К вопросу о научных основах кодификации законодательства об охране природы
(Казанцев Н. Д.) ("Экологическое право", 2006, N 3) Текст документаК ВОПРОСУ <*> О НАУЧНЫХ ОСНОВАХ КОДИФИКАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ПРИРОДЫ <**>
Н. Д. КАЗАНЦЕВ
Казанцев Н. Д. (1907 - 1971) - доктор юридических наук, профессор юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова. Возглавлял кафедру земельного и колхозного права названного факультета с 1954 по 1971 г.
Вопросы охраны природы имеют огромное народно-хозяйственное значение, которое особенно возрастает в условиях претворения в жизнь принятой XXII съездом партии Программы КПСС - программы построения коммунизма в нашей стране. Охрана природы является важнейшей государственной задачей и делом всего народа. В охране природы большая роль принадлежит законодательной деятельности Советского государства. Требования об охране природы, записанные в советских законах, как и всякие другие положения советских законов, являются выражением государственной воли советского народа и потому обязательны к исполнению всеми. Правовые основы охраны природы были заложены в первые годы советской власти под руководством В. И. Ленина и при его непосредственном участии. Уже в первых декретах советской власти были записаны положения относительно "охранения естественных богатств земли от истощения" и "принятия мер к увеличению производительности земли" <*> и положения, относящиеся к вопросам охраны недр, включая создание Ильменского минералогического заповедника на Южном Урале, а также положения об охране лесов, водоемов, рыбных ресурсов, охотничье-промысловых животных, садов, парков, пригородных лесов и т. д. -------------------------------- <*> Сборник документов по земельному законодательству СССР и РСФСР (1917 - 1954 гг.). М.: Госюриздат, 1954. С. 40.
Созданные в первые годы советской власти правовые основы охраны природы получили отражение в последующем законодательстве, хотя и не всегда достаточное. В соответствии с требованиями советских законов в нашей стране велась работа по организации охраны природы и рациональному использованию природных богатств. Однако в этой области имели и имеют место существенные недостатки. Совершенно закономерным является то, что в законодательстве последних лет вопросам охраны природы уделяется большое внимание. В период развернутого строительства коммунизма все сильнее вовлекаются в хозяйственный оборот богатые природные ресурсы нашей страны. Это сделало необходимым установить систему мероприятий, направленных на охрану, рациональное использование и умножение природных ресурсов. Таким образом, в современных условиях, когда непрерывно возрастает использование человеком таких природных ресурсов, как недра, почва, вода, растительный и животный мир, советское законодательство об охране природы юридически закрепляет систему рационального использования природных богатств. Однако полной систематизации и кодификации законодательства об охране природы еще нет.
* * *
Вопросам охраны природы большое внимание было уделено при обсуждении проекта Программы КПСС как до XXII съезда, так и на самом съезде. Докладывая XXII съезду о Программе Коммунистической партии Советского Союза, Н. С. Хрущев в числе существенных предложений, которые были высказаны в ходе обсуждения проекта Программы и которые следует принять, назвал предложения об охране природы <*>. -------------------------------- <*> См.: Хрущев Н. С. О Программе Коммунистической партии Советского Союза. М.: Госполитиздат, 1961. С. 118.
В связи с поступившими многочисленными предложениями ЦК КПСС счел необходимым дополнить соответствующий раздел Программы особым пунктом об охране природы, о правильном использовании природных богатств. Делегат XXII съезда, один их старейших членов нашей партии, профессор Ф. Н. Петров говорил на съезде о том, что в деле охраны природы "необходимо творческое содружество деятелей науки и широких народных масс, людей всех поколений, от академиков до школьников. Надо создавать народные университеты, практические лаборатории по изучению, обогащению и комплексному использованию природных ресурсов" <*>. -------------------------------- <*> Правда. 1961. 27 окт.
