Правовой институт "экологическое управление" в эколого-правовых исследованиях
(Ефимова Е. И.) ("Экологическое право", 2006, N 1) Текст документаПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ "ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ" В ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫХ ИССЛЕДОВАНИЯХ
Е. И. ЕФИМОВА
Ефимова Е. И., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
Правовой институт "экологическое управление" является одним из фундаментальных институтов экологического права. На протяжении истории его развития существовало множество терминов, его определяющих; он традиционно рассматривался через присущие ему объекты, функции, принципы; представления о нем укладывались в несколько концепций.
Термины и определения
В 60-х - середине 80-х гг. XX столетия для обозначения рассматриваемого института ученые использовали ряд терминов: управление охраной природы (А. И. Жмотов <1>, О. С. Колбасов <2>), государственное управление в области охраны природы (О. С. Колбасов <3>), управление природопользованием (В. В. Петров <4>), управление природопользованием и охраной природы (В. В. Петров <5>), государственное управление охраной природной среды и использованием природных ресурсов (О. С. Колбасов <6>), государственное управление охраной окружающей (природной) среды (О. С. Колбасов <7>), управление эколого-экономической системой (В. В. Петров <8>), управление качеством окружающей (природной) среды (В. В. Петров <9>). -------------------------------- <1> Жмотов А. И. Государственное управление охраной природы в СССР. Саратов: Издательство Саратовского ун-та, 1983. С. 21. <2> Колбасов О. С. Глава V. Управление в области охраны природы / Правовая охрана природы в СССР. Учебное пособие / Под ред. В. В. Петрова. М.: Юрлит, 1976. С. 100. <3> Колбасов О. С. Экология: политика - право. М.: Наука, 1976. С. 176. <4> Гусев Р. К., Петров В. В. Правовая охрана природы. Учебное пособие. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1980. С. 74. <5> Правовая охрана природы в СССР. Учебное пособие. М.: Высшая школа, 1979. С. 42. <6> Колбасов О. С. Правовая охрана природа. Учебное пособие. М.: Знание, 1984. С. 16. <7> Колбасов О. С. Социализм и охрана окружающей среды / Под ред. О. С. Колбасова. М.: Юрлит, 1979. С. 181. <8> Петров В. В. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды // Правовые проблемы экологии / Под. ред. В. В. Петрова. М., 1980. С. 80. <9> Петров В. В. Экология и право. М.: Юридическая литература, 1981. С. 11.
Что касается определений, то практически все ученые были едины во мнении, что управление охраной природы (окружающей средой и т. п.) представляет собой важнейшее средство осуществления природоохранительной функции Советского государства <*>. Однако дать определение, устраивающее всех или хотя бы отражающее мнение большинства ученых, в этот период не удалось никому. -------------------------------- <*> См., например: Колбасов О. С. Глава V. Управление в области охраны природы в СССР // Правовая охрана природы в СССР. Учебное пособие. С. 100; Жмотов А. И. Государственное управление охраной природы в СССР. С. 23; Петров В. В. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды. С. 85.
О. С. Колбасов понимал под государственным управлением "организующую деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, стоящих перед Советским государством и выраженных в законодательстве" (1976 г.) <*>; позднее (1979 г.) - "систему учреждений и мер государственного воздействия на жизненно важные стороны общественного производства и бытия, влияющие на взаимодействие общества и окружающей среды" <**>. -------------------------------- <*> Колбасов О. С. Экология: политика - право. С. 176. <**> Колбасов О. С. Социализм и охрана окружающей среды. С. 181.
В наиболее общем виде определение управления охраной природы было дано А. И. Жмотовым - "комплекс управленческих функций, которые зависят от управляемых объектов" (1983 г.) <*> (тогда же он определял государственное управление как "практически организующую деятельность исполнительно-распорядительных органов государства") <**>. -------------------------------- <*> Жмотов А. И. Государственное управление охраной природы в СССР. С. 24. <**> Жмотов А. И. Указ. соч. С. 23.
