Земля и право собственности на природные ресурсы. Обзор научно-практической конференции
(Царапкина Ю. Е.) ("Журнал российского права", 2006, N 6) Текст документаЗЕМЛЯ И ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ
ОБЗОР НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ
Ю. Е. ЦАРАПКИНА
Царапкина Ю. Е., аспирантка отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, главный специалист Правового управления префектуры Западного административного округа г. Москвы.
13 - 14 апреля 2006 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации <*> состоялась научно-практическая конференция на тему "Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования". Конференция посвящена 70-летию отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института, возглавляемого доктором юридических наук, профессором, заслуженным деятелем науки РФ С. А. Боголюбовым. Отдел аграрного, экологического и природоресурсного законодательства стал основным организатором и координатором конференции. -------------------------------- <*> Далее по тексту обзора Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ будет именоваться Институт.
Открывая конференцию, заместитель директора Института доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, председатель Оргкомитета конференции Ю. П. Орловский отметил, что задачей настоящей конференции является обсуждение целого ряда актуальных проблем, к числу которых относятся соблюдение экологических прав граждан, соотношение договорных и разрешительных начал природопользования, совершенствование механизма платы за природопользование, оптимизация экологического контроля и экспертизы, повышение эффективности правоохранительной деятельности в области природопользования. Ю. П. Орловский обратил внимание участников конференции на большое количество законов, принимаемых в области природопользования и охраны окружающей среды и на необходимость организации мониторинга действующего законодательства, чтобы понять, в каких изменениях оно нуждается. Ректор Государственного университета по землеустройству доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С. Н. Волков посвятил свое выступление вопросам правового регулирования землеустройства и территориального планирования в РФ. Докладчик подчеркнул, что планирование рационального использования земель и их охраны является важнейшей функцией управления земельными ресурсами государства, определяющей перспективы развития и эффективного использования земельно-имущественного комплекса. С. Н. Волков отметил, что большинство норм Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" и подзаконных актов, принятых в 2002 - 2005 гг. в его развитие, не выполняется. С введением в действие нового Градостроительного кодекса РФ в законодательстве возникли неясности и противоречия, разрешение которых требует неотложного урегулирования различных отраслей права. В своем докладе С. Н. Волков предложил комплекс мероприятий, которые необходимо предпринять в целях совершенствования нормативного правового регулирования отношений в сфере землеустройства и территориального планирования. Директор НИИ укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ доктор юридических наук, Генеральный прокурор СССР в 1989 - 1990 гг. А. Я. Сухарев согласился с кругом проблем и вопросов, которые затронул в своем докладе С. Н. Волков, и отметил, что неэффективность природопользования связана с переходным периодом и реформами как в сфере законодательства, так и в сфере экономики, а также с введением права собственности на природные ресурсы без достаточно разработанного механизма правоприменения. А. Я. Сухарев считает, что проблемой является и то, что при регулировании права собственности на природные ресурсы была взята "западная модель" без учета особенностей развития российского права. Посвятив свой доклад 70-летию Отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С. А. Боголюбов в своем выступлении проследил историю развития Отдела в контексте развития аграрного, экологического и природоресурсного права и законодательства. Он отметил, что история Отдела началась с создания в Институте секции гражданского и хозяйственного права в 1935 г. и в ней - подсекции колхозного и земельного права. Даже в годы Великой Отечественной войны исследование правовых проблем сельского хозяйства не прекращалось, с годами тематика научных исследований сектора расширялась. В разное время в секторе работали такие ученые, как З. С. Беляева, О. С. Колбасов, И. А. Коэткина, И. Ф. Панкратов, Г. Н. Полянская, А. А. Рускол. Во время активного обсуждения в юридической литературе вопроса о методах регулирования земельных отношений Отдел выступал с концепцией земельных правоотношений, которые являются по своей природе не только административными, но и имущественными. Одним из важнейших этапов деятельности Отдела было осуществление систематизации законодательства в 1975 - 1985 гг. Удалось преодолеть попытки "растворить" сельскохозяйственное законодательство в гражданском. С. А. Боголюбов подчеркнул, что причастность сотрудников Отдела к законопроектной деятельности, к анализу эффективности экологического законодательства позволяет оперативно комментировать и разъяснять принимаемые нормативные правовые акты, сотрудники Отдела постоянно проводят сравнительный анализ законодательства России и стран СНГ. В заключение С. А. Боголюбов заметил, что, несмотря на ухудшение климата земли и иные проблемы в окружающей среде, основания для сохранения здорового тонуса в работе и сдержанного оптимизма сохраняются. Председатель Международного союза юристов кандидат юридических наук А. А. Требков отметил роль Отдела-юбиляра в становлении российской правовой системы, формировании эффективного природоохранного права и законодательства, устранении в нем дублирования, параллелизма, неюридических пожеланий и рекомендаций. Деловитость, последовательность