Публичные ограничения имущественных прав на землю
(Габучева С. А.) ("Юрист", 2006, N 2) Текст документаПУБЛИЧНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
С. А. ГАБУЧЕВА
Габучева С. А., преподаватель кафедры отраслевых правовых дисциплин юридического факультета Петрозаводского государственного университета.
Достижение в процессе государственной управленческой деятельности социально значимых результатов тесно связано с процессом познания государством объективно существующих публичных (общественных) интересов в той или иной социальной сфере. Отношение к земле как к "всеобщему условию труда", "важнейшему средству производства в ряде отраслей народного хозяйства" и "исключительной государственной собственности" свидетельствовало о преимущественно экономических интересах Советского государства в сфере охраны и использования земель. Соответственно и государственная управленческая деятельность была направлена преимущественно на эффективное распределение, учет и хозяйственное использование земель. Современная характеристика земли (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ) как основы жизни и деятельности народов, исходящая из представления о земле как о компоненте окружающей среды, природном ресурсе и одновременно как о недвижимом имуществе, позволяет говорить о трех основных публичных интересах: экологическом, экономическом и социальном. Экологический интерес определяется его направленностью на: а) сохранение благоприятного для жизни, здоровья человека и развития общества качества окружающей природной среды, и в том числе земли как ее компонента; б) обеспечение рационального использования и равного доступа к земле как к природному ресурсу - основе жизни и деятельности человека <*>. -------------------------------- <*> Подробнее об этом см.: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003.
Экономический интерес связан с регулированием использования земельных ресурсов и направлен на: а) перераспределение, учет земель, взимание платежей за землю; б) экономически обоснованное распределение доходов от использования земель. Социальный интерес определен правами и свободами человека и гражданина в сфере охраны и использования земель и направлен на: а) сохранение жизни человека и предотвращение негативного (вредного) воздействия на здоровье человека; б) обеспечение участия граждан в решении вопросов, касающихся их прав на землю; в) обеспечение равного доступа всех к приобретению земельных участков в собственность из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Обеспечение заявленных экологических, экономических и социальных публичных интересов - цель, которая может быть достигнута путем правового воздействия на поведение участников общественных отношений, складывающихся в процессе: 1) хозяйственного использования земель; 2) определения юридической судьбы земельных участков. Возможность использования и распоряжения земельным участком связана с наличием у лица какого-либо имущественного права на земельный участок. Согласно ст. 40 - 41 Земельного кодекса РФ права на использование земельных участков предоставляются собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков. Перечень этих прав установлен п. 1 ст. 40 Земельного кодекса РФ и включает в себя право использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством Российской Федерации; право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; право проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культурно-технические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями; другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством. Право производить распорядительные действия с земельными участками предоставлено собственникам земельных участков, а также землевладельцам, обладающим возможностью передавать принадлежащий им земельный участок по наследству. Собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы приобретают и осуществляют свои права на землю по своему усмотрению (п. 1 ст. 43 Земельного кодекса РФ). Однако объективное существование юридически значимых для всего общества интересов (публичных интересов) предполагает вмешательство государства в процесс реализации частных интересов. Объективные правовые нормы, устанавливаемые по поводу публичных интересов, предоставляют государству и его органам правовые средства, необходимые для реализации этих интересов и достижения социально значимых результатов. Публичные ограничения имущественных прав на землю - одно из таких правовых средств. Общепризнанно, что усмотрение собственника земельного участка, землепользователя, землевладельца, арендатора в отношении принадлежащего ему имущества не беспредельно. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации указывает на то, что право частной собственности не принадлежит к таким правам, которые в силу ч. 3 ст. 56 Конституции РФ не подлежат ограничению ни при каких условиях <*>. Однако как сама возможность введения федеральным законом ограничений прав, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией РФ, согласно ч. 3 ст. 55 которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В абз. 2 п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ, п. 1 ст. 56 Земельного кодекса РФ повторены положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, допускающие ограничения гражданских прав (в том числе прав на землю) только на основании федерального закона и только в названных в данной норме целях, которые ввиду их значимости оправдывают введение соответствующих ограничений. -------------------------------- <*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // Рос. газ. 2004. 28 апр.
