Участие государства в отношениях природопользования
(Бобин П. Н.) ("Юрист", 2006, N 2) Текст документаУЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА В ОТНОШЕНИЯХ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
П. Н. БОБИН
Бобин П. Н., аспирант юридического факультета Южно-Уральского государственного университета (г. Челябинск).
Развитие экономических отношений природопользования (земле-, лесо-, недропользования), формирование в России рынка земли, появление различных "форм собственности" на природные объекты существенно изменили принципы правового регулирования. Все чаще высказывается мысль о необходимости пересмотра государственной политики в данной сфере. В последнее время много говорится о целесообразности постепенного "ухода" государства от непосредственного регулирования целого ряда экономических процессов, в том числе связанных с использованием объектов природы. Однако вопрос об участии государства в отношениях природопользования до настоящего времени является одним из самых дискуссионных и требует более внимательного рассмотрения. В советский период государство выступало не только в качестве носителя политической власти, но и являлось, по сути, безраздельным собственником земли и других природных ресурсов, т. е. сочетало в одних руках экономические и властные полномочия. Все объекты природы были полностью исключены из оборота и признавались общенародным достоянием. Такое положение дел само по себе снимало вопрос о статусе государства как участника отношений природопользования. Во всех случаях данные отношения обладали признаками правоотношений административного типа, строились по модели "власть - подчинение" и не входили в круг общественных отношений, регулируемых правом гражданским. Подобную точку зрения разделяло большинство цивилистов того времени. Даже те из них, кто признавал наличие имущественного элемента в земельных, лесных, горных и прочих природно-ресурсных отношениях, полагали, что характер данных отношений, их структура, принципы правового регулирования не позволяют включить их в предмет гражданского права. Как писал С. Н. Братусь <*>, отношения по использованию земли и прочих природных объектов не входят в число гражданских правоотношений и образуют самостоятельные отрасли права; при этом специфика данных отношений заключается в том, что они не могут быть разделены на властно-организационные и имущественные. Поскольку земля и прочие объекты природы исключались из оборота, не являлись товарами, имущественная обособленность участников отношений природопользования, по мнению С. Н. Братуся, имела иное содержание и не достигала той степени имущественной обособленности, которая была присуща участникам гражданских правоотношений <**>. -------------------------------- <*> См.: Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М.: Юридическая лит-ра, 1963. С. 118. <**> Там же.
Ситуация коренным образом изменилась после возрождения института частной собственности на землю и включения природных объектов, названных в ст. 130 ГК РФ, в число объектов гражданских прав. Сегодня государство - не единственный собственник земли. Происходит постепенное формирование класса частных собственников (физических и юридических лиц), вовлечение земли и прочих природных объектов в гражданский оборот. Все это заставляет по-новому рассмотреть вопрос участия государства в отношениях природопользования, в том числе в той части имущественных отношений, которым присущи гражданско-правовые черты. Таким образом, сейчас государство может являться собственником, а может и не обладать данным правом. В силу этого государственные правомочия можно поделить на две сферы: имущественную (гражданско-правовую) и властную (публично-правовую). В каких же случаях государство выступает как субъект публичной власти, а в каких как собственник имущества, субъект экономических отношений? Чем характеризуется и отличается правовой статус государства-власти и государства-собственника? От ответа на эти вопросы зависят правовая квалификация и выбор модели правового регулирования соответствующих отношений. В рамках своих публичных правомочий государство действует как властный суверен независимо от титула собственника. Его юрисдикция в этом случае распространяется на все без исключения земельные участки и природные ресурсы независимо от того, принадлежат они государству или нет. Данные правомочия основаны прежде всего на принципе государственного суверенитета, верховенстве законов государства на подконтрольной ему территории и уходят своими корнями в область публичного (государственного) права. Анализ законодательных актов о земле, недрах, водных объектах, лесном фонде, особо охраняемых природных территориях позволяет выделить ряд правомочий государства, осуществляемых им в отношении всех без исключения объектов природы. Так, независимо от наличия титула собственника государство устанавливает: - порядок предоставления природных объектов в пользование; - пределы их гражданско-правовой оборотоспособности; - основополагающие принципы природопользования (целевой характер, недопустимость причинения вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде, восстановление и регенерация природных ресурсов и т. д.); - правовой режим тех или иных категорий природных объектов (например, особым режимом обладают земли сельскохозяйственного назначения, заповедники, заказники, национальные парки, леса первой и