Правовое регулирование земельных отношений в Монголии
(Акимушкин Р. В.) ("Безопасность бизнеса", 2006, N 2) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В МОНГОЛИИ
Р. В. АКИМУШКИН
Акимушкин Р. В., старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Академии ФСБ России.
Земельное право Монголии - это отрасль права, которая регулирует земельные отношения в стране в целях обеспечения в интересах настоящего и будущего поколений научно обоснованного, рационального и эффективного использования и охраны земель <*>. -------------------------------- <*> См.: Сэнгэдордж Т. Правовое регулирование земельных отношений. Улан-Батор, 1997 (на монгольском языке); Сэнгэдордж Т. Земельное право Монголии. Улан-Батор, 2002 (на монгольском языке).
Данная отрасль права занимает одно из важнейших мест в правовой системе государства, поскольку земельным отношениям в Монголии, в силу особенностей географического положения и экономического уклада, всегда придавалось большое значение. Как учебная дисциплина Земельное право включено в учебные планы всех 23 юридических университетов и институтов Монголии. Земельное право уходит своими корнями к древним обычаям. В Законе Чингисхана Великая Яса (первый письменный источник права Монголии. - Прим. авт.) было указано, что земли, предназначенные для скотоводства, охраняются законом, и предусматривалось суровое наказание за осквернение пастбищных земель. Этот подход к регулированию земельных отношений сохранился и в дальнейшем. В Монголии длительное время не было понятия частной собственности на землю, тем более ее приватизации. В соответствии с законом Халх Журам (1709 г.) первый, кто привел свой скот на определенную землю, имеет право пользоваться данной землей <*>. В спорной ситуации (когда араты <**> привели свой скот на одну землю) араты соревновались луком с целью решить, кто будет иметь право пользования на данную землю. -------------------------------- <*> Нарангэрэл С. Правовая система Монголии. Улан-Батор - Москва, 2004. С. 105. <**> Араты - скотоводы. - Прим. авт.
Кочевой образ жизни - это неотъемлемая часть цивилизации Монголии. В настоящее время он почти не сохранился и существует только в некоторых областях страны. Процесс урбанизации и связанной с ней оседлости неизбежно затронул вопрос о приватизации земли. Конституция Монголии 1992 г. разрешила указанную проблему. Согласно данному закону земли, за исключением земель, предназначенных для пастбища, общего пользования или специального предназначения, могут быть приватизированы монгольскими гражданами <*>. -------------------------------- <*> Часть 3 ст. 6 Конституции Монголии.
Под источниками земельного права Монголии понимается совокупность норм, регулирующих земельные отношения. Основным источником является Конституция Монголии. Статья 6 устанавливает, что земля, ее недра, леса, воды, флора, фауна являются собственностью государства. Земли, кроме пастбищ и земельных участков общественного и специального государственного фонда, могут быть переданы в собственность только гражданам Монголии. Важнейшими нормативно-правовыми актами, регулирующими земельные отношения, являются: Гражданский Кодекс (2002 г.) <*>, "Закон о Земле" (2002 г.), "Закон о приватизации земли монгольскими гражданами" (2004 г.), "Закон о земельном кадастре" (1999 г.) и др. -------------------------------- <*> Подробнее см.: Акимушкин Р. Особенности гражданского права Монголии. М., 2005.
Структуру земельного права Монголии условно можно подразделить на две части: общая и особенная. Общая часть регулирует следующие институты: право собственности и иные вещные права на землю; основания и порядок их возникновения, осуществления и прекращения; государственное управление земельными ресурсами; правовая охрана земель; право землепользования; плата за землю; ведение государственного земельного кадастра; юридическая ответственность за нарушения в сфере землепользования. В Особенной части земельного права устанавливаются правовые режимы: земель сельскохозяйственного назначения; городских земель, поселков и других населенных пунктов; земель, используемых для транспортных путей и линий связи; земель лесного фонда; земель водного фонда; земель специального назначения. Все земли, расположенные в пределах монгольской границы, образуют единый земельный фонд. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с территориальным делением, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются законами. Земли в Монголии по целевому назначению подразделяются на следующие категории: - земли сельскохозяйственного назначения, к которым относятся участки земли, предназначенные исключительно для сельскохозяйственного использования - сенокошения, производства кормов, выращивания зерна, невозделанные земли, а также занятые зданиями, сооружениями, используемыми для производства и хранения сельскохозяйственной продукции. Они занимают самый большой процент из всего фонда (83,81% от всех категорий земель Монголии). Более того, земли, предназначенные для пастбищ, занимают 97,5% от площади земель сельскохозяйственного назначения, которая составляет 81% монгольской земли <*>; -------------------------------- <*> James R. Wingard Compentium of Environmental Law and practice in Mongolia. Ulaanbaatar. 2001. Р. 104. (Статистические данные, приведенные в данной работе, весьма спорны. - Прим. авт.)