Установление ограничений прав на землю не означает, что правообладатель полностью или в части лишается своих правомочий по владению, пользованию или распоряжению земельным участком. В связи с этим важно отметить, что ограничение прав на землю необходимо отличать от случаев, когда в силу положений закона само право в своем содержании является ограниченным. Примером могут служить права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, пожизненного наследуемого владения земельным участком, безвозмездного срочного пользования земельным участком, ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), обладатели которых лишены полностью или в части одного или нескольких правомочий. Обладатель права на земельный участок, в отношении которого установлено ограничение, не вправе совершать то или иное действие относительно своей недвижимой вещи. Однако после того как ограничение права перестает существовать, правообладатель вновь получает возможность производить те действия относительно земельного участка, совершать которые он не мог в силу установления ограничения права. Ограничение права не может предусматривать совершение положительных действий со стороны правообладателя. Предметом ограничения права может быть как индивидуально-определенный земельный участок, так и неопределенный круг земельных участков. Ограничения прав на землю могут устанавливаться федеральными законами, а также принятыми на их основании актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решениями суда на определенный срок или бессрочно (п. 3, 4 ст. 56 Земельного кодекса РФ). Ограничения прав сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу (п. 5 ст. 56 Земельного кодекса РФ) и подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных законом (п. 6 ст. 56 Земельного кодекса РФ, п. 1 ст. 4 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <*>). -------------------------------- <*> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 5 марта 2001 г. N 20-ФЗ, от 12 апреля 2001 г. N 36-ФЗ, от 11 апреля 2002 г. N 36-ФЗ, от 9 июня 2003 г. N 69-ФЗ, от 11 мая 2004 г. N 39-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 196-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 217-ФЗ и 5 декабря 2005 г. N 153-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; 2001. N 11. Ст. 997; N 16. Ст. 1533; 2002. N 15. Ст. 1377; 2003. N 24. Ст. 2244; 2004. N 27. Ст. 2711; N 30. Ст. 3081; N 35. Ст. 3607; N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; N 1 (ч. 1). Ст. 22; N 1 (ч. 1). Ст. 40; N 1 (ч. 1). Ст. 43; Рос. газ. 2005. 8 дек.
Законодательство предусматривает две группы ограничений прав на землю. Во-первых, это ограничения оборота земельных участков (п. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ), содержание которых предполагает стеснение правообладателя в совершении действий, связанных с распоряжением земельным участком, а также ограничения субъектного состава имущественных отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением земельными участками. В частности, п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ содержит перечень земельных участков, которые не могут быть предоставлены в частную собственность и быть объектами сделок (такие земельные участки называются "изъятыми из оборота"). Пункт 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ содержит перечень земельных участков, которые могут быть предоставлены в частную собственность только в случаях, предусмотренных федеральным законом (они называются "ограниченными в обороте"). Согласно п. 2 ст. 15 Земельного кодекса РФ земельные участки, находящиеся на приграничных территориях, не предоставляются на праве собственности иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам. Согласно ст. 3 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <*> иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 7 июля 2003 г. N 113-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 10-ФЗ, от 18 июля 2005 г. N 87-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018; 2003. N 28. Ст. 2882; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52. Ст. 5276; 2005. N 10. Ст. 758; N 30 (ч. 1). Ст. 3098.
Во-вторых, это ограничения использования земельных участков (п. 2 ст. 56 Земельного кодекса РФ), содержание которых предполагает стеснение правообладателя в совершении действий, связанных с использованием земельного участка, а именно: с возведением жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий, строений, сооружений; с использованием полезных ископаемых, находящихся на земельном участке; с использованием пресных подземных вод и закрытых водоемов, находящихся на земельном участке; с проведением мелиоративных, культурно-технических и других работ на земельном участке и т. п. Среди ограничений использования земельных участков можно назвать следующие: - установление сроков начала и завершения застройки или освоения земельного участка, строительства, ремонта, содержания автомобильной дороги; - запрещение проведения строительства зданий, строений, сооружений, работ по добыче полезных ископаемых и других работ; - запрещение перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую; - запрещение применения удобрений, химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками и т. д. Ограничения права собственности, установленные "во имя общего блага", "права участия общего" были предметом исследования еще российской дореволюционной школы права. Разделяя мнение о том, что ограничение права собственности не может предполагать права на чужое действие, Д. И. Мейер выделял две его разновидности: "...собственник вследствие ограничения права собственности лишается возможности совершить то или другое действие относительно вещи, тогда как без ограничения он по праву собственности мог бы совершить это действие; или собственник вследствие ограничения права собственности обязывается допустить то или другое действие относительно вещи со стороны другого лица, тогда как без ограничения права он мог бы и не допускать такого действия" <*>. В современном законодательстве возможность неопределенного круга заинтересованных лиц совершать в публичном интересе активные положительные действия в отношении чужого земельного участка предусмотрена не конструкцией ограничения права собственности, а конструкцией публичного сервитута. Однако все больше авторов отрицают вещную природу публичного сервитута и полагают его конструкцию более близкой к конструкции ограничения права собственности <**>. Основной их аргумент заключается в том, что вещное право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) предполагает индивидуально-определенный субъектный состав лиц - участников правоотношения, складывающегося по поводу сервитута. С этой точкой зрения необходимо согласиться. -------------------------------- <*> Мейер Д. И. Русское гражданское право. В 2 ч. Ч. 2. М., 1997. С. 22. <**> См., например: Копылов А. В. Вещные права на землю. М., 2000. С. 62; Суханов Е. А. Ограниченные вещные права // Хозяйство и право. 2005. N 1. С. 11; Медведев С. Земельный сервитут в контексте земельного и гражданского законодательства // Хозяйство и право. 2003. N 11. С. 112. Другие авторы вслед за законодателем отстаивают воззрение на публичный сервитут как на гражданское вещное право, содержание которого соответствует закрепленному в законодательстве содержанию сервитута. См., например: Малеина М. Н. Публичные сервитуты // Законодательство. 2004. N 4. С. 9 - 10; Лисина Н. Л. Особенности правового регулирования владения и пользования земельными участками в составе земель поселений // Законодательство и экономика. 2002. N 11. С. 79 - 80.
Название документа