в отстаивании принципов и концепций экологического права должны быть присущи Отделу и дальше. Доктор юридических наук, профессор кафедры аграрного права Уральской государственной юридической академии Ф. М. Раянов в своем докладе говорил о концепции устойчивого развития и российском праве. Докладчик считает, что, планируя крупные мероприятия в стране, какими бы они ни были, необходимо соотносить такие мероприятия с концепцией устойчивого развития. Ф. М. Раянов подчеркнул, что отношения, связанные с окружающей средой, регулируются не только экологическим правом, в связи с чем концепция устойчивого развития, по существу, - это экологизация всех отраслей права. Докладчик обратил внимание участников конференции на то, что в современной науке превалирует антропоцентризм, однако необходимо помнить, что человек - это часть природы, а не ее господин. Доктор юридических наук, профессор, директор Юридического института Московского государственного университета путей сообщения Н. А. Духно посвятил свое выступление вопросу о соотношении экологического и природоресурсного права. Докладчик отметил, что, не умаляя значения экологического права как самостоятельной отрасли права, вся широта взаимодействия "общество-природа" этим правом не охватывается. Н. А. Духно считает, что природоресурсное право, регулирующее отношения по поводу использования природных ресурсов, управлению рациональным природопользованием, должно занять в правовой системе место отдельной отрасли права наряду с экологическим правом. Свое мнение профессор обосновывает тем, что соотношение природоресурсного права и экологического устанавливается реальным существованием противоречий между охраной природы и ее использованием. Председатель ассоциации "Росохотрыболовсоюз" доктор биологических наук А. А. Улитин в своем выступлении затронул тему платы за природопользование и реализации задач охраны природы. Докладчик поднял проблему несовершенства существующей в нашей стране системы платежей за природопользование. Он считает, что эта система носит чисто фискальный характер, не играет стимулирующей роли и не способствует переходу России на ресурсосберегающий и экологически устойчивый путь развития. Кроме того, считает А. А. Улитин, существуют условия для вывоза капитала за рубеж, сокрытия налогов и других экономических преступлений. Для изменения системы платежей за природопользование, имея целью снижение уровня бедности населения, улучшение среды обитания, рациональное использование природных ресурсов, докладчик предлагает включить в налоговую систему России определенные виды платежей, налогов и сборов, такие как абсолютная природная рента, дифференциальная природная рента, налог на сверхнормативное потребление материальных ресурсов и др. Руководитель Центра эколого-правовых исследований Института государства и права РАН доктор юридических наук, профессор М. М. Бринчук посвятил свое выступление праву собственности на природу и экологическим правам человека. Он напомнил участникам конференции, что между правом собственности на природные ресурсы и экологическими правами человека существует теснейшая связь и взаимообусловленность. В теории и практике нормотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности, заметил М. М. Бринчук, вопрос о правах человека - важнейший. Гражданин - это один из основных субъектов экологического права. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. В контексте концепции устойчивого развития докладчик отметил, что при законодательном решении вопроса о формах собственности на природные ресурсы принципиально важно учитывать экологические права и интересы не только ныне живущих людей, но и будущих поколений. Научная позиция докладчика относительно права собственности на природные объекты (ресурсы) заключается в том, что правовой режим природы должен быть особенным, отличным от режима материальных объектов социальной среды, таким, чтобы, удовлетворяя некий оптимальный объем потребностей человека, природа сохранялась в благоприятном состоянии. Докладчик подчеркнул, что природные объекты создавались без участия человека, поэтому отсутствуют нравственные основания притязать на обладание ими на праве собственности. Предпочтительным является развитие правовой доктрины и права окружающей среды в рамках концепции природных ресурсов как общественного достояния, при этом правовой режим природных ресурсов может быть урегулирован путем законодательного объявления их исключительной собственностью государства. Заведующий отделом Центра частного права при Президенте РФ доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России Н. А. Сыродоев выступил с докладом на тему "Соотношение земельного и гражданского права" в контексте права собственности на природные ресурсы. Докладчик отметил, что ученые до сих пор ищут общие подходы к этому вопросу. Н. А. Сыродоев акцентировал внимание на том, что существует большое количество нормативных правовых актов, регулирующих вопросы права собственности на природные ресурсы, однако продолжают обсуждаться все новые и новые законопроекты. Разногласий в законодательстве становится все больше, действуют одновременно несколько законов, в которых по-разному регулируется один и тот же вопрос. В заключение докладчик отметил, что необходимость принятия закона или другого нормативного правового акта возникает лишь в случае существования неурегулированного правоотношения. Старший преподаватель кафедры специальных юридических дисциплин Дальневосточной Академии государственной службы И. В. Жукова посвятила свое выступление экономическим вопросам природопользования. Она отметила, что, говоря о правовом обеспечении природопользования, праве собственности на природные ресурсы и эффективности природопользования, нельзя не сказать о недропользовании, которое наряду с землепользованием, водо-, лесопользованием играет в экономике