Общие направления совершенствования механизма установления арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности
(Окунев А.) ("Гражданское право", 2006, N 1) Текст документаОБЩИЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА УСТАНОВЛЕНИЯ АРЕНДНОЙ ПЛАТЫ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, НАХОДЯЩИЕСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
А. ОКУНЕВ
Окунев А., директор Департамента по земельной реформе "Пачоли. Земельное право", член исполкома Молодежного союза юристов РФ.
В последнее время в различных изданиях неоднократно указывалось на необходимость скорейшего внесения изменений и дополнений в документы, определяющие правовую природу арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Это обосновывается тем, что в отсутствие общефедеральных правил установления размера арендной платы региональные и муниципальные законодатели устанавливают арендную плату, исходя из того, сколько у каждого проблем. А так как проблем у всех много и они разные, то и арендная плата, соответственно, разная. Все это приводит к тому, что даже в границах нескольких смежных между собой муниципальных образований размер арендной платы для земель тождественных категорий может различаться в несколько раз. После такой информации не кажутся странными возгласы о том, что у нас мало инвесторов. Ведь им совершенно непросто понять, что помимо того, что размер платы различен для каждой территории, так и ее размер может меняться практически произвольно. Особо хочется подчеркнуть, что рассматриваемая нами проблема приковывает к себе пристальное внимание не только практиков, но и теоретиков. Например, нельзя не поддержать мнение О. М. Козыря, который в своей статье указывает следующее. Земельный кодекс РФ вслед за Гражданским кодексом РФ установил, что размер арендной платы определяется договором аренды и не должен зависеть от усмотрения местных властей. В то же время общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены на федеральном уровне - Правительством Российской Федерации. На практике же продолжается установление арендной платы за пользование государственными землями с ежегодной индексацией, то есть в соответствии с нормативным актом, что свойственно для договоров публично-правового характера <*>. -------------------------------- <*> Козырь О. Особенности регулирования сделок с землей земельным законодательством // Экологическое право. 2003. N 4.
Сама возможность, а главное - необходимость разработки и принятия Правительством РФ механизма определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, допускается п. 4 ст. 22 Земельного кодекса РФ. При этом в указанном законодательном акте говорится "об общих началах", то есть свои требования Правительство РФ может распространить на все земли, независимо от формы собственности (в первую очередь это касается земельных участков, которые находятся в государственной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальных образований). При этом на основании п. 3 ст. 65 Земельного кодекса РФ Правительство РФ непосредственно устанавливает "порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы" за земли, которые находятся в собственности Российской Федерации. Таким образом, речь идет о необходимости создания и принятия Правительством РФ одних из основополагающих актов в сфере аренды земельных участков. Как уже было сказано, размер арендной платы на региональном и местном уровнях имеет совершенно разные значения. При создании нормативной документации отсутствует единое понимание объектов недвижимости. Также не имеется системной классификации видов деятельности, для которых должны устанавливаться дифференцированные ставки арендной платы. Размеры арендных платежей за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в цифрах иллюстрируют понимание каждым административно-территориальным образованием термина "независимость".
Ставка арендной платы на землях промышленности в Астраханской области, занимаемых земельными участками ОАО "ГАЗПРОМ"
\\\\\\\ 366,95
||||||||||||||||||||||||||||||||| 1591,92 1 61,101
// 111,025
0 1000 2000
тыс. рублей
\\\ Енотаевский район
||| Наримановский район
Харабалинский район
/// Красноярский район
Справедливо будет сказать о том, что в настоящее время в Правительстве подготовлен законопроект, который способствует созданию порядка в арендных отношениях. В частности, предлагается ограничить размер годовой арендной платы 3% от кадастровой стоимости арендуемых земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Размер арендной платы за использование земельных участков, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения или ограниченным в обороте, устанавливается в размере земельного налога. По нашему мнению, для разрешения сложившейся ситуации необходимо разработать нормативные документы Правительства РФ, устанавливающие размер и порядок установления арендой платы. При этом они должны основываться на следующем принципиально важном подходе. Для определенных земель, на которых осуществляется специальный, законодательно установленный вид деятельности или сами земли имеют особое географо-климатическое положение, или находятся в крупных городах, необходимо устанавливать дифференцированные ставки арендной платы. Это утверждение имеет важное прикладное значение. Например, в этой связи чрезвычайно актуален анализ землепользований ОАО "ВоГЭК", на которых расположены гидрогенерации. В зависимости от региона, в котором находится земельный участок, занимаемый гидрогенерацией, кадастровая стоимость земельных участков различается в несколько раз. Соответственно, таким же образом будет дифференцирован размер арендной платы. При этом совершенно очевидно, что земля, используемая для размещения таких объектов, по определению не может использоваться для иных целей. Таким образом, необходимо признать исключительность таких земель, а размер арендной платы за их использование должен быть единым на всей территории Российской