Законодательство об охране вод в США
(Брославский Л. И.) ("Журнал российского права", 2006, N 3) Текст документаЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОХРАНЕ ВОД В США
Л. И. БРОСЛАВСКИЙ
Брославский Лазарь Израилевич - доктор права США.
ИСТОРИЯ
Американское законодательство об обеспечении чистоты вод и борьбе с их загрязнением ведет свою "родословную" с конца XIX в. В 1899 г. Конгресс США принял Закон "О реках и портах" (Rivers and Harbors Act), запретивший сброс мусора и отходов в судоходные воды страны. Основная цель Закона состояла в предотвращении завалов мусором водных путей, мешающих судоходству и торговле. С той поры и вплоть до 70-х гг. XX в. обеспечение чистоты вод было функцией главным образом органов штатов и местных органов управления. В 30-е гг. XX в. штаты имели свои административные программы контроля за загрязнением вод. Однако органы власти штатов выделяли местным органам весьма скромные средства для очистки сточных вод. Более того, они опасались быть достаточно требовательными к бурно развивающейся промышленности - главному источнику загрязнения вод. Что же касается таких источников загрязнения, как сельское хозяйство и добывающая индустрия, то здесь такой контроль практически отсутствовал. Законодательная база была еще слабо разработана, и, соответственно, вакуум правового регулирования заполнялся судебными решениями, как это вообще характерно для США, где действует система общего права. Первый Федеральный закон, специально посвященный контролю за загрязнением вод и охватывающий широкий спектр возникающих в связи с этим вопросов, был принят Конгрессом США в 1948 г. В Законе "О контроле за загрязнением вод" (Federal Water Pollution Control Act - FWPCA) была прямо поставлена задача - уменьшить загрязнение вод. Подчеркивалась необходимость сотрудничества федеральных органов и органов штатов и предусматривалась разработка соответствующих программ. Однако федеральная власть не взяла на себя регулирующую роль, возложив ее на органы власти штатов, которым были выделены средства на проведение необходимых исследований и разработку программ контроля за загрязнением вод. Эти же принципы легли в основу двух последующих Законов: "О контроле за загрязнением вод" 1956 г. (Federal Water Pollution Control Act) и "О качестве вод" 1965 г. (Water Quality Act). Как и в ранее принятых законах, обязанность обеспечения надлежащего качества вод почти всецело возлагалась на штаты, в компетенцию которых входило регулирование и контроль качества вод. Штатам поручалось принять стандарты качества вод (в том числе находящихся в их юрисдикции межштатных вод), закрепляющие показатели, определяющие возможность их использования по тому или иному назначению (ambient approach). До конца 60-х гг. штаты утвердили такие стандарты и регулярно при этом пересматривали их с учетом новых научных данных, требований экономики и результатов контроля качества вод. Стандарты устанавливали требования к качеству вод дифференцированно: в зависимости от вида водных источников (озера, реки и т. д.) и от целей их использования: промышленное или сельскохозяйственное производство, место отдыха и развлечений и т. д. Вместе со стандартами разрабатывались планы их внедрения. Стандарты утверждались штатами по согласованию с федеральными органами. Это отражало наметившуюся еще в Законе 1948 г. тенденцию на повышение роли федеральных органов. Однако поставленная задача так и не была решена. Система контроля за загрязнением вод, базирующаяся только на стандартах качества, оказалась неэффективной по многим причинам. Основной упор был сделан на контроле конечного результата, то есть на проверке степени загрязнения вод, а не на превентивных мерах, исключающих или хотя бы препятствующих сбросу в воды загрязняющих веществ. Стандарты качества должны были закреплять предельно допустимый уровень загрязнения, гарантируя тем самым возможность использования вод по назначению и, что особенно важно, их безопасность для людей и других живых организмов. Разработка таких стандартов требует достоверных научных данных, определяющих степень отрицательного воздействия на качество воды различных видов загрязняющих веществ, сбрасываемых при различных условиях. Имеющаяся база данных далеко не всегда позволяла определить нормативы, обеспечивающие необходимый уровень безопасности. Еще более трудной задачей оказалось обеспечение соблюдения стандартов. Мало того, что штаты в большинстве случаев весьма неохотно занимались этим трудоемким и, как им казалось, неблагодарным делом. Даже при желании добиться этого контролирующим органам штатов было очень сложно, а порой и невозможно, ответить на сакраментальный вопрос: кто виноват? Многочисленные потенциальные источники загрязнения вод (промышленные и сельскохозяйственные предприятия, муниципальные водостоки и т. д.), постоянно сбрасывающие в близлежащие воды загрязняющие вещества, весьма успешно оспаривали обвинения в том, что именно их деятельность была причиной загрязнения, сопротивляясь