России весьма важную роль. И. В. Жукова привела несколько цифр, характеризующих важность недропользования в нашей стране. К примеру, 50% всей экспортной выручки Россия получает за счет недропользования и порядка 40% ВВП обеспечивается минерально-сырьевым комплексом России. В заключение докладчица отметила, что эффективность недропользования не есть отсутствие нормативно-правовых документов, регулирующих те или иные общественные отношения в природопользовании, а есть отсутствие какой-либо ответственности государства как собственника недр в тех документах, которые сегодня имеются в достаточном количестве. Доцент юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук Г. А. Волков выступил перед участниками конференции с докладом, посвященным упорядочению отношений собственности, возникающих при приватизации сельскохозяйственных угодий. Докладчик остановился на проблеме, связанной с правоустанавливающими и правоудостоверяющими документами на земельные доли в праве общей долевой собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения, в результате которой многие граждане до сих пор не могут реализовать свои права и законные интересы по использованию сельскохозяйственных угодий. Г. А. Волков предложил следующие пути решения существующей проблемы: необходимо установить приоритет за теми собственниками, которые регулярно платили установленные налоги и сборы, либо данный вопрос решить на законодательном уровне, оговорив срок действия свидетельств и предусмотрев компенсационный механизм. Доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН О. Л. Дубовик, рассматривая вопрос ответственности за экологические и связанные с ними правонарушения, отметила, что при разработке главы УК РФ, посвященной экологическим преступлениям, преследовалась главная идея - защита окружающей среды, ее компонентов, т. е. "сверхэкологическая" идея. В принципе в УК других стран содержатся сходные цели и способы решения. Почти все экологические преступления - многообъектны, они покушаются на экологические ценности, экологические права граждан и причиняют ущерб. В связи с возрастанием роли права собственности на землю и другие природные ресурсы могут произойти серьезные изменения в структуре экологической преступности: право собственности на природные ресурсы выйдет на первый план, затмив экологические права граждан. В этой связи О. Л. Дубовик отметила, что поменяются ориентиры в отношении к природным ресурсам. Сегодня мы рассматриваем право собственности на природные ресурсы как публично-правовой институт, а в случае реализации такого подхода оно будет рассматриваться как частноправовой институт. В результате возникнет коллизия норм гл. 21 и 26 УК РФ, встанет вопрос о квалификации преступлений. Доцент Казахского Национального университета им. Аль-Фараби, кандидат юридических наук А. Х. Хаджиев отметил, что в действующем ЗК Республики Казахстан недостаточно разработаны вопросы компенсации ущерба при прекращении права частной собственности на землю. Эти вопросы наиболее полно регламентированы в отношении двух случаев: при выходе собственника земельного участка из гражданства РК и при изъятии земельного участка для государственных надобностей. Докладчик сделал выводы о непоследовательности положений ЗК при реализации принципа полного возмещения ущерба, недостаточной защищенности имущественных прав собственников, несформированности института частной собственности на основе баланса частных и публичных интересов. А. Х. Хаджиев высказал мнение о необходимости всесторонней разработки института возмещения убытков собственников и землепользователей, вызванных публичным прекращением либо ограничением их прав. Профессор кафедры экологического и земельного права МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук М. И. Васильева посвятила свое выступление проекту Водного кодекса РФ. Она подвергла обоснованной критике ряд положений проекта Водного кодекса РФ. Так, новый Кодекс основывается на преимущественном использовании диспозитивных методов правового регулирования, о чем свидетельствует усиление договорных начал и отсутствие системы лицензирования водопользования. Если земли водоохранных зон впредь уже не будут относиться к категориям земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий (природоохранного назначения), если они будут частью других категорий земель - земель поселений, промышленности и иного назначения, на практике это неизбежно приведет их к более интенсивному хозяйственному использованию, несмотря на изложенные в проекте запреты. Кроме того, перечень запрещенных видов деятельности в водоохранных зонах сужен по сравнению с действующими запретами. Не исключена и передача общедоступных водоемов в частную собственность посредством приватизации соответствующих земельных участков. М. И. Васильева заметила, что проект не в полной мере проводит принцип платности использования водных объектов и не устанавливает меры экономического стимулирования охраны водных объектов. Заведующий кафедрой аграрного и экологического права МГЮА доктор юридических наук, профессор Г. Е. Быстров выступил перед участниками конференции с докладом о проблемах гражданско-правового и административного регулирования природопользования, в котором отметил участившиеся в последнее время попытки подвергнуть необоснованной критике Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах" <*> из-за того, что он был принят до принятия Конституции и ГК РФ. Докладчик подчеркнул, что разрешительная система недропользования не является изобретением названного Закона, так как она была сформирована и закреплена еще ранее. Закон о недрах воспринял и усовершенствовал разрешительную систему недропользования, закрепил положение о том, что лицензия - это основной документ, на основании которого возникает право на недропользование. -------------------------------- <*> Далее - Закон о недрах.