Как известно, большое количество терминов, разность в их понимании, с одной стороны, свидетельствует о низком уровне развития научных исследований в этой области, а с другой - о повышенном интересе к проблеме, желании ученых достичь взаимопонимания и насущной необходимости развивать научные исследования в данной конкретной сфере. Множественность терминов и отсутствие единого понимания - два критерия начальной стадии формирования любого научного понятия. В середине 80-х - начале 90-х гг. XX столетия для обозначения управленческой деятельности в сфере "общество - природа" использовались следующие термины: управление охраной окружающей среды (Ю. С. Шемшученко <*>), управление природопользованием и охраной окружающей среды (И. Ф. Панкратов <**>) и др. Например, в одной из монографий Ю. С. Шемшученко на двух страницах используются четыре термина, обозначающих указанную деятельность: государственное управление в области охраны окружающей среды, управление природопользованием, управление охраной природы и использованием природных ресурсов, управление охраной окружающей среды (1989 г.) <***>. -------------------------------- <*> Шемшученко Ю. С. Государственное управление охраной окружающей природной среды в союзной республике. Киев: Наукова думка, 1990. С. 8. <**> Панкратов И. Ф. Глава VI. Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды // Природно-ресурсовое право и правовая охрана окружающей среды. Учебник / Под ред. В. В. Петрова. М.: Юрлит, 1998. С. 97. <***> Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии. Киев: Наукова думка, 1989. С. 130 - 131.
Период начала 90-х гг. был ознаменован резкими изменениями, произошедшими во всей системе государственного управления страной. Ю. С. Шемшученко подчеркивал, что осуществляемая в ее рамках перестройка государственного управления охраной окружающей среды направлена на перестройку отношений в системе "человек - общество - окружающая среда" с целью поддержания благоприятных экологических условий и обеспечения рационального природопользования (1990 г.) <*>. Демократические изменения проявились, по мнению автора, в новом утверждающемся подходе к управлению в широком смысле, включающем не только воздействие "сверху вниз" (т. е. властно-волевые отношения руководства), но и "снизу вверх" (т. е. управляемых на управляющих) <**>. -------------------------------- <*> См. подробнее: Шемшученко Ю. С. Государственное управление охраной окружающей природной среды в союзной республике. С. 8. <**> См.: Шемшученко Ю. С. Указ. соч. С. 12.
И. Ф. Панкратов определил государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды как составную часть социального управления в обществе (1988 г.) <*>. -------------------------------- <*> Дано по: Природно-ресурсовое право и правовая охрана окружающей среды. Учебник / Под ред. В. В. Петрова. М.: Юрлит, 1988. С. 97 - 98.
Ю. С. Шемшученко полагал, что суть управления в области охраны окружающей среды заключается "в осуществлении экологической функции государства, которая состоит в практической реализации законодательства об охране окружающей среды и многогранной организаторской работе по управлению качеством данной среды и обеспечению экологических условий, благоприятных для жизни и деятельности людей" (1989 г.) <*>. -------------------------------- <*> Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии. С. 130.
Основной особенностью в регулировании отношений в сфере взаимодействия общества и природы в начале 90-х гг. XX столетия был отмеченный С. А. Боголюбовым "переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим способам управления охраной окружающей среды, что приводит к усилению влияния рыночных средств воздействия на экологические процессы, предупреждение загрязнений" (1998 г.) <*>. -------------------------------- <*> Боголюбов С. А. Экологическое право. Учебник. М.: НОРМА - ИНФРА-М, 1998. С. 158.
Лидирующее место для обозначения деятельности в области охраны природы с начала 90-х гг. занял термин "экологическое управление". Этот термин, например, используют: В. В. Петров <*> (1995 г.), С. А. Боголюбов <**> (1998 г.), А. К. Голиченков (2000 - 2001 гг.) <***>. -------------------------------- <*> Петров В. В. Экологическое право России. Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 176. <**> Боголюбов С. А. Экологическое право. Учебник. С. 170. <***> См. подробнее: Голиченков А. К. Лекции по курсу "Экологическое право". На правах рукописи. 2000/2001 уч. г.; Экологическое право России: программа курса // Экологическое право России на рубеже XX века / Под ред. проф. А. К. Голиченкова. М.: Зерцало, 2000. С. 319.