любым попыткам заставить их сократить количество и концентрацию сбрасываемых загрязняющих веществ. Следует отметить и недостаточную роль федеральных органов в деле регулирования и особенно контроля качества вод. Контролирующий механизм федеральных органов фактически отсутствовал. Вести успешную борьбу с загрязнением вод и атмосферного воздуха, не признающих географических границ и административно-территориального деления, на уровне штатов оказалось невозможным. В итоге вплоть до конца 60-х гг. добиться серьезного улучшения качества вод не удавалось. Муниципальные водостоки продолжали систематически сбрасывать в реки, озера, морские заливы и гавани неочищенные сточные воды, а промышленные и сельскохозяйственные предприятия - отходы производства, содержащие загрязняющие вещества, в том числе - токсины. Добыча нефти, угля и других полезных ископаемых, заготовка и транспортировка леса сопровождались скоплением огромных масс различного рода производственных отходов и мусора, которые, попадая в близлежащие воды, загрязняли большие территории водных пространств страны. Проведенный в 1970 г. анализ показал, что перед США стоят серьезные проблемы, связанные со все возрастающим загрязнением вод. Менее трети промышленных предприятий производили обработку отходов производства, прежде чем сбросить их в ближайшие воды. В некоторых водоемах качество воды было настолько плохим, что специалисты вообще сомневались в возможности восстановления ее прежних свойств и последующей пригодности для использования. Были даже случаи пожаров в реках из-за накопившегося в них мусора и отходов <*>. -------------------------------- <*> Salzman James and Thompson Barton H. Jr. Environmental Law and Policy Foundation Press. New York, 2003. P. 127.
ОСНОВНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ
Современный этап развития законодательства о контроле за загрязнением вод начался в 1972 г., когда Конгресс США принял изменения и дополнения к Закону 1948 г. Закон 1972 г. принято считать основополагающим актом, определившим новую стратегию в борьбе с загрязнением вод. К этому времени уже сформировалась система действующих сейчас органов охраны окружающей среды - федеральное Агентство по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency - EPA), созданное в 1970 г., и соответствующие органы штатов. Изменения и дополнения 1977 г. (с этого времени Закон 1948 г. был переименован и стал называться Законом о чистоте вод - Clear Water Act) и 1987 г. окончательно определили систему правового обеспечения чистоты вод, действующую до сих пор (33 U. S.C. && 1251 - 1387). Наряду с названным актом действует ряд федеральных законов, регулирующих специфические сферы обеспечения безопасности и чистоты вод. Это Законы "О безопасности питьевой воды" 1988 г. (Safe Drinking Water Act, 42 U. S.C. && 300f - 300 - j -26); "О сбросе мусора и отходов в территориальные океанские и морские воды США" 1972 г. (Ocean Dumping Act, 33 U. S.C. && 1401 - 1445); "О загрязнении вод при утечке нефти" 1990 г. (Oil Pollution Act, 33 U. S.C. 2701 - 2761). В принятых в 1972 г. изменениях и дополнениях к Закону 1948 г. было два кардинальных решения, в корне изменивших стратегию борьбы с загрязнением вод. Первое - введение нового общегосударственного механизма регулирования и контроля за выбросом в воды загрязняющих веществ потенциальными источниками загрязнения - промышленностью и муниципальными водостоками городов и других населенных пунктов. Уменьшить загрязнение вод в результате деятельности прежде всего этих источников загрязнения стало главной задачей Закона. Подходы к ее решению могли быть разными. Один из них - закрепление требований к качеству вод в федеральных стандартах и возложение на штаты ответственности за разработку и реализацию планов по внедрению и соблюдению этих стандартов. Такой подход был выбран при принятии Закона о чистоте атмосферного воздуха. Однако он не годился для Закона о чистоте вод, поскольку, как отмечалось, контроль только за соблюдением стандартов качества вод оказался неэффективным. Нужно было разработать еще и превентивный механизм. Поэтому законодатель определил иную стратегию, предусмотрев утверждение EPA, в дополнение к утверждаемым штатами стандартам качества вод, обязательных федеральных стандартов, нормирующих выброс в воды загрязняющих веществ промышленными предприятиями и муниципальными водостоками, с учетом используемых в практике технологий и технических возможностей (based technology approach, end-of-pipe control). В дальнейшем будем называть эти стандарты "технологическими". Технологические стандарты - краеугольный камень действующей в настоящее время системы государственного контроля за загрязнением вод. На предприятия и муниципальные службы была возложена обязанность получить в установленном порядке сертификаты, лимитирующие на основании норм и требований стандартов количество и концентрацию сбрасываемых загрязняющих веществ конкретным источником загрязнения. Таким образом, сейчас