Мероприятия по всестороннему и рациональному использованию природных ресурсов и их охране получили значительное отражение в Программе КПСС. Главная экономическая задача партии и советского народа состоит в том, чтобы в течение двух десятилетий создать материально-техническую базу коммунизма. Это в ряду других мероприятий означает "всестороннее и рациональное использование природных материальных и трудовых ресурсов" <*>. -------------------------------- <*> Программа Коммунистической партии Советского Союза. М.: Издательство "Правда", 1961. С. 66.
Что касается сельского хозяйства, то Программа КПСС исходит из необходимости обеспечить такое положение, когда зависимость сельского хозяйства от природной стихии значительно уменьшится, а затем сведется к минимуму. Правильное использование земли, изменение структуры посевных площадей в целях увеличения производства зерна и продуктов животноводства являются первоочередным и важнейшим делом. "Правильное использование земли - коренной вопрос в сельском хозяйстве" <*>, - говорит Н. С. Хрущев. К сожалению, получившая широкое распространение травопольная система земледелия лишает "колхозы и совхозы возможности разумно использовать богатства земли, преимущества социалистической системы хозяйства с тем, чтобы победить капитализм в экономическом соревновании" <**>. Вот почему необходимо решительно ликвидировать вредные последствия травопольной системы земледелия. -------------------------------- <*> Хрущев Н. С. Правильное использование земли - важнейшее условие быстрого увеличения производства зерна, мяса, молока и других сельскохозяйственных продуктов // Правда. 1961. 16 дек. <**> Хрущев Н. С. Указ. соч.
Для обеспечения устойчивых, высоких, неуклонно увеличивающихся урожаев, освобождения сельского хозяйства от вредных воздействий сил природы, в особенности от засухи, и в целях резкого повышения плодородия почвы, а также для быстрого подъема животноводства Программа КПСС указывает на необходимость осуществить ряд мероприятий, в том числе "широко использовать достижения биологической науки, особенно микробиологию, приобретающую все большее значение, для поднятия плодородия почвы; выполнить обширную программу ирригационного строительства для орошения и обводнения миллионов гектаров новых земель в засушливых районах и подъема существующего поливного земледелия; расширить работы по полезащитному лесонасаждению, строительству водоемов, обводнению пастбищ и мелиорации избыточно увлажненных земель; вести систематическую борьбу с водной и ветровой эрозией почв. Большое внимание будет уделено охране и рациональному использованию лесных, водных и других природных богатств, их восстановлению и умножению" <*>. -------------------------------- <*> Программа Коммунистической партии Советского Союза. С. 80.
Правильное использование земли, изменение структуры посевных площадей в целях увеличения производства зерна и продуктов животноводства являются первоочередным и важнейшим делом. Программа КПСС предусматривает осуществление "системы мероприятий по дальнейшему оздоровлению условий жизни в городах и других населенных пунктах, включая их озеленение, обводнение, решительную борьбу с загрязнением воздуха, почвы и воды" <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 94.