Однако не все авторы использовали это наименование. Например, М. М. Бринчук оперировал понятием "управление природопользованием и охраной окружающей среды", под которым понимал "совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде" (1998 г.) <*>. О. И. Крассов использовал термин "управление в сфере охраны окружающей природной среды" <**>, рассматривая его как "подзаконную деятельность исполнительно-распорядительных государственных органов исполнительной власти и органов местного управления, основной целью которой является организация обеспечения сохранения окружающей природной среды, ее восстановления и обеспечения экологической безопасности" (2001 г.) <***>. -------------------------------- <*> Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 220. <**> Крассов О. И. Экологическое право. Учебник. М.: Дело, 2001. С. 151. <***> Крассов О. И. Там же.
В настоящее время наряду с понятием экологического управления, используемого для обозначения института экологического права, широко применяется понятие организационного механизма в сфере охраны окружающей природной среды. Такое понятие используется, например, в Программе учебного курса "Экологическое право России" на 2005/2006 уч. г., разработанной заведующим и сотрудниками кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова <*>. -------------------------------- <*> Экологическое право и земельное право России. Методические материалы: Учебное пособие / Под ред. проф. А. К. Голиченкова. М.: Издательский дом "Городец", 2006. С. XIII.
А. К. Голиченков предлагает еще один термин - организационный механизм в сфере охраны окружающей природной среды, охраны и устойчивого использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и других объектов, который раскрывается как "система организационных мер воздействия на поведение людей в целях обеспечения охраны окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности человека и других объектов" <*>. -------------------------------- <*> Голиченков А. К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2004. N 4. С. 46.
Объекты
Учитывая терминологическую схожесть понятий "природа" и "окружающая природная среда" <*>, можно выделить четыре объекта управления, определенных в эколого-правовой литературе периода 60-х - середины 80-х гг.: природа, окружающая среда, качество окружающей среды, эколого-экономическая система. Появление двух последних объектов относится ко времени завершения этого периода и связано с появлением теоретических концепций управления В. В. Петрова (см. ниже). -------------------------------- <*> См. подробнее: Ефимова Е. И. Развитие эколого-правовой терминологии в эколого-правовых исследованиях // Экологическое право. 2003. N 5, 6; 2004. N 1.
В. В. Петров указал на земную природу как естественную среду обитания человека и других организмов в качестве объекта, по поводу которого осуществляется управление качеством окружающей среды (1981 г.) <*>. Наряду с земной природой В. В. Петровым был выделен самостоятельный объект системы управления качеством окружающей природной среды - окружающая среда, поскольку: -------------------------------- <*> Здесь и далее дано по: Петров В. В. Экология и право. С. 24 - 36.
- в отличие от природной или окружающей природной среды окружающая среда характеризуется преобладанием видоизмененных (модифицированных) и преобразованных (трансформированных) человеком экологических систем; - если качество природной среды обеспечивается самой природой, то качество окружающей среды создается в результате активной деятельности общества по оздоровлению и улучшению жизненной среды человека; - если в области естественной среды охрана экологического благополучия человека осуществляется через охрану отдельных природных объектов и комплексов, то в сфере окружающей среды человек, его жизнь, здоровье и благополучие становятся непосредственным объектом охраны. По мнению А. И. Жмотова, объектом указанной деятельности выступает природа в целом, дифференцированная на качественно разнородные природные комплексы - конкретные объекты природоохранительной деятельности (1983 г.) <*>. -------------------------------- <*> См.: Жмотов А. И. Государственное управление охраной природы в СССР. С. 24 - 25.