действуют две системы стандартов: первая - закрепляющая нормативы выброса загрязняющих веществ потенциальными источниками загрязнения; вторая - закрепляющая требования к качеству вод, необходимому для их использования по назначению. Если первая система позволяет контролировать выбросы вредных веществ и принимать соответствующие меры, в том числе и правового воздействия, направленные на пресечение и предотвращение таких выбросов сверх установленных нормативов, то вторая позволяет определить конечный результат, возможность использования вод по тому или иному назначению и, следовательно, эффективность действующего законодательства. Обе эти системы в конечном итоге имеют одну цель - гарантировать безопасность вод при их использовании. Второе кардинальное решение Закона - установление оптимального соотношения компетенции федеральных органов и органов штатов. Наметившаяся в Законе 1948 г. и особенно в Законе 1965 г. тенденция на повышение роли федеральных органов получила свое логическое завершение. В соответствии с принципом федерализма ответственность за обеспечение качества вод возложена и на федеральные органы, и на органы штатов. Федеральные органы, а именно EPA, должны осуществлять руководство штатами по реализации федеральных программ контроля за загрязнением и улучшения качества вод и в предусмотренных законодательством случаях выполнять как регулирующие, так и контролирующие функции (в том числе мониторинг и проверки соблюдения стандартов), а также применять правовые санкции и другие меры юридической ответственности за нарушение законодательства об охране вод. Каждые два года EPA должно издавать отчет о качестве вод страны, обобщая информацию, подготавливаемую штатами. Закон регулирует отношения, связанные с обеспечением чистоты поверхностных вод и контролем за их загрязнением во всех водоемах и водотоках страны, как естественных, так и искусственных, созданных руками человека. К ним относятся: реки и их притоки, ручьи, каналы, водохранилища, пруды, озера, моря, океаны, заливы, лагуны и др., находящиеся на поверхности земли, а также втекающие в них подземные воды. Сами же подземные воды не являются объектом данного закона. Он посвящен исключительно вопросам качества и безопасности использования вод, а не вопросам количества, управления и распределения водных ресурсов. В этом Законе и в других законодательных актах для обозначения наиболее широкого, обобщающего понятия поверхностных вод употребляется, как правило, термин "navigable waters", который переводится как "судоходные воды". Однако в комментариях и судебных решениях обычно отмечается, что речь идет о всех поверхностных водах, в том числе и тех, которые не пригодны и не используются для судоходства. Поэтому в настоящей работе для большей ясности будет использована принятая в российской юридической литературе терминология: воды, водотоки (реки и их притоки, ручьи, каналы и т. п.) и водоемы (озера, пруды и т. п.) <*>. -------------------------------- <*> См., например: Боголюбов С. А. Экологическое право. М.: Норма, 2000. С. 276; Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 1997.
Закон 1972 г. сформулировал главную цель следующим образом: "восстановить и поддерживать химическую, физическую и биологическую целостность и сохранность вод страны". Были поставлены две основные задачи: во-первых, восстановить чистоту вод страны и добиться к 1 июля 1983 г. уровня качества воды, необходимого для жизнедеятельности и размножения рыб и других водных живых организмов, а также использования людьми вод для купания и иных видов отдыха и развлечений; во-вторых, полностью прекратить к 1985 г. выброс в воды загрязняющих веществ. Эти задачи не удалось выполнить не только в указанные сроки, но и к настоящему времени. Последующие законодательные акты продлевали или переносили данные сроки, устанавливая одновременно новые, специфические требования в отношении потенциальных источников загрязнения и различных видов загрязняющих веществ. В результате был создан действующий в настоящее время механизм правового регулирования, в который, наряду с федеральными законами, входят принятые на их основе законы штатов, нормативные акты EPA, а также местных органов власти.
НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА ПРЕКРАЩЕНИЯ ЗАГРЯЗНЕНИЯ ВОД
Закон дает определение понятия "загрязнение вод" (water pollution). Это нарушение химической, физической, биологической или радиологической целостности и сохранности вод как прямой или косвенный результат человеческой деятельности. Основными элементами этой системы являются стандарты качества вод (water quality standards); "технологические стандарты", закрепляющие технически обоснованные нормативы - допускаемые количество и концентрацию сбрасываемых в воды загрязняющих веществ (effluent standards), и сертификаты (permits), устанавливающие лимиты выброса загрязняющих веществ индивидуальным источникам загрязнения. Стандарты выполняют регулирующие, а сертификаты - правоприменительные функции.
