О правовых последствиях включения земель лесного фонда, находящихся в федеральной собственности, в границы населенного пункта
(Галиновская Е. А.) ("Закон", 2013, N 5) Текст документаО ПРАВОВЫХ ПОСЛЕДСТВИЯХ ВКЛЮЧЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА, НАХОДЯЩИХСЯ В ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ, В ГРАНИЦЫ НАСЕЛЕННОГО ПУНКТА
Е. А. ГАЛИНОВСКАЯ
Галиновская Елена Анатольевна, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.
Статья посвящена рассмотрению вопросов толкования и реализации норм земельного, гражданского и лесного законодательства в связи с защитой права федеральной собственности на землю при изменении целевого назначения земель лесного фонда. На основе практики Высшего Арбитражного Суда РФ обосновано, что включение земельного участка в границы населенного пункта не является основанием прекращения права федеральной собственности на землю.
Ключевые слова: земельный участок, лесной фонд, земли лесного фонда, земли населенных пунктов, право федеральной собственности на землю.
Обеспечение и защита права федеральной собственности на землю до настоящего времени сопряжены с рядом проблем. Федеральные земли - это, как правило, обширные площади неогороженных, незаселенных и часто не учтенных в кадастре территорий. Преимущественно они относятся к лесному фонду, особо охраняемым природным территориям (далее - ООПТ), территориям объектов культурного наследия федерального значения и др., т. е. имеют весьма высокую экологическую, хозяйственную и культурную общественную ценность. Следует признать, что незаконное распоряжение федеральными землями представляет собой правонарушение, до сих пор приводящее к потерям десятков и сотен гектаров. Государственный надзор за надлежащим использованием таких территорий и своевременное пресечение правонарушений требуют большой оперативности, которая, к сожалению, не является повсеместной. Незаконное распоряжение землями, находящимися в федеральной собственности, осуществляется по разным причинам. Иногда оно может быть связано с неясностью обстоятельств, например при отсутствии четко установленных границ территорий, находящихся в федеральном ведении. Известно, что принадлежность данных земель к федеральной собственности зачастую можно доказать только на основании давних правоустанавливающих документов (часто 1970 - 1980-х гг.), в которых обнаруживаются сведения о правовом режиме земель, на основании лесоустроительных материалов, актов о создании ООПТ или памятников истории и культуры, других документов. Но, к сожалению, чаще нарушения связаны с неверным толкованием норм закона, злоупотреблениями и превышением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления. Следует признать, что к нарушению права федеральной собственности на землю приводят и некоторые неясности и пробелы в содержании нормативных правовых актов. В данных обстоятельствах мнение судебных инстанций при рассмотрении споров, связанных с защитой права федеральной собственности на землю, имеет особое значение. В этом смысле важным для прекращения сложившейся негативной практики "ухода" федеральных лесных земель в связи с их переводом в земли населенных пунктов является Постановление Президиума ВАС РФ от 22.03.2012 N 13225/11 по делу N А67-4476/2010. Одной из основных причин рассмотренного спора являлось принятие администрацией Томской области распоряжения от 19.05.2008 N 299-ра "О включении земельных участков в границы населенного пункта и изменении видов разрешенного использования", а также действия администрации сельского поселения по распоряжению включенным в границы поселка Победа земельным участком. Побединскому сельскому поселению участок был передан Департаментом развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области на основании распоряжения областной администрации. До включения в границы поселка спорный участок располагался в нескольких кварталах Богородского и Тимирязевского лесничеств Шегарского района Томской области. Администрация сельского поселения посчитала, что в связи с переводом участка из земель лесного фонда в земли поселений и в связи с неполучением Российской Федерацией нового свидетельства о праве собственности, в котором указывались бы новая категория и новый вид разрешенного использования, публичная собственность на участок оказалась неразграниченной. Вследствие этого администрация сельского поселения посчитала, что в силу п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон) вправе распоряжаться спорными землями. Был проведен аукцион по продаже земельного участка для целей индивидуального жилищного строительства. По итогам аукциона заключен договор купли-продажи участка, победителю аукциона было выдано свидетельство о праве собственности на спорный участок. Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Томской области (далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Томской области с исковым заявлением к юридическому лицу - победителю аукциона об истребовании земельного участка из незаконного владения. Суд отказал в удовлетворении исковых требований управления, признав право собственности за владельцем участка. Суды апелляционной и кассационной инстанций согласились с выводами Арбитражного суда Томской области. Однако при пересмотре в порядке надзора Президиум ВАС РФ указанные решения судов отменил, удовлетворив требования управления. Постановление Президиума ВАС РФ дает ряд разъяснений по нескольким сложным вопросам обеспечения права федеральной собственности на лесные земли. Но прежде чем обратиться к этим разъяснениям, заметим, что стороны и судебные инстанции исходили из того, что спорный земельный участок до возникновения конфликтной ситуации находился в федеральной собственности.