- земли городов, поселков и других населенных пунктов - это земли, находящиеся во владении, пользовании предприятий, городов, поселков, других мест поселения, строения, здания, земли общего пользования, земли граждан, хозяйственных организаций; - земли транспорта и линий связи - это земли, предназначенные для трасс энергетики, тепло - и водоснабжения, санитарно-очистительных центров, транспорта, связи, информатики, которые находятся в городах, поселках, местах поселения и за их пределами. Они занимают самую небольшую часть единого земельного фонда Монголии - 0,24%; - земли лесного фонда - это земли покрытые лесом, места, где деревья вырублены, лесные тропы, места для ресторации, орошения лесов. Они занимают 11,9% всех земель; - земли водного фонда - это земли, занятые водоемами: реками, озерами, водохранилищами, прудами, ручьями, родниками, покрытые снегами вечной мерзлоты. Эти земли занимают 1,06% от всего фонда земель Монголии; - земли специального назначения - это земли особо охраняемых территорий: пограничные земли, земли, отведенные для обеспечения обороны и безопасности; земли для дипломатических и консульских учреждений, международных организаций; для научно-технологических испытаний и опытов, места для наблюдения за состоянием природы, погоды; для пастбищ межпрефектов; площади хранения государственных пищевых фондов, места для нефтепромышленности; земли свободных экономических зон <*>. -------------------------------- <*> Нарангэрэл С. Правовая система Монголии. Улан-Батор - Москва, 2004. С. 117 - 118.
Согласно Конституции Монголии только граждане Монголии имеют право собственности на землю в Монголии. Законодатели Монголии подходят к праву собственности с позиции классического римского права, то есть данное право состоит из трех правомочий: правомочие владения, правомочие пользования и правомочие распоряжения. Правомочие владения - это юридическая возможность обладать вещью, держать ее в своей хозяйственной сфере, осуществлять физическое или хозяйственное господство над нею. Правомочие пользования - это юридическая возможность извлекать из вещи ее полезные свойства. Правомочие распоряжения - это юридическая возможность определять юридическую судьбу вещи: заключать различные договоры - купли-продажи, дарения, аренды и др. Что касается ограниченных вещных прав: право оперативного управления, право хозяйственного ведения, право постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения, то данный правовой режим не предусмотрен законодательством Монголии. Фактически речь идет о праве собственности и аренде. Данный подход, по мнению автора, упрощает имущественные правоотношения и благоприятно влияет на гражданский оборот. Однако право собственности граждан на землю в его классическом понимании (владение, пользование, распоряжение) несколько ограничено Конституцией Монголии: - граждане Монголии не имеют права передавать землю, которая находится в их собственности, иностранным гражданам или лицам без гражданства посредством продажи, дарения, передачи в залог; - граждане не имеют права передавать землю, которая находится в их собственности, для пользования и владения другим лицам без разрешения компетентных государственных органов; - граждане не имеют права собственности на земли, предназначенные для пастбищ, земельных участков общественного или специального государственного пользования; - граждане не имеют права собственности на недра земли, их богатства, лесные и водные ресурсы, фауну; - государство имеет право, исходя из особых государственных нужд, обменять или реквизировать землю с последующей выплатой компенсации, а в случае использования ее во вред здоровью населения, интересам охраны природы и национальной безопасности конфисковать <*>. -------------------------------- <*> Часть 4 ст. 6 Конституции Монголии.