Стандарты качества вод
Утверждение этих стандартов, как и раньше, по общему правилу является прерогативой штатов. На штаты возложена и обязанность претворения их в жизнь, реализация требований, закрепленных в стандартах качества. Следует, однако, отметить повышение роли федеральных органов, хотя законодатель и не пошел по пути чрезмерной централизации, то есть нормирования показателей качества на федеральном уровне. Во-первых, Закон возложил на EPA разработку предельно, максимально допустимых нормативов выброса в воды загрязняющих веществ. Эти нормативы определяются на основе новейших научных данных, носят рекомендательный характер и периодически публикуются EPA в специальном издании (Gold Book). В развитие законов EPA издает также методические (руководящие) указания по определению конкретных нормативов, закрепляемых стандартами отдельных штатов. Во-вторых, все стандарты качества представляются EPA на согласование. Если оно сочтет, что тот или иной стандарт не закрепляет необходимый уровень требований, EPA дает органам штатов обязательные для исполнения указания о внесении в стандарт соответствующих изменений. В тех случаях, когда штат вообще не утвердил стандарт качества вод или закрепленный в нем уровень ниже требований, установленных на федеральном уровне, EPA само утверждает такой стандарт для данного штата. Стандарты качества закрепляют нормы и требования, распространяющиеся на конкретные водоемы и водотоки или их участки, зоны и т. п. (озеро, пруд, залив, устье или русло реки и др.) с учетом их целевого назначения. Например, штат Аризона (Department of Environmental Quality) утвердил комплекс стандартов, закрепив в них требования к качеству вод, распространяющиеся на расположенное на территории штата русло реки Колорадо, включая Красное озеро (Red Lake), ряд других рек, а также океанских заливов. Стандарты состоят из двух основных частей. В первой указывается назначение вод, то есть для каких целей они используются: промышленное или сельскохозяйственное производство, водоснабжение, рыбоводство, место отдыха и развлечения людей и т. д. Во второй части закрепляются собственно показатели, требования, базирующиеся на нормативах EPA. В подавляющем большинстве случаев эти показатели выражаются в виде количественных характеристик, то есть концентрации; обычно это количество миллиграммов конкретного вещества на литр воды. Причем концентрация может быть разной в зависимости от температуры вод. Так, в названном стандарте качества вод штата Аризона предусмотрено, что для обеспечения жизнедеятельности водяных растений и живых организмов содержание аммиака не должно превышать 6,67 миллиграмма на литр при температуре от 0 до 14 градусов по Цельсию, 4,68 миллиграмма при температуре 20 градусов и т. д. В отдельных случаях в стандартах дается описательная характеристика надлежащего качества вод. Например, "отсутствие видимых пенообразований", "отсутствие запаха". Такие нормы стандартов должны быть исключением из правила и могут предусматриваться в стандартах только при условии, когда невозможно установить количественные показатели. Анализ практики действия Закона показал, что одной из причин недостаточной эффективности применения стандартов качества вод является установление в них описательных характеристик вместо количественных. Поэтому в дополнениях к Закону, принятых Конгрессом в 1987 г., была прямо предусмотрена обязанность штатов во всех случаях закреплять в стандартах качества вод количественные показатели допускаемого содержания в них токсичных веществ. В стандартах качества вод могут содержаться нормы запретительного характера. Так, в соответствии с рассматриваемым стандартом штата Аризона запрещается выброс в реку Sabino Creek любых сточных вод, в том числе и подвергшихся очистке. Разрешаемая производственно-хозяйственная деятельность не должна становиться препятствием для использования вод в соответствии с их установленным целевым назначением. Например, не допускается, чтобы в результате деятельности гидроэлектростанции уменьшались установленные соответствующим органом штата объем и уровень вод, необходимые для разведения рыбы, несмотря на то, что качественные показатели вод отвечают всем предусмотренным требованиям.
Технологические стандарты
В соответствии с Законом на EPA возложена обязанность утверждения системы обязательных федеральных технологических стандартов, закрепляющих допускаемое количество и концентрацию сбрасываемых в воды загрязняющих веществ, исходя из отраслевой принадлежности промышленных предприятий. Естественно, что различные количественные характеристики устанавливаются, к примеру, для изготовителей бумаги и целлюлозы и конечных изготовителей металлопродукции. Законодательство устанавливает различный правовой режим охраны вод в зависимости от вида источника загрязнения и характера (категории) сбрасываемых в воды загрязняющих веществ.
