вставал вопрос об их изъятии для несельскохозяйственных нужд. Это направление оценки земель актуально и в настоящее время. Фискальное направление земельного кадастра действующим законодательством востребовано недавно. Так, действующий до 2005 г. Закон 1991 г. о плате за землю вообще не упоминал о земельном кадастре. Лишь со вступлением в силу с 1 января 2005 г. гл. 31 "Земельный налог" Налогового кодекса РФ налоговая база определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признанных объектами налогообложения.
Вопросы совершенствования земельного кадастра
Закон утверждает, что кадастрация земель, в том числе для налоговых целей, является обязательной; выполняет эту работу Агентство кадастра объектов недвижимости. Но остается вопрос, насколько обязательными должны быть результаты кадастрации для налоговых органов? Кроме того, кадастрация является видом земельно-оценочных работ. В связи с этим возникает вопрос, в какой мере эти работы должны подчиняться правилам Закона об оценочной деятельности в Российской Федерации? Одни вопросы рождают другие. Например, ст. 4 Закона об оценочной деятельности к субъектам оценочной деятельности относит самих оценщиков, а также заказчиков их работ - собственников (возможно, также иных титульных владельцев) земель. Следует ли считать аналогичным субъектом заинтересованный в результатах оценки налоговый орган? Может ли он вмешиваться в ход оценочных работ, например, в части выбора границ оцениваемого участка? Может ли он быть заказчиком оценочных работ, например, если земля не прошла кадастрации или прошла, но налоговый орган не согласен с ее оценкой, занесенной в КЗ? Некоторые вопросы касаются статуса Агентства кадастра объектов недвижимости, проводящего кадастрацию земель. Поскольку оно занимается денежной оценкой земель и выполняет функции оценщика, то относится ли к нему требование о страховании гражданской ответственности оценщика (под которой подразумевается возможная ошибка оценщика), которого требует ст. 10 Закона об оценочной деятельности? Должны ли оценщики Агентства обладать лицензией на осуществление своей деятельности, как этого требует ст. 23 того же Закона? Кадастрацию земли следует рассматривать как один из видов земельно-оценочных работ, которые регулируются нормами Закона об оценочной деятельности, предусматривающего, что указанные работы выполняют независимые оценщики. Вправе ли Агентство кадастра объектов недвижимости привлекать их к своим повседневным работам, а если вправе, то насколько обязательны для него будут результаты такой оценки? Дело осложняется тем, что согласно ст. 8 указанного Закона привлечение независимых оценщиков является обязательным, если возник спор "об исчислении налогооблагаемой базы". Следует ли трактовать эту норму так, что цифра, полученная независимым оценщиком, должна иметь превосходство над оценкой, полученной специалистами Агентства? Если обе цифры разнятся между собой, то не исключено возникновение спора. Кто вправе его возбудить? Кроме владельца (не собственника) земли, заинтересованным лицом может оказаться ее частный или публичный собственник, а также Налоговая служба. Не исключено также, что размер земельного налога будет определен кадастровой службой после того, как землю оценил частнопрактикующий специалист. Кто к кому вправе предъявлять претензию и в каком порядке, если результаты оценки в разных случаях будут не совпадать? Согласно ст. 13 Закона об оценочной деятельности результаты оценки могут быть оспорены в суде. Допустимо ли оспаривать в суде результаты кадастрации земель? Если допустимо, то кто может выступать в качестве истца? Сходный вопрос возникает в отношении ст. 5 Закона N 28, согласно которой в земельный кадастр непрерывно вносятся изменения в соответствии с "меняющимися характеристиками земельных участков". Остается не ясным, кто имеет право требовать поправок. Не ясно также, вправе ли вносить такие изменения кадастровая служба по своей инициативе, а если вправе, то в каком порядке? Следует заметить, что перемены в оценке земельного участка могут быть вызваны не обязательно его физическими изменениями. Например, если рядом прошла шоссейная дорога, то экономическая ценность участка повысится, хотя его физические характеристики не изменятся. Законы об оценочной деятельности и о государственном земельном кадастре имеют ряд общих предметов. Их нормы должны ссылаться друг на друга, образуя единое правовое поле. К сожалению, этого не наблюдается, поэтому отвечать на названные вопросы приходится без должной опоры на закон. Понятно, что Агентство кадастра объектов недвижимости - это не тот (частнопрактикующий) оценщик, которого имеет в виду Закон об оценочной деятельности. Более того, текст Закона позволяет предположить, что именно Агентство является одним из уполномоченных органов, которые призваны контролировать деятельность частнопрактикующих оценщиков - физических или юридических лиц (ст. 19). Тем не менее некоторые положения этого Закона являются едиными для любых оценщиков. Прежде всего это касается круга субъектов оценочной деятельности (ст. 4). Поскольку эта деятельность включает в себя налоговую оценку, к субъектам следует отнести Налоговую службу, а также лиц, имеющих какой-либо титул в отношении оцениваемой земли, и (возможно) признанного претендента на нее, например, добивающегося права на землю в качестве наследника. У всех субъектов должно быть право оспаривать результаты оценочных работ. Следует установить, что если земля находится в споре, то это не должно мешать ее легальной оценке (в том числе для целей налогообложения), но с обязательным упоминанием в документе о ее особом правовом статусе. Специалисты-оценщики недвижимости должны рассматриваться как эксперты в своей области, но отнюдь не как особая инстанция, уполномоченная государством решать вопросы стоимости недвижимости. Поэтому следует изменить неудачные формулировки ст. 13 и 6 Закона об оценочной деятельности в Российской Федерации об оспаривании полученной оценщиком цифры перед судом или о ее обжаловании. С экспертным заключением можно соглашаться или не соглашаться (и в том, и в другом случае это требует мотивировки), но эксперт - это не судья, чтобы можно было обжаловать его решение. Если оценщика приглашает суд или другой официальный орган, то они и должны рассмотреть представленный им отчет и выразить свое отношение к нему: одобрить или не одобрить. Если вынесено решение об одобрении произведенной оценки, то только после этого ее результаты приобретут официальный характер, причем отвечать за них будет уже не оценщик, а одобривший его отчет официальный орган. Недовольный субъект оценочной деятельности может оспаривать выводы оценщика, но это обжалование не выводов, а решения (и мотивов) официального органа, согласившегося с оценщиком. Если земля прошла независимую частноправовую оценку до или после официальной кадастрации (причем результаты в разных случаях оказались разными), то приоритет должен признаваться за результатами кадастрации, поскольку ее проводил официальный орган. У лица, недовольного результатами официальной кадастрации, должно быть право оспаривать и обжаловать их, причем оно может дополнительно ссылаться на результаты, полученные независимым оценщиком. Такая ссылка, естественно, должна усилить его аргументацию, но она не будет иметь абсолютного значения, более весомого, чем всякое иное мотивированное возражение. Иными словами, спор должен быть решен на основании всех обстоятельств дела, а не по системе формального превосходства результатов работы независимого оценщика над результатами работы Агентства кадастра объектов недвижимости <*>. -------------------------------- <*> В ряде случаев приведенное рассуждение будет носить чисто теоретический характер, потому что п. 3 ст. 66 ЗК РФ устанавливает, что кадастровая оценка участка должна быть ниже его рыночной оценки.
Название документа