"Закон о приватизации земли монгольскими гражданами" (2002 г.) определяет следующие основные принципы приватизации земли физическими лицами: - принцип добровольности (гражданин, желающий приобрести в собственность землю, должен заявить об этом самостоятельно); - принцип открытости (государство проводит приватизацию открыто, под публичным контролем); - принцип предназначенности (в соответствии с земельным законодательством землю передают в собственность только для хозяйственного или семейного предназначения); - принцип плановости (согласно данному принципу приватизация земель монгольскими гражданами должна основываться по общему плану префектур или городов; размер участка земли, предназначенный для приватизации, его месторасположение, количество граждан, желающих приобрести в собственность землю, указывается в решении Представителей Хурала <*> соответствующей префектуры, города). Приватизация земель, предназначенных для земельных участков, должна основываться на годовом плане развития земледельческой деятельности префектур, столицы <**>, размере земельного участка, предназначенного для приватизации гражданами, месторасположением земли, числе лиц, желающих приобрести в собственность землю. -------------------------------- <*> Хурал - выборный законодательный орган. - Прим. авт. <**> Улан-Батор. - Прим. авт.
Согласно земельному законодательству граждане Монголии имеют право приобрести в собственность землю следующим образом: - приобрести в собственность участок земли бесплатно один раз для семейного предназначения; - в соответствии с Законом "О земле" если земля, находящаяся во владении гражданина, желающего приобрести ее в собственность, не включена в список земель, предназначенных для приватизации гражданами, и гражданин заявил о желании приобрести ее, то при включении ее в план и вынесении соответствующего решения, если не возникло право владения, пользования землей у других лиц, он может приобрести в собственность данную землю в первую очередь; - в Законе "О земле" также сказано, что лица, не имеющие права собственности на землю и желающие приобрести в собственность для семейного предназначения землю, и которая включена в вышеуказанный план, список земель предназначенных, для приватизации гражданами, в том случае если на данную землю не возникло право владения, пользования у других лиц, могут заявить об этом префекту соответствующего региона и приобрести ее в собственность бесплатно; - собственники построенных собственными средствами и приватизированных зданий в соответствии с нормами Гражданского кодекса, Закона "О государственной и местной собственности", владеющие землей согласно договору, заключенному с компетентным органом, имеют право стать собственниками земли по договору купли-продажи; - в соответствии с Законом "О земле" в том случае, если земли, предназначенные для земельных участков, находящиеся во владении гражданина, желающего приобрести их в собственность, и которые включены в вышеуказанный план и список земель, предназначенных для приватизации, то соответствующий гражданин имеет право купить данную землю в первую очередь; - в соответствии с нормами, установленными Гражданским кодексом, Законом "О государственной и местной собственности", заинтересованное лицо имеет право приобрести в собственность землю, где он планирует построить новое здание или приватизировать здание, которое включено в вышеуказанный план и список земель, предназначенных для приватизации гражданами путем аукциона; - Закон "О земле" гласит, что гражданин, не имеющий права владения на землю, предназначенную для земледелия, но который желает приобрести ее, может сделать это посредством покупки ее с аукциона; - земли, предназначенные для семейного использования, могут быть приватизированы гражданами Монголии в следующем размере: в столице (Улан-Батор) - до 0,07 га, в центре аймака - до 0,35 га, в центре сумов, поселков <*> - до 0,5 га <**>. -------------------------------- <*> Аймаки, сумы, поселки - территориальные единицы в Монголии. - Прим. авт. <**> Нарангэрэл С. Правовая система Монголии. Улан-Батор - Москва, 2004. С. 110.
Гражданин, желающий приобрести право собственности на землю, обязан соблюсти определенную процедуру. Прежде всего он должен подать заявление об этом префекту данной территории. При этом ему необходимо предъявить следующие документы: кадастровый план земли (свод сведений о качественных характеристиках земли. - Прим. авт.), которую желает приобрести гражданин; план, обозначающий границы соответствующей земли; получить документ государственного контрольного органа о состоянии земли, ее качестве; предоставить другие необходимые документы. Префект, обладающий соответствующей компетенцией на основании заявления гражданина, желающего приобрести право собственности на землю, после определения, вправе ли данное лицо приобрести в собственность землю, выносит решение о приватизации данной земли соответствующим гражданином. На основании решения орган государственной регистрации выдает гражданину свидетельство о том, что указанный гражданин является собственником данной земли. Свидетельство является основанием возникновения у гражданина права собственности на землю и его гарантом. Право иметь в своем распоряжении землю в соответствии с предназначением, условиями, указанными в договоре, называется правом владения на землю. Правом владения на землю могут обладать: государство, его органы, хозяйственные организации, граждане <*>. -------------------------------- <*> Часть 1 ст. 30 Закона "О земле".