Источники загрязнения
Закон выделяет две группы источников загрязнения: определенные источники загрязнения (point sources) и неопределенные источники загрязнения (non-point sources). Их разграничение очень важно, поскольку на все определенные источники загрязнения распространяется Национальная система прекращения загрязнения вод (The National Pollutant Discharge Elimination System), а на неопределенные источники - нет. Определенные источники загрязнения несут непосредственно в водотоки и водоемы содержащие загрязняющие вещества воды, являющиеся результатом их производственно-хозяйственной и иной деятельности (direct discharge). Определенные источники загрязнения, в свою очередь, подразделяются на предприятия (компании, корпорации) промышленности и муниципальные водостоки городов и других населенных пунктов. Они сбрасывают сточные воды по трубам, каналам, туннелям, дренажным канавам, акведукам, желобам и другим стационарным, специально предназначенным для этих целей стокам. В числе средств и путей перемещения загрязненных вод и других жидкостей определенными источниками Закон называет также траншеи, колодцы, водоемы, резервуары, контейнеры, подвижные составы и т. п. Это означает, что определенными источниками загрязнения могут быть речные и морские суда, животноводческие фермы, имеющие автоматические линии, предназначенные поить и кормить животных, и т. д. Неопределенные источники загрязнения. Мусор и другие отходы деятельности человека не сбрасываются непосредственно в водотоки и водоемы, а попадают туда другим путем. Так, при поливе и орошении посевов вода, стекающая с сельскохозяйственных земель в близлежащие воды, несет большое количество пестицидов и различных химикатов. Дожди, снега, бури, ураганы подхватывают и несут в воды мусор и другие отходы с городских улиц и строек, бензин с автостоянок, отходы с шахт, рудников и приисков. Сюда же относится и круговорот воды в природе, когда содержащиеся в воздухе вредные вещества попадают в воды в результате выпадения атмосферных осадков. Несмотря на то, что в Законе содержится статья о том, кого следует относить к определенным источникам загрязнения, на практике зачастую возникают споры по вопросам разграничения определенных и неопределенных источников загрязнения. Сброс сточных вод по трубам и другим специальным, фиксированным средствам коммуникаций является такого рода критерием в большинстве случаев, но далеко не всегда. Причем сам Закон, называя ряд способов и приспособлений, используемых определенными стационарными источниками загрязнения для выброса загрязняющих веществ в воды, подчеркнул, что этот перечень не является исчерпывающим. Когда речь идет о предприятиях промышленности и очистных станциях муниципальных служб, принадлежность их к определенным источникам загрязнения не вызывает сомнений. Но порой найти ответ не так просто. Поэтому при возникновении конфликтов и судебных споров стороны обычно ссылаются на судебные прецеденты, как это принято в США, где общее право применяется и при наличии большого массива писаного права, что характерно и для природоохранительного законодательства. Многие из таких судебных решений опубликованы в официальных изданиях, приводятся в учебных пособиях и стали хрестоматийными. Так, общественная организация инвайронменталистов "Сиерра-Клуб" (Sierra Club) предъявила иск к угледобывающей компании (Abston Construction Company), производившей работы в штате Алабама, недалеко от реки Daniel Creek. Залежи угля находились недалеко от поверхности, и при выемке грунта образовывались отвалы, подвергавшиеся сильной эрозии. Дождевые потоки и сточные воды, накопившиеся в процессе добычи угля, несли в реку различный мусор и отходы, что привело к заилению и отложению кислотных наносов. Пытаясь предотвратить сброс загрязняющих веществ в реку, компания соорудила в местах, где была пустая порода, водосборный бассейн (резервуар). Это помогало далеко не всегда, особенно если сильные дожди переполняли бассейн и вода стекала через край. Обе стороны признали сам факт загрязнения вод и главную причину этого - сильные дожди. Суть спора заключалась в том, несет ли компания за это ответственность и каковы правовые основания для возложения на нее обязанности осуществлять контроль за загрязнением вод в результате стока в них дождевых потоков. Суд первой инстанции нашел, что компания не является определенным источником загрязнения, на нее не распространяется Национальная система и она не должна нести ответственности, поскольку загрязнение вод - результат воздействия сил природы, а не деятельности компании, несмотря на то, что производимая ею добыча угля, безусловно, этому способствовала. Апелляционный суд отменил это решение и направил дело на новое рассмотрение, согласившись с участвовавшим в процессе от имени государства в качестве заинтересованной стороны представителем EPA. В решении Апелляционного суда подчеркивается, что компания проводила работы по сбору и перемещению дождевых потоков, используя для этого бассейн как отводной канал, созданный специально для этих целей на месте пустых пород. Следовательно, компания должна рассматриваться как определенный источник загрязнения и нести предусмотренную законом ответственность за загрязнение вод (United States Court of Appeals, Fifth Circuit, 1980. 620 F.2d 41). При рассмотрении такого рода дел суды обычно исходят из широкого толкования понятия "определенный источник загрязнения", признавая тем самым, что для ответчиков, действия которых привели к загрязнению вод, наступают правовые последствия, предусмотренные национальной программой. Например, ирригационный участок был привлечен судом к ответственности за сброс в ирригационный канал гербицидов, не имея на это сертификата, несмотря на то, что Агентством по охране окружающей среды их использование разрешено. По другому делу суд привлек к ответственности насосную станцию за перекачивание без сертификата воды с высоким содержанием фосфора через дамбу из одного водоема в другой. Что же касается физических лиц, то они вообще не могут считаться источниками загрязнения. Суд нашел, что работник больницы, выбросивший в реку ампулы с зараженной гепатитом кровью, не может рассматриваться в качестве источника загрязнения в смысле Закона о чистоте вод и поэтому не может быть привлечен к предусмотренной этим законом уголовной ответственности.