По мнению автора, правильнее было бы считать, что объектом управления в сфере охраны природы (окружающей среды) выступает качественное состояние окружающей среды. В начале 90-х гг. Ю. С. Шемшученко подчеркивал, что среди правоведов нет единства по вопросу: что понимать под объектом государственного управления в данной сфере. В одних случаях объектом называется деятельность в сфере природопользования и охраны окружающей человека среды, в других - окружающая среда или природа, в третьих - качество окружающей среды и т. д. <*>. -------------------------------- <*> См. подробнее: Шемшученко Ю. С. Государственное управление охраной окружающей природной среды в союзной республике. С. 9.
Ю. С. Шемшученко классифицировал объекты управления на две группы: первичные и вторичные объекты. К первичным объектам были отнесены: нижестоящие (управляемые) по отношению к вышестоящим (управляющим) органы государственного управления, а ко вторичным - окружающая среда во всем многообразии ее проявлений, а точнее - качественное состояние этой среды <*>. -------------------------------- <*> См.: Шемшученко Ю. С. Указ. соч. С. 10.
Поддерживая В. В. Петрова в необходимости совершенствования системы управления качеством окружающей природной среды, Ю. С. Шемшученко указал, что "государственное управление качеством окружающей среды является сердцевиной ее охраны (1990 г.)" <*>. -------------------------------- <*> Шемшученко Ю. С. Там же. С. 10.
Функции
В эколого-правовых исследованиях периода 60-х - середины 80-х гг. XX столетия учеными, занимающимися проблемой управления в сфере охраны природы, был выделен ряд функций, среди них:
Таблица функций периода 60-х - середины 80-х гг. XX столетия
Наименование функций <1> А. И. Жмотов М. И. Козырь О. С. Колбасов В. В. <2> <3> Петров
Планирование охраны природы X X Х <4> Х <5> и рационального использования природных ресурсов
Материально-техническое X - Х <6> Х <7> обеспечение плана
Единая система - X Х <8> Х <9> государственного учета и регистрации пользования природными ресурсами
Государственный контроль в - X Х <10> Х <11> области использования природных ресурсов и охраны природы
Финансирование X - - Х <12> природоохранительных (природозащитных) мероприятий
Подбор, подготовка и X - - Х <13> расстановка кадров
Координация деятельности - X Х <14> государственных органов по охране природы
Издание подзаконных - - Х <15> Х <16> нормативных правовых актов и актов применения права
Соблюдение - - Х <17> Х <18> законодательства об охране природы
Изучение состояния - - Х <19> Х <20> природных ресурсов, природных комплексов и природной среды в целом
Экологическое воспитание, - - Х <21> Х <22> просвещение, образование и пропаганда вопросов охраны природы
Руководство развитием - - - Х <23> научных исследований в области охраны природы
Стандарты качества - - - Х <24>
Прогнозирование возможных - Х <25> изменений окружающей среды
Установление общих правил - X - - пользования природными ресурсами и охраны природы
Надзор за использованием - - Х <26> - природных ресурсов и охраной природы
Особенностью функций, выделенных М. И. Козырем (1970 г.), был комплексный подход к охране природы. А. И. Жмотов под функцией управления определил обособленную, относительно самостоятельную часть управленческой деятельности, характеризующуюся своей направленностью и объективным характером (1983 г.) <*>. Критикуя позицию М. И. Козыря, А. И. Жмотов утверждал, что тот, обозначая данные функции в качестве функций в области управления охраной природы, не обозначил их специфику, связанную с управляемым объектом и сферой, в которой господствуют данные отношения (1983 г.) <**>. -------------------------------- <*> См.: Жмотов А. И. Указ. соч. С. 31. <**> См. подробнее: Жмотов А. И. Государственное управление охраной природы в СССР. С. 33.
Заменяя словосочетание "функции управления", В. В. Петров использовал для построения концепции управления качеством окружающей природной среды (см. ниже) понятие "звенья системы управления" либо "структурные подразделения" этой системы (1980, 1981 гг.) <*>. -------------------------------- <*> См.: Петров В. В. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды. С. 85; Экология и право. С. 37 - 39.