Срок владения землей может продолжаться от 15 до 60 лет. Срок права владения землей может быть продлен один раз, но не более чем на 40 лет. Заявление о приобретении права владения землей может быть подано префекту соответствующей инстанции, который выносит решение в соответствии с законом. На основании решения о передаче права владения землей заключается договор о праве владения. Граждане Монголии имеют право владеть землей для семейного предназначения или строительства жилых домов и заборов в размере, не превышающем 0,07 га. Однако для выращивания овощей, фруктов и других пищевых продуктов граждане имеют право владеть землей в размере до 0,1 га. Правительство Монголии устанавливает размер площадей земель, на которую могут иметь право хозяйственные организации. Право собственника земли в соответствии с договором, заключенным с владельцем земли, пользоваться одной из полезных частей называется правом пользования на землю. Решение вопроса о праве пользования землей иностранными государствами, международными организациями, иностранными юридическими лицами находится в компетенции: Великого Государственного Хурала (ВГХ) Монголии <*>, который выносит решение предоставления такого права и его сроках. -------------------------------- <*> Великий Государственный Хурал (ВГХ) - высший законодательный орган Монголии. - Прим. авт.
Правительство Монголии устанавливает границы и правила пользования землей, указанной в решении Великого Государственного Хурала Монголии. При установлении размера земли и платы за ее пользование иностранными дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями действует принцип взаимности с соответствующим государством. Условия и порядок пользования землей иностранными дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями устанавливаются международными договорами Монголии. Право пользования землей хозяйственными организациями с иностранным капиталом, ее предназначение, срок и условия определяются Правительством Монголии. Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие в Монголии постоянно (более 183 дней), имеют право пользоваться землей только для общего семейного пользования на основе решения префекта соответствующей инстанции в результате аукционной продажи данной земли <*>. -------------------------------- <*> Часть 4 ст. 44 Закона "О земле".
Размер земли, предназначенной для пользования вышеуказанными лицами, составляет для семейного предназначения не более 0,05 га, для земледелия, для выращивания овощей, фруктов и других пищевых продуктов - не более 0,1 га. Срок пользования землей не может превышать 5 лет, который можно продлить один раз на срок не более 5 лет. Иностранный гражданин, лицо без гражданства, желающие пользоваться землей, заявляют об этом префекту соответствующей инстанции. Префект соответствующей территории решает вопрос посредством аукциона. Порядок проведения аукциона устанавливается Правительством Монголии. После вынесения решения соответствующим префектом заинтересованное лицо заключает договор о пользовании землей с местными органами власти по вопросам земли, который выдает свидетельство о праве владения землей и проводит государственную регистрацию. Собственник земли обладает следующими правами: - согласно законодательству собственник земли имеет право распоряжаться ею путем продажи, обмена, наследования, залога; - собственник имеет право получать соответствующую плату за пользование его землей третьими лицами; - согласно действующим законам собственник земли имеет право использовать минеральные ресурсы, найденные на данной земле, для семейного предназначения, а также выкопать колодец (данное положение имеет существенное значение, учитывая климат и рельеф местности в Монголии. - Прим. авт.); - собственник имеет право построить на своей земле строения, здания, установить инженерные линии, использовать их в соответствии с законодательством, а также - по стандартам, требованиям, уставу и правилам, установленным компетентными органами; - собственник земли, обладая правом владения, пользования и распоряжения данной землей, обязан не нарушать права третьих лиц; - передача права владения, пользования землей третьим лицам возможна только с учетом того, что земля будет использоваться только по назначению; - собственник имеет право на компенсацию в случае обмена или реквизиции земли для государственных нужд. На собственника земли возложены следующие обязанности: - исполнять требования земельного законодательства и решения компетентных органов; - использовать земельные участки строго по назначению; - собственник земли обязан регистрировать передачу права владения, пользования, залога земли в органах регистрации недвижимости, а также в кадастровых органах; - сохранять и защищать межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельном участке; - собственник земли обязан не осуществлять деятельность, которая может нанести вред здоровью населения или окружающей среде; - не снижать качества состояния земли; - при пользовании собственной землей следовать требованиям градостроительных, экологических, санитарно-гигиенических и противопожарных правил; - каждые 5 лет за счет собственных средств обеспечивать проведение осмотра компетентными органами своего земельного участка на предмет соблюдения им установленных норм и правил. Основаниями прекращения права собственности являются: - передача права собственности на землю другим лицам; - отказ от права собственности на землю; - потеря монгольского гражданства собственником земли; - наступление случаев, указанных в законе. В нижеуказанных случаях государство имеет право при условии выплаты компенсации собственнику земли обменять или реквизировать часть или полностью данный участок земли. Указанные случаи предусмотрены Конституцией Монголии <*>. -------------------------------- <*> Часть 4 ст. 6 Конституции Монголии.