Как заметил Г. Е. Быстров, принципиальные изменения, касающиеся взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами, внес ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, изменив положения Закона о недрах, касающиеся "права двух ключей" в отношении регулирования недропользования, т. е. совместного ведения Федерации и ее субъектов, на территории которых находится месторождение. Этот принцип оказался неработающим. Сложилась парадоксальная ситуация: участки недр, расположенные на территории определенного субъекта РФ, приносят доход РФ, недропользователю, а загрязненная территория остается субъекту РФ, который должен восстановить окружающую среду. В новом ФЗ "право двух ключей" отсутствует, Закон относит недра к исключительной федеральной собственности, т. е. законодатели пришли к выводу о том, что нет оснований для совместного ведения в сфере недропользования. Прокурор Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры государственный советник юстиции 3-го класса В. А. Солдатова рассмотрела проблему обеспечения законности природопользования прокурорскими средствами, подчеркнув, что природные ресурсы не позволяют распространять на них режим регулирования как на объекты имущества. Контролировать процесс перехода права собственности на природные ресурсы в частные руки практически некому, особенно когда речь идет о лесах. По мнению В. А. Солдатовой, это результат поспешных и необдуманных действий. В выступлении были затронуты вопросы платности природопользования и отсутствия методик оценки вреда, нанесенного окружающей среде. Хотя возмещение материального ущерба - это достаточно действенная мера, но сегодня, как отметила В. А. Солдатова, субъектам хозяйственной деятельности выгоднее платить за сверхнормативное воздействие на окружающую среду. Доктор юридических наук, профессор, декан, заведующая кафедрой права Московского государственного университета леса Е. И. Майорова в своем докладе затронула тему новых изменений в системе управления лесным хозяйством РФ. Она напомнила положения Постановления Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. о том, что лесной фонд России представляет собой публичное достояние народа России, является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Тем не менее, отметила докладчица, Концепция развития лесного хозяйства РФ на 2003 - 2010 гг. предполагает сохранение государственной собственности на леса только до 2010 г. Различные же варианты проекта нового ЛК РФ, появлявшиеся в период с 2003 по 2005 г., содержали попытки введения частной собственности на "участки лесного фонда". Хотя принятие нового ЛК РФ запланировано на осень 2006 г., по мнению Е. И. Майоровой, он может быть и не принят, поскольку государство переложило бремя управления лесным хозяйством на регионы, оборот земель лесного фонда осуществляется путем их перевода в земли иных категорий, а задачи, на выполнение которых был нацелен новый ЛК РФ, решены с помощью принятия ряда законов. Доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института, заслуженный юрист РФ Ю. Г. Жариков выступил с докладом о фундаментальных понятиях земельного права, предопределяющих его эффективность. Он отметил особенности гражданского и земельного законодательства, регулирующих отношения с землей как с недвижимым имуществом, и подчеркнул, что земля определяется недвижимым имуществом только в гражданском законодательстве, но не в земельном. Ю. Г. Жариков поставил перед участниками конференции вопрос: как сложные по своему составу земельные отношения, регулируемые нормами гражданского и земельного законодательства, разграничить при их применении? Отвечая на него, докладчик привел пример наиболее сложных земельных отношений, возникающих при организации хозяйственного использования земельных долей их собственниками. Для решения проблемы распоряжения и рационального использования земельных долей Ю. Г. Жариков обратился к анализу практики, которая показывает, что заметных хозяйственных успехов добиваются сельскохозяйственные кооперативы, действующие на основе ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации", и отметил, что необходимо заинтересовать собственников земельных долей в выборе именно такой формы производственно-хозяйственного объединения. Начальник отдела правового обеспечения деятельности ОАО "Южная телекоммуникационная компания" Ю. Ю. Лежнина в своем выступлении затронула некоторые вопросы применения земельного законодательства в хозяйственной деятельности операторов связи и отметила, что вопрос пользования земельным участком для оператора связи в настоящее время приобретает актуальность в связи с развитием услуг связи, обусловленным необходимостью строительства линий и сооружений связи. Рассмотрев проблемы, которые возникают у операторов связи при использовании земельного участка, Ю. Ю. Лежнина пришла к выводу, что при жестком установлении механизма государственного регулирования цен на основные услуги связи представляется актуальным вопрос дифференцированного подхода к операторам связи при регламентации публичных и частных сервитутов, определении оформления прав на землю, установлении платы за землю. Доктор юридических наук, профессор кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной академии права Л. А. Тимофеев проанализировал развитие форм собственности на водные объекты, основываясь