Федерации. Другим примером описываемой нами ситуации являются земельные участки, расположенные в северных регионах. В указанных местностях цена земли как ресурса в подавляющем большинстве случаев обусловлена наличием на земельных участках производственных объектов, объектов добывающей промышленности и объектов, обеспечивающих деятельность основного производства. Стоимость свободного земельного участка при наличии больших незастроенных и не пригодных для сельскохозяйственной деятельности земельных площадей, а также в условиях малочисленности проживающего населения минимальна. Следовательно, минимальным должен быть размер арендой платы. Между тем в настоящее время реальный размер арендной платы, который уплачивается предприятиями, расположенными в указанных местностях, существенно завышен. Так как арендная плата влияет на себестоимость услуг, то получается парадоксальная ситуация, при которой, бессистемно устанавливая ее размер, субъекты РФ и муниципалитеты способствуют повышению цен на услуги данных предприятий. При этом необходимо учитывать, что большинство из них являются монополистами, а цены на произведенную ими продукцию и услуги регулируются тарифами. Решение рассматриваемых проблем возможно в случае принятия проекта федерального закона, уточняющего нормативные основы установления арендной платы. В частности, предполагается ограничить арендную плату суммой, эквивалентной 3% от кадастровой стоимости земельного участка. В то же время, по нашему мнению, учитывая исключительные особенности землепользований, в ряде случаев необходимо применять отдельные (понижающие или повышающие) коэффициенты, единые на всей территории Российской Федерации для определенных видов хозяйственной деятельности, с целью создания стабильных экономических условий. При применении нового подхода к определению арендной платы за земли, основываясь на результатах кадастровой оценки, нельзя не сказать о методологических и процедурных основах самой кадастровой оценки <*>. В процессе ее осуществления у специализированных органов государственного управления в сфере земельных ресурсов формируется база, содержащая в том числе кадастровую стоимость земли. Данные меры были предприняты как переходный этап к становлению полноценного рынка земельных ресурсов. Не вдаваясь в методологические проблемы, с уверенностью можно говорить о некорректности результатов кадастровой оценки. Например, экспертное сообщество указывает на то, что в методиках не были учтены особенности видов землепользования и характера производственной деятельности на землях. Недостоверность утвержденных результатов кадастровой оценки неизбежно повлечет необоснованность исчисляемых с ее помощью арендных платежей. -------------------------------- <*> См.: Постановление Правительства РФ от 25 августа 1999 г. N 945 "О государственной кадастровой оценке земель"; Приказы Федеральной службы земельного кадастра от 20 марта 2003 г. N П/49 "Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель промышленности и иного специального назначения", от 17 октября 2002 г. N П/337 "Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель поселений".
Предварительные результаты государственной кадастровой оценки земель руб./кв. м, на которых расположена Волжская ГЭС
3000
2624,00 2624,00
2500 \\\\\ \\\\\ \\\\\ \\\\\ 2000 \\\\\ \\\\\ \\\\\ \\\\\ 1500 \\\\\ \\\\\ \\\\\ \\\\\ 1000 860,76 \\\\\ 838,00 \\\\\ ///// 803,58 \\\\\ ///// ||||| \\\\\ 544,74 500 ///// ||||| ----- \\\\\ ///// ||||| ----- 350,70 \\\\\ >>>>> ///// ||||| ----- 108,83 \\\\\ >>>>> ///// ||||| ----- <<<<< \\\\\ >>>>> 0
/// г. Волжский, земли поселений, значение 1
||| г. Волжский, земли поселений, значение 2
--- г. Волжский, земли поселений, значение 3
<<< г. Волжский, земли поселений, значение 4
г. Волгоград, земли поселений
мин. удельный показатель кадастровой стоимости
\\\ макс. удельный показатель кадастровой стоимости
>>> средний показатель кадастровой стоимости
Последовательность разграничения земель определяется Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ". Земельные участки, на которых расположены приватизированные объекты недвижимости, признаются не подлежащими разграничению, а право владения и распоряжения ими предоставляется органам местного самоуправления. Таким образом, помимо определения условий выкупа земли, муниципалитет устанавливает ставки арендной платы за аренду земельных участков. По нашему мнению, указанная позиция законодателя является неверной для случаев аренды земель, на которых расположены линейно-протяженные объекты естественных монополий (нефте-, газопроводы и т. п.). Как известно, они проходят по территории не только нескольких муниципальных образований, но зачастую множества субъектов Российской Федерации. Как показала практика, ставки арендной платы различаются, иногда в несколько десятков раз. Предприятия, владельцы линейно-протяженных объектов не могут прогнозировать затраты на земельные платежи ввиду значительного количества муниципалитетов, самостоятельно определяющих ставки арендной платы. Законодательное создание такой ситуации также необоснованно повлечет увеличение затрат на администрирование земельных платежей для арендаторов земельных участков. Таким образом, необходимо в кратчайшие сроки приступить к разработке постановлений Правительства РФ, регулирующих общие начала и общий порядок установления и взимания арендной платы за земли различных форм собственности. При этом необходимо к обсуждению привлекать не только представителей экспертного сообщества, но также крупнейших налогоплательщиков, тех, кто непосредственно сталкивается с проблемами несовершенства законодательства. Одновременно необходимо проводить мероприятия по корректировке методологических подходов к кадастровой оценке земли. Системная реализация предполагаемых мероприятий позволит последовательно установить правовые и справедливые отношения в сфере землепользования и аренды земельных участков.
Название документа