Характеристика технологических стандартов
Согласно Закону EPA утверждает технологические стандарты с учетом следующих шести факторов: категория загрязняющих веществ и степень их токсичности; продолжительность их воздействия на качество вод; их распад, разложение, растворение, расщепление и (или) прекращение отрицательного воздействия; обычная или предполагаемая выживаемость находящихся в воде организмов, подвергшихся воздействию этих загрязняющих веществ; ценность таких организмов; каким образом и в какой степени воздействуют токсичные вещества на организмы. Загрязняющие вещества. Закон подразделяет загрязняющие вещества на три категории: обычные загрязняющие вещества (conventional pollutants); необычные загрязняющие вещества (non-conventional pollutants); токсичные загрязняющие вещества (toxic pollutants). Обычные загрязняющие вещества - это нефть, жиры, бактерии фекальных масс и др. Они характерны для сточных вод, поступающих из муниципальных водостоков. Для очистки от этих загрязняющих веществ строятся специальные водоочистные станции. Необычные загрязняющие вещества - это все загрязняющие вещества, не включенные в перечни обычных и токсичных загрязняющих веществ. Среди них можно назвать азот, фосфор, окислы углерода и др. Токсичные загрязняющие вещества - это загрязняющие вещества или их комбинации, которые в результате выброса попадают в организм непосредственно из окружающей среды или через потребляемые продукты питания и согласно располагаемым EPA данным могут являться причиной смерти, различных заболеваний и прежде всего рака, генетических мутаций. К ним относятся, например, ДДТ; диохимин и другие углеводороды, содержащие хлор; ртуть; кадмий; свинец и другие токсичные металлы. Закон установил перечень особо опасных загрязняющих веществ (priority pollutants), включив в него 126 загрязняющих веществ, и обязал EPA регулярно его пересматривать и обновлять. В зависимости от степени опасности той или иной категории загрязняющих веществ для здоровья людей и жизнедеятельности водных организмов, в технологических стандартах закрепляются допускаемые нормативы их выброса в воды. Естественно, наиболее строгие, "жесткие" нормы, то есть наименьшее разрешаемое количество выброса, предусмотрены для токсичных веществ, к примеру таких, как ртуть. Менее опасны обычные загрязняющие вещества. Между двумя этими категориями находятся необычные загрязняющие вещества, которые не так опасны, как токсичные, но более опасны, чем обычные загрязняющие вещества. Исходя из этого, устанавливаются различные лимиты (нормативы) их выброса. Выброс любых радиологических, химических и биологических боевых отравляющих веществ, а также высокоактивных радиоактивных отходов и медицинских отходов полностью запрещается и не допускается ни при каких обстоятельствах. В стандартах должен закрепляться уровень требований, достаточный для того, чтобы гарантировать безопасность живых организмов (health-based standards). Устанавливаемые нормы и правила должны основываться на технических и экономических возможностях предприятий. Закон подчеркивает необходимость закрепления прогрессивных нормативов, учитывающих новейшие достижения научно-технического прогресса. Законодательство и государственные органы не определяют, какие оборудование и технологии, формы и методы контроля должны применяться. Потенциальные источники загрязнения вправе решать эти вопросы самостоятельно. Они могут, к примеру, выбрать разработку тех или иных превентивных мер на любой стадии технологического процесса либо сосредоточиться на финишном контроле и последующей очистке отходов производства и сточных вод, точно так же как и определить уровень своих затрат, сопоставив их с получаемыми от этих мероприятий выгодами. Государственные контрольные органы интересует только одно - не превышают ли количество и концентрация загрязняющих веществ установленные пределы (лимиты). Отсутствие у конкретных источников загрязнения надлежащей технологии может служить основанием для соответствующей корректировки выданного сертификата, то есть по существу речь идет о выдаче определенному предприятию разрешения на временное отступление от требований стандарта. EPA вправе давать такое разрешение конкретному источнику загрязнения лишь в случаях, когда имеются объективные причины, препятствующие соблюдению тех или иных