на внесенных изменениях в Водный кодекс РФ, и констатировал, что нельзя допустить, чтобы в новом Водном кодексе были приняты резкие, а зачастую и нелогичные законодательные решения. Доцент кафедры гражданского права юридического факультета Оренбургского государственного университета, кандидат юридических наук Е. А. Позднякова рассказала о проблемах рассмотрения земельных споров относительно особенностей заключения договора аренды земельного участка. Она отметила противоречия некоторых норм ГК РФ и ЗК РФ, в частности относительно передачи прав аренды при заключении договора. Кроме того, Е. А. Позднякова обратила внимание на трудности, связанные с разграничением государственной собственности на землю, с которыми сталкиваются арендаторы земельных участков, на ряд сложностей, которые возникают у собственников недвижимости, предпринимающих попытки к выкупу земельных участков. Е. А. Позднякова также проанализировала в связи с этим позицию Пленума ВАС РФ. Заведующий отделом права ВНИИ охотничьего хозяйства и звероводства им. профессора Б. М. Житкова кандидат юридических наук Н. В. Краев свое выступление посвятил анализу проблем собственности на диких зверей и птиц и поставил перед участниками конференции два вопроса: делить или не делить собственность на животный мир между Федерацией и ее субъектами; возвращаться или нет к дореволюционному положению, при котором право собственности на диких животных было производным от права собственности на землю. Заведующий отделом сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права РАН доктор юридических наук В. В. Устюкова осветила проблемы, касающиеся права общей собственности на сельскохозяйственные угодья, которое возникло в результате реформ в двух разновидностях - долевая собственность и совместная. Юридическое оформление отношений собственности, по мнению В. В. Устюковой, было неудачным, а именно выдача свидетельств сельскохозяйственным организациям с приложением списка собственников. Причем на основании свидетельств об общей собственности, выданных сельхозорганизации, суды все же нередко признают такую организацию единоличным собственником. В результате сложилась ситуация неопределенности в вопросе о том, кому же принадлежит земля - сельхозорганизациям или гражданам. И в этом отношении В. В. Устюкова согласилась с предыдущим докладчиком Г. А. Волковым. Отметив и другие проблемы и противоречия, существующие в регулировании права общей собственности на сельскохозяйственные угодья, В. В. Устюкова подчеркнула, что эти вопросы требуют законодательного решения. Заведующий отделом уголовного законодательства и судоустройства Института доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ В. П. Кашепов в своем выступлении рассказал участникам конференции об уголовной ответственности за уничтожение и повреждение лесов как национального достояния России. Из множества возникающих в этой связи проблем, по мнению докладчика, особое беспокойство должно вызвать состояние уголовно-правовой охраны лесов как фундаментального фактора обеспечения экологического равновесия в нашей стране и одного из центральных вопросов сохранения природных богатств. Для всех очевидно возрастание объема противоправных посягательств на сохранность лесов, уничтожение и повреждение лесов в результате различных форм вредного воздействия требуют более активного вмешательства государства в процесс охраны лесов, причем важной составляющей в этом должно стать уголовно-правовое воздействие в целях пресечения таких посягательств. Однако, как отметил В. П. Кашепов, состояние уголовно-правового регулирования охраны лесов нельзя признать удовлетворительным. Преподаватель кафедры правоведения Оренбургского государственного университета М. Р. Панфилова в своем выступлении затронула тему контроля за использованием и охраной приграничных земель, который является частью земельного контроля в целом и одной из важнейших функций управления в сфере использования земель в пределах границ территории РФ. М. Р. Панфилова отметила, что нормы земельного законодательства об управлении земельными ресурсами полностью применимы к регулированию отношений в сфере управления землями приграничных территорий с учетом особенностей их расположения и землепользователей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность в пределах приграничных территорий. Доцент Хэйлунцзянского университета, заместитель директора Института изучения российского права, кандидат юридических наук Лю Хун Янь рассказал участниками конференции о развитии экологического законодательства современного Китая. Докладчик отметил, что с момента основания КНР и до 60-х гг. XX в. экологическое законодательство Китая было направлено на регулирование использования природных ресурсов, значение охраны окружающей среды и особенно предотвращение ее загрязнения недооценивалось государством. Однако 60 - 70-е гг. XX в. - это эпоха быстрого развития экологического движения, что нашло отражение в законодательстве. Современное экологическое законодательство направлено на развитие идей охраны окружающей среды в целях осуществления устойчивого развития. Старший научный сотрудник Института государства и права РАН кандидат юридических наук О. А. Самончик осветила некоторые проблемы правового режима земель особо охраняемых природных территорий (ООПТ) и отметила, что