Право федеральной собственности на участки лесного фонда возникает в силу закона
Основания признания права федеральной собственности на землю установлены ст. 17 Земельного кодекса РФ, а также в целях разграничения государственной собственности на землю - ст. 3.1 Вводного закона. При этом, в частности, установлено, что в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами, а также право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю (ст. 17 ЗК РФ). Заметим, что в целях разграничения государственной собственности на землю в ст. 3.1 Вводного закона также установлено, что к федеральной собственности относятся земли, признанные таковыми федеральными законами. Напомним, что одним из оснований для отнесения территории к собственности Российской Федерации (федеральной собственности) является принадлежность участка к определенной категории земель. Так, согласно ст. 8 Лесного кодекса РФ к федеральной собственности отнесены все земельные участки из земель лесного фонда. Как указано в Постановлении Президиума ВАС РФ от 22.03.2012 N 13225/11, спорный участок до включения в границы населенного пункта был расположен в соответствующих кварталах Богородского и Тимирязевского лесничеств. Данное обстоятельство доказывает его принадлежность к землям лесного фонда. Только для территорий лесного фонда предусмотрено деление на лесные кварталы. Под лесным кварталом при этом понимается, как правило, отграниченная на местности просеками или иными естественными или искусственными рубежами (натурными границами) часть лесного фонда, являющаяся постоянной учетной и организационно-хозяйственной единицей в лесу <1>. Следовательно, в силу ст. 8 ЛК РФ спорный участок принадлежал к землям лесного фонда. Согласно ст. 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.). -------------------------------- <1> См.: www. rosleshoz. gov. ru/terminology/k/36.
Следует признать, что норма ст. 8 ЛК РФ до сих пор реализуется с трудом. Часто проблемы возникают при защите права федеральной собственности на земли лесного фонда. Так, в частности, из приведенного судебного акта следует, что предметом спора был земельный участок из земель лесного фонда. Тогда как ЛК РФ, определяя право федеральной собственности на участки лесного фонда, говорит о лесных участках. Несмотря на то что ЛК РФ рассматривает лесные участки как разновидность земельных, их образование и постановка на кадастровый учет осуществляются в особом порядке (ст. 7 ЛК РФ). На основании этой нормы в некоторых случаях органами местного самоуправления или органами государственной власти субъекта РФ делается вывод о том, что федеральной собственностью являются не все земли лесного фонда, а только включенные в границы сформированных лесных участков. Далее, рассматривая в качестве объектов отношений лесной фонд и земли лесного фонда, ЛК РФ тем не менее не дает понятия лесного фонда, ограничиваясь понятием леса как экологической системы или природного ресурса (ст. 5 ЛК РФ). Ответ на вопрос, в чьей собственности находится лесной фонд, в состав которого входят земли лесного фонда, в ЛК РФ отсутствует. Как представляется, неясность в решении этого вопроса стала одной из причин рассматриваемого спора. Мы согласны с позицией Президиума ВАС РФ, подтвердившего право федеральной собственности на участок из земель лесного фонда, поскольку она обеспечивает право федеральной собственности на лесные земли, а также в целом основана на принципе земельного законодательства, согласно которому регулирование земельных отношений должно исходить из приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве. Вместе с тем представляется, что для обеспечения защиты федеральных лесных земель положение ст. 8 ЛК РФ нуждается в корректировке. Также считаем целесообразным (и правоприменительная практика подтверждает это мнение), по аналогии с положениями Водного кодекса РФ, в ст. 8 которого установлено, что водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), закрепить в ЛК РФ, что леса (или лесной фонд) как природный ресурс или объект находятся в федеральной собственности, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.