требований стандарта. Однако EPA не вправе исключить его из действия национальной системы, другими словами, освободить его от обязанности внедрить надлежащую технологию, провести необходимые мероприятия и обеспечить соблюдение стандартов. Деятельность промышленных предприятий в части выброса в воды загрязняющих веществ регулируется четырьмя видами технологических стандартов, устанавливающих своего рода ступени норм выброса - от менее строгих (большее количество) к более строгим (меньшее количество), исходя из технических возможностей и затрат, необходимых для обеспечения соблюдения этих норм; категории загрязняющих веществ; а также от того, являются ли эти предприятия новыми или действующими на момент введения в действие распространяющегося на них стандарта. Первый вид - стандарты, базирующиеся на наилучшей применяемой в настоящее время на практике технологии (Best Practicable Control Technology Currently Available - BPT). При утверждении такого стандарта для соответствующей отрасли или подотрасли EPA обязано провести экономический анализ, сопоставив предстоящие затраты с экономическими и социальными выгодами от уменьшения загрязнения вод. Это означает, что затраты должны быть соразмерны с предполагаемыми выгодами. Второй вид - стандарты, основанные на наилучшей технологии контроля обычных загрязняющих веществ (Best Conventional {pollutant control} Technology - BCT). По идее, эти стандарты должны быть более строгими и служить переходным этапом к третьей ступени. Здесь EPA также сопоставляет затраты и выгоды, определив разумное соотношение между ними, с тем чтобы промышленность не несла чрезмерные расходы. Фактически эти стандарты мало чем отличаются от стандартов первого вида (ступени). Третий вид - стандарты, основанные на наилучшей технически доступной и экономически достижимой технологии (Best Available Technology {economically achievable} - BAT). Утверждая такой стандарт, EPA может ориентироваться на лучшее, наиболее передовое предприятие отрасли, а также на технологию, которой еще нет в наличии, но которую можно будет внедрить к сроку введения стандарта в действие. При этом полный экономический анализ не проводится, как это имеет место при утверждении стандартов BPT и BCT. Следовательно, здесь затраты могут значительно превышать предполагаемые выгоды. EPA может предусмотреть в стандарте этой ступени полный запрет выброса определенных токсичных загрязняющих веществ. Стандарты BAT ориентируют промышленность на внедрение более современной технологии, с тем чтобы в конечном итоге полностью прекратить выброс в воды каких-либо загрязняющих веществ. Стандарты указанных трех видов распространяются на действующие предприятия. Для новых предприятий Законом предусмотрен четвертый вид стандартов - стандарты, базирующиеся на лучших имеющихся образцах технологий (Best Demonstrated Available Technology - BDAT). При утверждении такого стандарта EPA рассматривает вопрос о затратах и оценивает, насколько они обоснованны применительно к конкретной отрасли (подотрасли) промышленности. EPA имеет широкий простор в определении норм выброса, включая право предусмотреть полный запрет выброса в воды загрязняющих веществ, стимулируя тем самым промышленность всемерно внедрять более совершенные технологии. Согласно Закону выброс загрязняющих веществ в воды определенными источниками загрязнения в принципе запрещается. Это положение было сформулировано как общее правило, имея в виду, что к 1985 г. должна была быть решена задача полного прекращения выброса этими источниками загрязняющих веществ, что вытекает и из самого названия национальной программы. Соответственно, выдачу сертификатов на выброс загрязняющих веществ следовало бы рассматривать как исключение из этого правила. Однако в связи с тем, что, несмотря на значительные успехи в борьбе с загрязнением вод, эта задача не была решена не только к указанному сроку, но и далека от ее окончательного решения, и в настоящее время полное прекращение выброса загрязняющих веществ остается пока лишь только целью и задачей. Другими словами, норма о запрете выброса загрязняющих веществ "не работает" как общее правило. Поэтому выдача сертификатов является, по существу, не исключением из правила, а главным и, как показал опыт, весьма эффективным средством контроля за загрязнением и обеспечения чистоты вод.