ЗК РФ фактически допускает ситуации, когда одни и те же земельные участки одновременно отнесены к двум категориям, и это особенно проявляется в отношении земель ООПТ. О. А. Самончик высказала мнение о том, что в случае создания таких ООПТ, как государственные природные заповедники и национальные парки на землях лесного фонда, должно осуществляться изъятие соответствующих земельных участков у прежних пользователей с одновременным предоставлением их ООПТ как юридическим лицам. Следовательно, земельные участки перестанут относиться к землям лесного фонда и станут землями ООПТ. Однако, чтобы этот механизм заработал, в земельное и лесное законодательство требуется внести соответствующие изменения. Заместитель начальника управления экономического развития, имущественных отношений и права Федерального агентства по рыболовству, соискатель МГЮА Е. С. Кац проследил развитие системы квотирования добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных форм их распределения. Он отметил, что в условиях рыночной экономики возникла необходимость подробного правового регулирования отношений в области использования и охраны водных биоресурсов. По мнению докладчика, нормотворчество в этой сфере требует анализа российского и зарубежного опыта, в том числе в части рыночных механизмов оборота прав на пользование водными биоресурсами. Доцент кафедры социального права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского, кандидат юридических наук Н. И. Ковальчук в своем докладе коснулась вопроса реализации прав гражданами, обладающими земельными долями в праве общей собственности на земельный участок. Проанализировав сложившуюся ситуацию, Н. И. Ковальчук представила вывод о том, что нормы материального права, предоставляющие определенные правомочия гражданам, обладающим долями в праве общей собственности на земельный участок, не могут быть в полной мере реализованы из-за отсутствия или несовершенства процедурных норм. Доцент кафедры гражданского права Санкт-Петербургского государственного аграрного университета К. Г. Сварчевский доложил о проведении Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 г. Он отметил, что решение стратегических задач развития агропромышленного комплекса страны невозможно без наличия объективных данных о состоянии отрасли, поэтому Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2006 г. является важнейшим событием для развития отрасли и будет иметь большое значение как для сельского хозяйства, так и для страны в целом. Доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной академии права, кандидат юридических наук Т. В. Волкова в своем докладе обратилась к рассмотрению правовых вопросов управления в сфере рационального использования и охраны земельных ресурсов в условиях административной реформы. Она подчеркнула, что ведущая роль в управлении земельными и природными ресурсами принадлежит государству. Т. В. Волкова отметила необходимость активного взаимодействия всех уровней федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти в целях достижения правовой стабильности процесса управления в сфере рационального использования и охраны земельных и иных природных ресурсов. Темой доклада аспиранта кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова А. С. Широбокова стали правовые основы установления и применения лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Он отметил, что не существует однозначного понимания этого элемента нормирования, остается неурегулированным порядок установления и применения лимитов на выбросы и сбросы, а также отсутствует механизм контроля за их соблюдением. А. С. Широбоков предложил свое понятие этого термина. По мнению докладчика, необходима правовая регламентация плана мероприятий по достижению нормативов допустимых выбросов (сбросов), который должен быть согласован с органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Преподаватель кафедры теории государства и права и конституционного права Оренбургского государственного университета Н. И. Хлуденева посвятила свой доклад роли эколого-правовых принципов в процессе разрешения противоречий в законодательстве. Она подчеркнула, что реализация основных принципов экологического права будет способствовать предотвращению появления противоречий в экологическом праве, а в случае их возникновения - и возможному устранению, тем самым способствуя повышению эффективности экологического права и законодательства. Профессор кафедры гражданского права Российской правовой академии Минюста России К. Х. Ибрагимов в своем выступлении коснулся истории развития права собственности на землю в России. По его мнению, обеспечение устойчивости права собственности на землю является важнейшим условием в деле охраны и рационального использования земельных ресурсов. К. Х. Ибрагимов подчеркнул, что восстановление преемственности земельно-правовых традиций в исторической ретроспективе является важным для развития современного земельного законодательства. В этом смысле история развития права собственности на землю выступает фундаментом и вершиной земельно-правового строя России. Аспирантка отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института Е. В. Куракина рассказала участникам конференции о перспективах развития права собственности на земельные участки в сельских населенных пунктах и отметила необходимость