второй групп и т. д.); - ответственность за нарушение природно-ресурсного законодательства. Данные функции осуществляются государством в силу той особой значимости, которую имеют объекты природы для всего населения страны. Возникающие при этом отношения по своей сути являются правоотношениями административного типа, регулируются специальным законодательством, строятся по модели "власть - подчинение" и не вписываются в систему гражданского права. Права и обязанности участников данных отношений (например, при предоставлении земельных участков для строительства или при решении вопроса о переводе земель из одной категории в другую) строго регламентированы нормами императивного содержания. Имущественные отношения, связанные с использованием земли и других природных объектов, в основном носят возмездный характер и строятся на иных началах, нежели правоотношения первого типа. В рамках гражданско-правовой сферы государство действует не как властный суверен, а как субъект, наделенный имущественной самостоятельностью, на равных началах с прочими участниками гражданских правоотношений - физическими и юридическими лицами (ст. 124 - 127 ГК РФ). Как собственник, государство взаимодействует с другими собственниками, пользователями и арендаторами природных объектов. Возникающие при этом правоотношения можно охарактеризовать как отношения гражданско-правового типа, строящиеся на началах добровольности, возмездности, диспозитивности, юридического равенства сторон. Основаниями для их возникновения, как правило, являются соответствующие договоры (в отличие от отношений первого типа, в основе которых лежит административный акт). Следует отметить, что содержание прав государства-собственника юридически ничем не отличается от содержания права собственности прочих субъектов и характеризуется единым набором правомочий, известных как "триада" - владение, пользование и распоряжение. При этом по Конституции РФ и Гражданскому кодексу все "формы собственности" признаются и защищаются равным образом, что еще раз свидетельствует о равенстве участников гражданско-правовых отношений. Таким образом, характер и структура природно-ресурсных отношений с участием государства существенно различаются в зависимости от того, в каком качестве выступает государство в данных отношениях: если как субъект публичной власти, правоотношения строятся по административной модели, если как собственник имущества - по гражданско-правовой (в качестве иллюстрации см. схему).
Схема
УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА В ОТНОШЕНИЯХ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
А) Советский период:
ВЛАСТЬ Государство СОБСТВЕННОСТЬ
отношения типа "власть - подчинение"
\/ Природопользователи (несобственники)
Б) Современный этап:
Государство
ВЛАСТЬ СОБСТВЕННОСТЬ
/\ отношения типа отношения "власть - подчинение" гражданско- правового \/ \/ типа
Природопользователи: арендаторы, пользователи, собственники
Следует заметить, что многие исследователи делают акцент на публично-правовой стороне отношений природопользования. Ссылаясь на существующие ограничения прав собственников, связанные с запретом использования земли и прочих природных объектов в ущерб окружающей среде либо с нарушением их целевого назначения, отмечают, что многие принципы гражданского права не действуют либо действуют с существенными ограничениями. Так, по мнению Н. А. Сыродоева, Конституция РФ и действующее законодательство предопределяют публично-правовой подход к регулированию земельных отношений, а нормы Гражданского кодекса, касающиеся оборота земельных участков либо вещных прав на землю, по большей части являются отсылочными и носят публично-правовой, а не гражданско-правовой характер <*> ------------------------------- <*> См.: Сыродоев Н. А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. 2001. N 4. С. 29 - 34.
С данной точкой зрения нельзя согласиться хотя бы потому, что действующее законодательство не исключает применения норм гражданского права при регулировании имущественных отношений по поводу природных объектов. С учетом существующей тенденции к расширению сферы действия гражданского права и анализа отношений, складывающихся в сфере природопользования, можно прийти к выводу о том, что данные отношения все чаще строятся по гражданско-правовому типу. Право собственности и иные вещные права на землю признаются и защищаются нормами гражданского законодательства, подлежат государственной регистрации и могут быть ограничены либо прекращены не иначе, как по основаниям и в порядке, которые установлены законом. В основе возникновения прав на землю и другие природные объекты все чаще лежат не административные акты государственных органов, а гражданско-правовые договоры (аренда, купля-продажа и т. д.). Что же касается ограничения прав собственников объектов природы, то такие ограничения установлены в целях соблюдения баланса частных и общественных интересов и не противоречат основополагающим принципам гражданского права. Все это позволяет утверждать, что в сфере гражданского оборота отношения между государством и природопользователями не могут быть построены только по модели административного типа "власть - подчинение". Субъекты природопользования обладают известной имущественной самостоятельностью в построении своих взаимоотношений с государством, что делает данные отношения подверженными воздействию норм гражданского права.
Название документа