Сертификаты
Все определенные источники загрязнения, как промышленные предприятия, так и очистные станции, должны иметь сертификат на сброс загрязняющих веществ в водоемы. Сброс таких веществ без соответствующего сертификата является незаконным, независимо от наступивших последствий, то есть степени загрязнения воды, пригодности ее к использованию и т. д. Сертификат выдается EPA или соответствующими органами штатов, если эти штаты имеют утвержденную EPA программу выдачи таких сертификатов, либо это право делегировано им EPA. Для этого штаты должны представить обоснование, подтверждающее их организационные и технические возможности выдавать сертификаты. В настоящее время примерно 75% штатов выдают сертификаты самостоятельно, в остальных штатах это делает EPA. Сертификат выдается, как правило, сроком на пять лет; после этого должен быть получен новый сертификат. При выдаче новых сертификатов закон запрещает возврат к прежним, менее строгим нормативам сброса загрязняющих веществ. В новых сертификатах должны, как правило, устанавливаться более жесткие требования. В необходимых случаях в сертификат могут вноситься изменения, а при нарушении установленных правил он может быть аннулирован. Все определенные источники загрязнения обязаны регулярно (обычно ежемесячно) представлять в EPA или в соответствующий контролирующий орган штата отчеты о сбросе в водоемы загрязняющих веществ. Данные, содержащиеся в сертификате и отчетах, общедоступны. Поэтому не представляет большой сложности проведение проверок путем сопоставления этих данных и выявление фактов нарушения установленных нормативов.
НЕОПРЕДЕЛЕННЫЕ ИСТОЧНИКИ ЗАГРЯЗНЕНИЯ
Несмотря на усилия общественных организаций, а во многих случаях и EPA, распространить на указанные источники загрязнения действие национальной программы, а также судебную практику, поддерживающую такую политику, основная масса этих источников загрязнения остается вне государственного контроля. В отличие от определенных источников, деятельность которых достаточно полно и всесторонне регулируется законодательством, деятельность неопределенных источников загрязнения регулируется федеральным законом в самом общем виде. Штаты обязаны определить водоемы и водотоки, угроза загрязнения которых неопределенными источниками загрязнения может привести к ухудшению качества вод и невозможности использования их по назначению. На основе этого каждый штат должен разработать соответствующую программу охраны чистоты вод и план мероприятий по ее реализации с указанием сроков их проведения. Для решения поставленных задач должны эффективно использоваться все имеющиеся практические возможности (best management practices) и применяться все необходимые формы и методы контроля, учитывающие специфику сельского хозяйства, лесоводства, добычи полезных ископаемых и строительных работ. Регулирующие и контролирующие функции делегированы федеральным законом отдельным штатам. Хотя они и представляют EPA на одобрение названные программы, EPA не вправе потребовать от штатов внесения в них необходимых изменений или самостоятельно утверждать их, если штаты этого не сделали. Федеральные органы не вправе также контролировать деятельность неопределенных источников загрязнения и применять к ним меры правового воздействия в случае загрязнения вод по их вине. Наиболее действенный способ контроля за деятельностью неопределенных источников - разработка и реализация программ на локальном (территориальном) уровне. Большинство штатов делают это в рамках контроля за надлежащим использованием земель, что пока не решило проблему.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Более чем тридцатилетняя практика применения Закона показала значительный прогресс в борьбе против загрязнения вод. Закон стал серьезным толчком в части разработки новых технологий, создания современных очистных сооружений и оборудования. Намного сократились выбросы в воды загрязняющих веществ предприятиями промышленности и водоочистными станциями. Промышленность не является больше главным источником загрязнения вод, как это было раньше. Первенство принадлежит теперь городам и другим населенным пунктам, сельскому хозяйству, а также предприятиям добывающей индустрии. Практика показала необходимость дальнейшего совершенствования законодательства и устранения имеющихся в нем пробелов. Прежде всего это относится к сбросу загрязняющих веществ неопределенными источниками загрязнения - сельскохозяйственными предприятиями и фермами, стройками, шахтами и другими предприятиями добывающей индустрии. Кроме того, устанавливаемые предприятиям промышленности нормативы выброса в воды загрязняющих веществ недостаточно учитывают специфику отдельных отраслей. Инвайронменталисты, критикуя действующее законодательство, подчеркивают, что оно концентрирует основное внимание на выбросах загрязняющих веществ, игнорируя такие гидрологические факторы, как испарение и забор (отвод) воды, что также ухудшает ее качество. Несмотря на это, можно сделать вывод, что сложившийся в США правовой механизм обеспечения чистоты вод в целом доказал свою жизнеспособность и эффективность. Его анализ представляет несомненный интерес для практических и научных работников, специализирующихся в области охраны природы и окружающей среды, а положительный опыт может быть использован при разработке и совершенствовании российского законодательства.
Название документа