внесения в законодательство положений о территориальном планировании, а также необходимость регламентирования порядка получения собственниками адресной государственной поддержки и дополнительных полномочий на осуществление с принадлежащими им земельными участками действий, охватываемых понятием "развитие сельского региона". В своем выступлении научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института М. В. Пономарев рассмотрел некоторые особенности правового режима земель общего пользования, которые обладают большой социально-экономической значимостью и являются одной из важнейших составных частей инфраструктуры поселений. Действующее земельное законодательство, по мнению докладчика, не определяет должным образом всех элементов правового режима земель общего пользования. По мнению докладчика, ограничение права пользования землями общего пользования, предназначенных для удовлетворения интересов неопределенного круга лиц, на территории земель поселений в частных интересах арендаторов недопустимо. Аспирантка отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института, главный специалист Правового управления префектуры Западного административного округа г. Москвы Ю. Е. Царапкина в своем выступлении коснулась особенностей правового регулирования права собственности на земельные участки в г. Москве. Несмотря на то что ЗК РФ, регламентирующий порядок предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц, вступил в действие в 2001 г., отметила докладчица, законодательство г. Москвы стало развиваться в этом направлении гораздо позже и недостаточно быстрыми темпами. Законодательство г. Москвы отличается своей спецификой в вопросах регулирования права собственности на землю. Однако это ни в коем случае не является препятствием к предоставлению земельных участков в собственность. Основное, на взгляд Ю. Е. Царапкиной, правовое препятствие заключается в проблемах применения массива действующего законодательства. Так, например, по статистическим данным, проекты межевания территории, без которых предоставить земельный участок в собственность за плату либо безвозмездно не представляется возможным, разработаны только лишь на 15% территории Москвы. Старший преподаватель кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной академии права О. Ю. Ганюхина доложила о производственном экологическом контроле в сфере природопользования. Она полагает, что для эффективного природопользования необходимо предусмотреть обязанность природопользователя разрабатывать и предоставлять на согласование органам государственного экологического контроля положение о производственном экологическом контроле. Аспирант отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института Д. Б. Моргунов тему своего выступления посвятил использованию сельскохозяйственных угодий как форме реализации права собственности. Он сравнил понятия земельного участка сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственного угодья и четко отграничил одно от другого в отношениях собственности. По мнению Д. Б. Моргунова, земельный участок сельскохозяйственного назначения целесообразно рассматривать как объект гражданских прав, который в полной мере может участвовать в обороте. Понятие же сельскохозяйственных угодий несет в себе иные функции, оно позволяет оценить землю как главное средство производства в сельском хозяйстве. Однако его невозможно рассматривать изолированно, выходя за рамки правового режима земельного участка сельскохозяйственного назначения. Аспирантка отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института, адвокат Коллегии адвокатов "Московский юридический центр" С. В. Мамедова посвятила свое выступление теме "Право собственности застройщика на земельный участок, предоставленный под строительство". По ее мнению, возникает ряд вопросов, связанных с реализацией Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ. Эти вопросы касаются как реализации права собственности застройщика, так и прекращения прав аренды на земельный участок, предоставленный под строительство многоквартирного жилого дома. Как считает С. В. Мамедова, данные вопросы не нашли своего урегулирования в нормативных правовых актах, что говорит о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства. Заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин Калужского филиала Московского гуманитарно-экономического института кандидат юридических наук Г. В. Выпханова считает, что современные проблемы природоресурсной сферы, возникающие как на практике, так и при совершенствовании законодательства, необходимо рассматривать и оценивать с учетом концепции устойчивого развития, общепризнанной мировым сообществом и воспринятой российским законодательством. Ее положения имеют принципиальное значение для природоресурсной сферы, поскольку позволяют обеспечить поддержание баланса между экономическими, социальными и экологическими интересами, а также частными и публичными интересами, которые в процессе природопользования зачастую находятся в конфликтном состоянии. Аспирант отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института Э. У. Галишин остановился на вопросе выбора права аренды или собственности на участки лесного фонда. По его мнению, сохранение института аренды участков лесного фонда для лесного хозяйства России жизненно важно, а