Включение участка из земель лесного фонда в границы населенного пункта не является основанием прекращения права федеральной собственности на землю
Обращаясь к сути дела, Президиум ВАС РФ в приведенном Постановлении в том числе пояснил, что в соответствии с п. 3 ст. 84 ЗК РФ включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов участков. Для перехода права собственности на земельный участок, включенный в границы населенного пункта, необходимо волеизъявление собственника такого участка, в данном случае - Российской Федерации. Согласно п. 3 ст. 19 ЗК РФ для обеспечения развития муниципальных образований могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности. Безвозмездная передача земельных участков из федеральной собственности в муниципальную осуществляется в установленном законом порядке. При этом законодательством Российской Федерации не предусмотрено переведение территорий, находящихся в федеральной собственности, в категорию земельных участков, собственность на которые не разграничена. В приведенном случае, осуществляя распоряжение земельным участком уже после его включения в границы населенного пункта, администрация поселения не посчитала его находящимся в федеральной собственности. Напротив, орган местного самоуправления сделал вывод о том, что право собственности на земельный участок, оказавшийся в границах населенного пункта, стало неразграниченным. Одна из причин, по которой органы местного самоуправления приходят к такому ошибочному выводу, описана выше. Однако есть и другая. Как следует из материалов дела, право собственности Российской Федерации на спорный земельный участок не было зарегистрировано в ЕГРП. Из п. 10 ст. 3 Вводного закона следует, что распоряжение земельными участками, отнесенными к определенной публичной собственности, на основании ст. 3.1 того же Закона осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. При этом отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими. Реализация указанных норм оказалась неоднозначной. В связи с этим следует признать, что государственная регистрация права федеральной собственности на земельные участки лесного фонда и участки, входящие в состав особо охраняемых природных территорий федерального значения, осуществляется реже, чем следует. В особенности если речь заходит об ООПТ или лесных массивах большой площади. Пунктом 10 ст. 3 Вводного закона определено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Еще недавно были нередки случаи, когда органы местного самоуправления, предполагая, что право федеральной собственности или право собственности субъектов Российской Федерации на земельный участок возникает только с момента государственной регистрации, осуществляли распоряжение любыми земельными участками, права Российской Федерации или субъекта РФ на которые не зарегистрированы, считая их неразграниченными. Кроме того, орган местного самоуправления при изменении категории земель с земель лесного фонда на земли населенных пунктов и при отсутствии государственной регистрации права собственности Российской Федерации на соответствующие участки приходит к выводу о том, что с изменением целевого назначения участка исчерпаны основания, по которым земли могут находиться в федеральной собственности. Как следствие, орган местного самоуправления, опираясь на норму п. 10 ст. 3 Вводного закона, принимает решение о распоряжении земельным участком. Представляется, что органы местного самоуправления в этом случае ошибочно рассматривали положения п. 1 ст. 3.1 Вводного закона не в качестве законного основания для возникновения права федеральной собственности на землю, а лишь как основание для реализации преимущественного права Российской Федерации на приобретение соответствующих земельных участков в собственность. При этом право федеральной собственности согласно данной логике может быть приобретено только при наличии оснований (например, принадлежность участка к землям лесного фонда) и возникает только после государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок. Описанное мнение оказывается основанием для существенных злоупотреблений и причиной сокращения площадей федеральных земель. Суд в данном случае справедливо заметил, что законодательством Российской Федерации не предусмотрена передача земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в категорию участков, собственность на которые не разграничена. Действительно, законодательные основания прекращения или "отмены" возникшего в силу закона права федеральной собственности, в том числе в связи с изменением целевого назначения земельного участка, отсутствуют. Вместе с тем представляется, что для предотвращения неоднозначного толкования целесообразно дополнить ст. ст. 3 и 3.1 Вводного закона положением, из которого бы прямо следовало, что последующее изменение целевого назначения земель лесного фонда, земель особо охраняемых территорий и объектов федерального значения не влечет за собой прекращение права федеральной собственности на них.