В конце 80-х гг. И. Ф. Панкратов выделил следующие функции государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды управления: учет, планирование, издание нормативных актов и их применение, организационная работа органов государства, контроль, надзор <*>. Разделяя позицию А. И. Жмотова, И. Ф. Панкратов считал надзор и контроль параллельными функциями управления. -------------------------------- <*> Дано по: Природно-ресурсовое право и правовая охрана окружающей среды. Учебник. С. 97 - 98.
С начала 90-х гг. XX в. система функций экологического управления претерпела существенные изменения. Можно выделить четыре составляющие, которые привели к таким изменениям: отмирание, модификация, трансформация, обновление функций. Процесс отмирания функций связан с утратой функцией необходимости ее применения в конкретных исторических условиях. Происходит так называемая утрата актуальности функции. Например, по состоянию исследований на сегодняшний день утратила значение функция материально-технического обеспечения плана, обозначенная в приведенной выше таблице функций, в связи с изменением основ построения системы управления охраной окружающей среды. Процесс модификации функции связан с изменением в существующей функции вторичных (непервостепенных) характеристик. Например, вхождение функции в состав вновь возникшей функции, содержание которой более широкое, чем у входящей. Примером может служить функция руководства развитием научных исследований в области охраны природы, которая у М. М. Бринчука стала, по-видимому, составляющей функции экологического воспитания и образования (1998 г.) <*>. -------------------------------- <*> Бринчук М. М. Экологическое право. Учебник. С. 222.
Процесс трансформации функций связан с переходом существующей функции в качественно новое состояние: утрата ею значения самостоятельной функции экологического управления и одновременное приобретение ею статуса составляющей подинститута экологического управления. Например, функция управления "стандарты качества", обозначенная отдельно в приведенной таблице функций В. В. Петровым, сегодня рассматривается как составляющая подинститута экологического нормирования, а не как отдельная функция экологического управления <*>. -------------------------------- <*> Голиченков А. К. Экологическое право России: программа курса. С. 327.
Процесс обновления функций объясняется появлением большого количества новых функций, которые не упоминались и не существовали: экологическая экспертиза <1>, экологическое лицензирование (лицензирование в сфере охраны окружающей природной среды) <2>, экологическая сертификация (сертификация в сфере охраны окружающей природной среды) <3>. Для характеристики этого процесса достаточно сказать, что только М. М. Бринчуком (1998 г.) в учебнике "Экологическое право" было названо 15 функций экологического управления (М. М. Бринчук определял функцию управления как "постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования" (1998 г.) <4>. Особо им были выделены функции: создания системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы; распоряжения (управления) природными ресурсами, разрешения в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды <5>. -------------------------------- <1> См., например: Бринчук М. М. Экологическое право. Учебник. С. 221; Крассов О. И. Экологическое право. Учебник. С. 153. <2> Там же. <3> Там же. <4> Бринчук М. М. Экологическое право. Учебник. С. 221. <5> См. подробнее: Бринчук М. М. Экологическое право. Учебник. С. 221 - 222.
О. И. Крассовым (2001 г.) в учебнике "Экологическое право" была особо выделена функция ведения государственных кадастров в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды <*>. -------------------------------- <*> Крассов О. И. Экологическое право. Учебник. С. 152.
Продолжаются дискуссии об отнесении тех или иных процессов (направлений деятельности) в области экологических правоотношений к числу управленческих функций. Например, М. М. Бринчук относит экологическое нормирование к числу функций экологического управления (1998 г.) <*>, в то время как О. И. Крассов рассматривает экологическое нормирование как центральный правовой институт экологического права (2001 г.) <**>. -------------------------------- <*> Бринчук М. М. Экологическое право. Учебник. С. 221. <**> Крассов О. И. Экологическое право. Учебник. С. 270.