приватизация лесов не имеет экономического смысла и не отвечает публичным интересам, так как полный цикл восстановления лесов после их вырубки и посадки новых насаждений настолько продолжителен, что новому собственнику приватизация просто невыгодна. Научный сотрудник ИГП РАН кандидат юридических наук Г. Л. Землякова выступила с докладом о проблемах правового регулирования землепользования, осуществляемого коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Право безвозмездного пользования на земельные участки лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, и общин малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности, закрепленное федеральными законами, не может быть в установленном порядке зарегистрировано, так как не предусмотрено ЗК РФ. В связи с этим возникают вопросы, касающиеся ограничения и прекращения этого права представителей малочисленных народов. Г. Л. Землякова высказала опасение, что может сложиться ситуация, когда будут ущемлены интересы представителей коренных малочисленных народов. Ведущий научный сотрудник НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы доктор юридических наук А. П. Анисимов рассмотрел правовые проблемы деления земельного фонда на категории. Докладчик высказал свое мнение о том, что возможность принадлежности земельного участка одновременно к двум разным категориям земель недопустима. Он подчеркнул, что ЗК РФ не содержит нормы-дефиниции о понятии "категория земель", и высказал свои предложения по составу категорий земель для возможного их дальнейшего законодательного закрепления. Доцент кафедры аграрного и экологического права МГЮА, кандидат юридических наук М. С. Пашова затронула в докладе тему упрощения процедуры оформления прав на земельные участки в свете проекта Федерального закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации...", принятого 24 марта 2006 г. в первом чтении Государственной Думой. Сторонники проекта отмечали, что предлагаемые изменения решат важные проблемы граждан на пути оформления права собственности на земельный участок. Однако анализ данного проекта, по мнению М. С. Пашовой, не позволяет прийти к таким обнадеживающим выводам. В результате принятия законопроекта сохранится громоздкий и дорогостоящий для граждан процесс оформления прав на земельные участки и другие объекты недвижимости, что лишает стабильности в земельных отношениях граждан и не способствует государству по взиманию налога на недвижимость. Выступление заместителя начальника отдела охотничьего надзора Управления Россельхознадзора по Чувашской Республике А. Н. Щеколодкина было посвящено теме "Право собственности на объекты животного мира: проблемы эффективности". Докладчик поделился с участниками конференции проблемами, связанными с реализацией правомочия собственника по владению животным миром. Аспирантка МГУ им. М. В. Ломоносова Д. Ф. Фаткуллина обратилась к рассмотрению вопроса о правовом режиме земель природоохранного назначения. Она предложила внести некоторые изменения в ЗК РФ. По мнению Д. Ф. Фаткуллиной, в связи с коллизионностью правового режима земель природоохранного назначения классификация земель природоохранного назначения нуждается в совершенствовании, необходима также унификация юридических терминов, используемых в отношении этих земель. Было высказано предложение по введению полного запрета на предоставление в водоохранных зонах земельных участков для целей, не связанных с охраной окружающей среды, а также запрет на приватизацию предоставленных ранее земельных участков в приделах водоохранных зон. Преподаватель Оренбургского государственного университета В. В. Клинов рассказал участникам конференции, что основой эффективного природопользования являются экологические обязанности, которые служат юридическим критерием разграничения эффективного природопользования от неэффективного. Докладчик призвал обратить особое внимание на систему нормативных правовых документов, содержащих экологические обязанности, поскольку сегодня они рассредоточены в различных главах законов без учета логики их воспроизведения. Заведующая кафедрой гражданского права ОГАУ кандидат юридических наук Л. В. Криволапова посвятила свое выступление теме правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Докладчица заметила, что действующее законодательство не содержит определения понятия "оборот земель сельскохозяйственного назначения", а также согласилась с предыдущими докладчиками, затронувшими проблему оборота земельных долей. В заключительной речи С. А. Боголюбов отметил, что конечной целью, которую ставит перед собой наука, является наведение природоресурсного, природоохранного правопорядка. Одна из начальных стадий на пути к этой цели - это принятие и совершенствование законодательства. Сегодня законодательная база переполнена: действует около 1800 законов, в том числе 50 - в области природопользования и охраны окружающей среды. В ситуации, когда принимается такое количество законов, часто противоречащих друг другу, представляется, что сегодня необходимо сосредоточиться на применении законов. В этом и видится современная роль науки - в обеспечении неуклонного правоприменения, и этого в своей работе пытается добиться отдел аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института, в том числе путем комментирования законодательства.
Название документа