Лицо, приобретшее спорный земельный участок, принадлежавший Российской Федерации, не может считаться добросовестным приобретателем, если не доказано, что волеизъявление Российской Федерации по отчуждению участка состоялось
Отменяя решения судебных инстанций, Президиум ВАС РФ в том числе обратил внимание на ошибочное мнение судов о том, что земельный участок не может быть истребован у приобретшего его на аукционе лица как добросовестного приобретателя. Как указано в Постановлении Президиума ВАС РФ, суды пришли к выводу, что спорный участок выбыл из владения как собственника, так и иных лиц, которым он был передан собственником, по воле названных лиц, что в силу п. 1 ст. 302 ГК РФ исключает возможность истребования имущества у добросовестного приобретателя. Обоснованно возражая, Президиум ВАС РФ разъяснил, что единственным доказательством наличия воли собственника (Российской Федерации) на отчуждение спорного земельного участка будет решение, принятое федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества. Как представляется, в данном случае судебные органы и ответчики придерживались иного - ошибочного, но довольно распространенного - хода рассуждений. Так, в некоторых случаях органы местного самоуправления или органы государственной власти субъекта РФ усматривают волеизъявление Российской Федерации по передаче земельного участка, находящегося в федеральной собственности, во владение и пользование иным лицам в наделении субъекта РФ общими полномочиями по управлению и распоряжению соответствующими землями. В рассмотренном споре судебные органы из совокупного содержания Положения о Департаменте развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области, утвержденного Постановлением губернатора Томской области от 02.11.2007 N 146 (далее - Положение о Департаменте), сделали вывод о том, что Департамент наделен полномочиями по распоряжению (передаче во владение и пользование) спорным земельным участком, а Российская Федерация, передав в силу ЛК РФ (ст. 83) соответствующее полномочие субъекту РФ, выразила тем самым волю по распоряжению федеральным земельным участком. В своем возражении Президиум ВАС РФ указал, что принятие решения об отчуждении органами, не уполномоченными на распоряжение федеральной собственностью, означает, что соответствующая воля собственника отсутствует. Президиум ВАС РФ обратил внимание на то, что в материалах дела не содержится никаких доказательств того, что органами Российской Федерации, уполномоченными на распоряжение земельными участками, принималось решение о передаче спорной территории какому-либо субъекту, в том числе Томской области, в собственность или во владение и пользование. В Положении о Департаменте такие полномочия также не значатся. Следовательно, акт от 24.06.2008, которым Департамент передал земельные участки Побединскому сельскому поселению, не является основанием возникновения прав владения и пользования у последнего на землю, находящуюся в собственности Российской Федерации. В дополнение к доводам Президиума ВАС РФ хотелось также отметить следующее. Статьей 83 ЛК РФ субъекту РФ передаются конкретные полномочия Российской Федерации в области лесных и земельных отношений, расширительное толкование которых недопустимо. Кроме того, указанные полномочия могут распространяться только на земли лесного фонда, в то время как спорный участок был переведен в категорию земель населенных пунктов. В связи с этим вызывает существенные сомнения то, что, принимая решение о передаче участка в границах населенного пункта органу местного самоуправления, Департамент развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области действовал в рамках предоставленных ему полномочий. По нашему мнению, включение территорий, принадлежащих лесному фонду, в границы населенного пункта и перевод их в земли населенных пунктов препятствуют реализации переданных в силу ст. 83 ЛК РФ субъекту РФ полномочий по управлению и распоряжению этими территориями, поскольку соответствующие нормы ЛК РФ и Положения о Департаменте распространяются только на участки из земель лесного фонда. Обратим также внимание на то, что волеизъявление Российской Федерации по распоряжению спорным земельным участком не может быть обнаружено и при реализации процедуры изменения границ населенного пункта, согласно ст. 84 ЗК РФ, осуществляется в том числе посредством следующих мероприятий: - утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; - утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях). Согласно ст. 24 Градостроительного кодекса РФ генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа. В соответствии со ст. 20 ГрК РФ схема территориального планирования муниципального района, в том числе внесение изменений в нее, утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района. В п. 3 ст. 20 ГрК РФ при этом указано, что проект схемы территориального планирования муниципального района до ее утверждения подлежит в соответствии со ст. 21 ГрК РФ обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. При этом в ст. 21 ГрК РФ определено, что проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в случае включения в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях, земельных участков из территорий лесного фонда. Заметим, что применительно к описанному случаю ни в ст. 83 ЛК РФ, ни в Положении о Департаменте указанное в ст. 21 ГрК РФ полномочие Российской Федерации по согласованию схемы территориального планирования муниципального района при включении в границы населенного пункта расположенных на межселенных территориях участков из земель лесного фонда Департаменту не передано. Данные, подтверждающие согласование с уполномоченным федеральным органом включения спорного участка в границы населенного пункта, в материалах судебного решения не отражены. Если такое согласование в действительности не состоялось, можно сделать вывод о нарушении требований законодательства и прав Российской Федерации в области не только земельных и лесных, но и градостроительных отношений. Можно сказать, что приведенный судебный спор подводит итог в дискуссиях о юридической судьбе земель лесного фонда, включенных в границы населенных пунктов. Вместе с тем описанный случай - лишь один из возникающих в связи с нарушением права государственной или муниципальной собственности на землю. Хотелось бы подчеркнуть, что право публичной земельной собственности будет защищено от неправомерных действий лишь при условии, если на результат будут работать все элементы земельного правопорядка, включая совершенное законодательное регулирование и надлежащее исполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления возложенных на них полномочий.
Название документа