Такими нуждами являются: обеспечение государственной обороны и безопасности; научно-технические испытания и опыты; установление возможности для наблюдения над состоянием окружающей среды, погоды, для постройки дорог, имеющих стратегическое значение, строений. В данном случае Правительство Монголии выносит решение о возмездном изъятии земель, принадлежащих монгольским гражданам для особых нужд. В этом решении указываются цель и основания, для которых требуется обмен или реквизиция земель с условием выплаты компенсации гражданам. Собственник земли и орган государственной власти по вопросам земли должны предварительно согласовать следующие вопросы: - стоимость земли; - стоимость недвижимости, находящейся на данной земле; - объем средств, потраченных на данную землю, а также размер ущерба, который может понести собственник земли в результате изъятия земли на возмездной основе; - размер земли для особых государственных нужд; - месторасположение, размер, состояние и качество земли, предоставляемой при обмене земли собственника для реализации особых государственных нужд; - условия и сроки освобождения земли; - права, обязанности и ответственность сторон, связанные с освобождением земли; - размер, порядок и сроки выплаты компенсации. Компенсация собственнику земли выплачивается из государственного бюджета. В случае недостижения соглашения между сторонами возникшие споры разрешаются в судебном порядке. При возникновении ситуации, опасной для жизни и здоровья людей, в случае потери скота, имущества или нанесения большого ущерба окружающей среде из-за землетрясения, шторма, засухи, наводнения, пожара, эпидемии и других стихийных явлений, в случае большой производственной аварии, выброса отравляющих химических веществ префект соответствующей территории может вынести решение о временной мобилизации земли, принадлежащей гражданам Монголии. При этом собственнику земли возмещается ущерб, причиненный вследствие мобилизации земли. Закон "О земле" предусматривает также и конфискацию земли у собственника в судебном порядке в случае наступления нижеследующих условий: - передачи собственником земли в собственность, во владение иностранным юридическим лицам и гражданам и лицам без гражданства путем продажи, обмена, дарения или наследования; - передачи права владения, пользования на землю другим лицам без надлежащего разрешения от префекта соответствующей территории; - пользования землей во вред здоровью населения, защите окружающей среды и интересам национальной безопасности; - пользования землей не по назначению. Основные функции по охране земель выполняет Министерство природной среды Монголии. Правительство Монголии ежегодно отчитывается о состоянии охраны природы перед Парламентом. При Парламенте образуется Постоянный комитет природной среды. В исполнительных органах местного самоуправления работает Земельная служба <*>. -------------------------------- <*> Сэнгэдорж Т. Земельное право Монголии: традиция и обновление // Государство и право. 2002. N 5. С. 69.
Изложенный материал позволяет автору сделать вывод о том, что в Монголии в ближайшие годы будет активно происходить процесс приватизации земли, в связи с чем перед законодательными и исполнительными органами страны стоит непростая задача, связанная с принятием большого количества нормативных актов в целях создания системной правовой базы, регулирующей данные правоотношения.
Название документа