Принципы
В 70-е гг. XX в. О. С. Колбасов выделил две группы принципов государственного управления в области охраны природы: общие принципы и специфические принципы управления, свойственные только природоохранительным правоотношениям (1976 г.) <*>. Позднее им же они были переименованы в группы политических и организационных принципов управления соответственно (1979 г.) <**>. -------------------------------- <*> См.: Колбасов О. С. Экология: политика - право. С. 178. <**> См.: Колбасов О. С. Социализм и охрана окружающей среды. С. 181 - 185.
К общим или политическим принципам были отнесены: руководящая роль КПСС, демократический централизм, национальное равноправие, широкое участие трудящихся масс в управлении, социалистическая законность, соотношение производственно-отраслевых и функциональных начал и др. <*>. -------------------------------- <*> См., например: Колбасов О. С. Экология: политика - право. С. 178; Социализм и охрана окружающей среды. С. 182.
К специфическим или организационным принципам управления были отнесены: комплексный подход в решении вопросов охраны природы, организация управления с учетом не только административно-территориального деления, но и природно-географического районирования страны, разделение хозяйственно-организаторских и контрольно-надзорных функций <*>. -------------------------------- <*> См., например: Колбасов О. С. Экология: политика - право. С. 178; Социализм и охрана окружающей среды. С. 184.
В начале 90-х гг. XX в., ознаменованных перестройкой всей системы государственного управления в стране, Ю. С. Шемшученко указал на появление качественно новых принципов государственного управления охраной окружающей среды, а именно: - функционирования государственного управления на строго правовой основе в соответствии с законом, а не на основании и в соответствии с ведомственными актами (инструкциями по применению, приказами, др.); - ответственности не только граждан перед государством, но и государства перед гражданами; - разрушения старых психологических установок потребительского отношения к природе и формирования установки бережного отношения к природе (подробнее о принципах управления охраной окружающей среды, названных Ю. С. Шемшученко, см. ниже "Новая модель системы управления") <*>. -------------------------------- <*> Дано по: Шемшученко Ю. С. Указ. соч. 1990. С. 39.
В конце 90-х гг. XX в. М. М. Бринчук выделил следующие специфические принципы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды: законности управления; комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды; сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды; разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов (1998 г.) <*>. -------------------------------- <*> Дано по: Бринчук М. М. Экологическое право. Учебник. С. 224 - 225.
Концепции
Период 60-х - середины 80-х гг. XX в. характерен появлением научных концепций в области управления охраной природы. Среди наиболее известных можно выделить: "Теорию консолидации" О. С. Колбасова (1976), "Эколого-экономическую модель управления" В. В. Петрова (1980). В начале 1990-х гг. к ним добавилась "Новая модель системы управления" Ю. С. Шемшученко. "Теории консолидации" (1976 г.). О. С. Колбасов выступил с предложением совершенствования системы государственного управления в области охраны природы путем консолидации системы органов природоохранительного управления <*>. Консолидация, по его мнению, была вызвана необходимостью правильного применения объективных законов единства природы и обеспечения настоящего и будущего людей в сохранении, восстановлении и улучшении природных условий жизни <**>. -------------------------------- <*> Дано по: Колбасов О. С. Экология: политика - право. С. 213. <**> Дано по: Колбасов О. С. Указ. соч. С. 214.
Помимо объективных законов единства природы предпосылкой консолидации послужила необходимость разделения хозяйственно-производственных и природоохранительных функций в деятельности органов государственного управления, обусловленных несовпадением экологических и экономических интересов общества, иными словами - несовпадением содержания и целей эксплуатации природных богатств и охраны природы <*>. -------------------------------- <*> Дано по: Колбасов О. С. Указ. соч. С. 215.
О. С. Колбасов выделил плюсы и минусы существовавшей в 60 - 70-х гг. XX в. ведомственно-отраслевой системы управления. Плюс этой системы ученый увидел в исторически сложившейся специализации использования природных ресурсов <*>. Ее минус состоял в разрушительных для природного комплекса последствиях, которые явились следствием работы поресурсных "звеньев" этой системы <**>. -------------------------------- <*> Дано по: Колбасов О. С. Указ. соч. С. 214. <**> Дано по: Колбасов О. С. Указ. соч. С. 215.
Автор решительно выступил против "отождествления рационального использования природных богатств и охраны природы" <*>. -------------------------------- <*> Колбасов О. С. Указ. соч. С. 216.
Для выхода из сложившейся ситуации О. С. Колбасовым было предложено создать орган консолидации государственного управления, "способный подняться выше экономических интересов любой отрасли производства и любого ведомства" <*>, основные направления деятельности которого: -------------------------------- <*> Колбасов О. С. Указ. соч. С. 217.
- координация всех мероприятий, направленных на сохранение, восстановление и улучшение благоприятных природных условий страны; - контроль за обеспечением рационального использования природных ресурсов и выполнением всех требований охраны окружающей среды; - разработка предложений о долгосрочных и краткосрочных мероприятиях по улучшению состояния (качества) окружающей природной среды. В "Эколого-экономической модели управления" (1980 г.). В. В. Петров поставил вопрос о необходимости разработки оптимальной модели системы управления в области взаимодействия общества и природы, отражающей процессы, протекающие как в экономической, так и в экологической подсистеме <*>. -------------------------------- <*> См. подробнее: Петров В. В. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды. С. 80.
Объективной мерой соотношения экономических и экологических факторов общественного развития служит качество окружающей природной среды, определенное ученым как "такое состояние естественных, модифицированных и трансформированных в процессе хозяйственной деятельности экологических систем природы, которое сохраняет способность постоянно и неизменно осуществлять обмен веществ и энергии внутри самой среды обитания человека, между человеком и средой его обитания и воспроизводить жизнь" <*>. -------------------------------- <*> Петров В. В. Указ. соч. С. 84.
Основной смысл предложенной теории, актуальной и сегодня, можно сформулировать в виде тезиса: качество окружающей среды должно стать основным критерием "благоприятности" окружающей среды и основным показателем работы системы управления. В рамках системы управления основное место заняла разработка модели правовой подсистемы, состоящей из четырех частей: 1) научно-методологической основы системы управления качеством окружающей природной среды (далее - УКОПС) и ее правового механизма; 2) структуры правового механизма этой системы; 3) факторов эффективности правового механизма; 4) критериев эффективности правового механизма <*>. -------------------------------- <*> См. подробнее: Петров В. В. Там же.
Научно-методологическая основа системы УКОПС и ее правового механизма опиралась на марксистско-ленинское учение. Структура правового механизма системы УКОПС состояла из следующих основных звеньев: - норм природоохранительного законодательства; - норм хозяйственного законодательства; - норм административного, гражданского, хозяйственного, трудового, уголовного и иных отраслей советского законодательства; - эколого-правового отношения, возникающего как результат взаимодействия всех звеньев правового механизма по реализации экологических предписаний базовых и экологизированных норм в практической деятельности <*>. -------------------------------- <*> Дано по: Петров В. В. Указ. соч. С. 87.
Эффективность правового механизма УКОПС достигалась в результате взаимодействия внутренних звеньев правового механизма в совокупности с социально-экономическими, организационными и идеологическими факторами всей системы УКОПС. Позитивный результат работы эколого-правового механизма материализует норму в эколого-правовое отношение <*>. Критериями эффективности работы правового механизма УКОПС служила система стандартов качества природной среды <**>. -------------------------------- <*> Дано по: Петров В. В. Указ. соч. С. 92. <**> Там же.
На основе созданной эколого-экономической системы управления В. В. Петровым была разработана концепция системы управления качеством окружающей природной среды (1981 г.). Ученый раскрыл ее содержание следующим образом <*>. -------------------------------- <*> Здесь и далее суть концепции дана по: Петров В. В. Экология и право. С. 6 - 8.
Формирование системы управления качеством окружающей среды началось на определенном этапе развития общества и общественного сознания с возникшего противоречия между двумя основными общественными подсистемами: "природа - общество" и "общество - природа". Первая отражала экологические интересы общества в здоровой окружающей среде, а вторая - экономические интересы общества. Двуединая сущность человека (его равная потребность в удовлетворении экономических и экологических интересов) консолидировала естественную и социальную подсистемы в единую эколого-экономическую систему "природа - общество - природа", где столкнулись противоположные интересы общества. Возникнув, управленческое отношение действовало исключительно в подсистеме "общество - природа". Индустриализация и научно-техническая революция привели к образованию отличной от естественной, качественно новой среды - окружающей среды. В модифицированной системе "окружающая среда - общество - окружающая среда" преобразованная под воздействием хозяйственной деятельности природная среда (окружающая среда) оказалась уже не в состоянии без вмешательства человека сохранить оптимальные биологические условия жизни. Для устранения возникшего противоречия потребовалась перестройка управленческого отношения в сторону его ориентации на осуществление экологической функции. Для того чтобы совместить в одном управленческом отношении две разнохарактерные функции, воздействующие на один и тот же объект, была найдена рациональная мера их соотношения - качество окружающей среды. Таким образом, оптимальным и единственно возможным вариантом соотношения экологических и экономических показателей оказалось обеспечение качества окружающей среды на основе "научно обоснованного и рационального регулирования соотношения экономических и экологических интересов с целью сохранения, воспроизводства оптимального, то есть наиболее благоприятного для жизни человека и его естественного окружения, процесса обмена веществ и энергии". Основной целью новой управленческой системы было названо обеспечение качества окружающей среды в условиях нарастающего экономического развития общества. "Новая модель системы управления" (1990 г.). Необходимо отметить, что в начале 90-х гг. XX в. были заложены основы формирования системы демократически-правового государственного управления охраной окружающей среды. Научные исследования этого времени положили начало формированию новой модели системы управления, полностью основанной на качественно новых принципах, отличных от господствовавших ранее. Ю. С. Шемшученко заявил о формировании в науке новой модели системы управления, которая призвана "оказывать научно обоснованное воздействие на все процессы природопользования, всесторонне влиять на формирование благоприятного качества окружающей человека среды" (1990 г.) <*>. -------------------------------- <*> Шемшученко Ю. С. Государственное управление охраной окружающей природной среды в союзной республике. С. 8.
Она действует на основе качественно новых принципов государственного управления охраной окружающей среды, а именно: - функционирования государственного управления на строго правовой основе в соответствии с законом, а не на основании и в соответствии с ведомственными актами (инструкциями по применению, приказами и др.); - ответственности не только граждан перед государством, но и государства перед гражданами; - разрушения старых психологических установок потребительского отношения к природе и формирования установки бережного отношения к природе <*>. -------------------------------- <*> Дано по: Шемшученко Ю. С. Указ. соч. 1990. С. 39.
Последний принцип ученым был рассмотрен особо. Для выработки новой психологической установки приоритета экологических интересов над экономическими необходимо, чтобы: - представители управляющей подсистемы обладали четко выраженной установкой правомерного поведения во всех случаях ориентироваться на твердое и последовательное соблюдение эколого-правовых норм; - существовали стимулы, побуждающие хозяйственных субъектов действовать в целях соблюдения экологических интересов: включение выполнения мероприятий по охране природы в число основных показателей деятельности предприятий и учреждений, министерств и ведомств и экологическое стимулирование природоохранной деятельности, однозначно заменяющие выполнение квартального, годового плана; - было возможно существование экологически конформного поведения как управляющих, так и управляемых, характеризуемого, с одной стороны, как добровольное, но не основанное на принципиальных соображениях правовых норм, с другой - совпадающее с наблюдаемыми и предполагаемыми реакциями окружающих. Ю. С. Шемшученко главным критерием эффективности управленческой деятельности в области охраны окружающей среды назвал уровень изменения в нужном для общества направлении качества окружающей среды (1990 г.) <*>. -------------------------------- <*> Дано по: Шемшученко Ю. С. Указ. соч. 1990. С. 12.
Название документа