В Программе КПСС записаны положения о дальнейшем совершенствовании правовых норм. Для того чтобы охрана природы осуществлялась в соответствии с современными задачами, нужна соответствующая законодательная деятельность. Требования об охране природы, записанные в Программе КПСС, должны быть выражены в законе как государственная воля советского народа, обязательная к исполнению всеми. В связи с этим необходимы систематизация и кодификация всего законодательства об охране природы. Советское законодательство об охране природы является в одних случаях составной частью земельного законодательства (включающего в себя законодательство о землепользовании, о пользовании недрами, лесами и водами), в других случаях - продолжением его. В условиях развернутого строительства коммунизма законодательство об охране природы в СССР обособляется в отдельную отрасль советского законодательства. Как самостоятельная отрасль законодательства оно будет развиваться и дальше. Вопросы охраны природы в той или иной мере будут находить отражение и в других отраслях законодательства. При разработке основных начал землепользования, а равно пользования водами, лесами и недрами необходимо учитывать и природоохранительные мероприятия. В этих законах будут содержаться нормы, направленные на охрану почв, недр, вод и лесов, но это не заменит собой всей совокупности правовых норм, необходимых для охраны природы в целом как природного комплекса. В то же время нецелесообразно отказываться от включения в указанные законы норм природоохранительного порядка на том основании, что законодательство об охране природы все более и более становится самостоятельной отраслью законодательства. Новая кодификация земельного, горного, водного и лесного законодательства в значительной мере уже поставлена на практические рельсы. Для того чтобы подготовить и издать эти законы, не потребуется много времени. Что же касается кодификации природоохранительного законодательства, то в этой области еще предстоит проделать значительную работу. Конституцией 1936 г. не предусмотрено прямо издание союзного закона об охране природы. Все это надо принимать в расчет при кодификации земельного, водного, лесного и горного законодательства. Все это говорит о том, что при разработке основных начал землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами необходимо уделить должное внимание охране земель, недр, вод и лесов. Вместе с тем, руководствуясь Программой КПСС, необходимо разрабатывать научные основы кодификации природоохранительного законодательства и на этой основе готовить конкретные предложения по кодификации природоохранительного законодательства. В новой Конституции необходимо дать отдельную статью об охране природы, в которой записать, что охрана природы является важнейшей государственной задачей и делом всего народа, что государство проявляет особую заботу об охране и рациональном использовании природных богатств, об их восстановлении и умножении, что в охране природы, как всенародном деле, участвуют общественные (профсоюзные, молодежные, научные и др.) организации и добровольные общества с привлечением широких масс рабочих, колхозников и интеллигенции. Сообразно с этим в новой Конституции целесообразно записать, что ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов власти и органов государственного управления подлежит установление основных начал (или основ) природоохранительного законодательства Союза ССР и союзных республик. Эти конституционные положения и явятся юридической базой для законодательной деятельности по охране природы в соответствии с требованиями Программы КПСС, базой для создания союзного закона об охране природы и на его основе законов союзных республик об охране природы. Для того чтобы создать закон Союза ССР и законы союзных республик об охране природы, отвечающие требованиям Программы КПСС, потребуется фундаментальная работа, которая потребует и определенного времени. Каждая статья в законах об охране природы должна иметь глубокое естественно-научное, хозяйственно-экономическое значение и государственно-правовое обоснование. При кодификации природоохранительного законодательства надо особо иметь в виду следующее положение Программы КПСС: "Прогресс науки и техники в условиях социалистической системы хозяйства позволяет наиболее эффективно использовать богатства и силы природы в интересах народа, открывать новые виды энергии и создавать новые материалы, разрабатывать методы воздействия на климатические условия, овладевать космическим пространством. Применение науки становится решающим фактором могучего роста производительных сил общества. Развитие науки и внедрение ее достижений в народное хозяйство будет и в дальнейшем предметом особой заботы партии" <*>. -------------------------------- <*> Программа Коммунистической партии Советского Союза. С. 125 - 126.
Необходимо сформулировать основные принципы охраны природы, подлежащие закреплению в законодательстве об охране природы. Ряд этих принципов в той или иной мере уже нашел отражение в действующем законодательстве. Задача состоит в том, чтобы в соответствии с Программой КПСС определить все принципы охраны природы, систематизировать их и законодательно закрепить. Принципы охраны природы, которые должны быть закреплены в законодательстве Союза ССР и союзных республик, по нашему мнению, должны быть следующие. 1. Охране подлежат все природные богатства, как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и неэксплуатируемые, составляющие единый государственный фонд природных богатств страны. Поскольку земля, ее недра, воды, леса, естественная (дикая) растительность и полезная дикая фауна являются государственной собственностью, т. е. всенародным достоянием, они составляют единый государственный фонд природных богатств страны. Они подлежат планомерному и интенсивному использованию, охране, восстановлению и умножению. Этот основной принцип охраны природы частично уже закреплен в законодательном порядке. Так, например, в ст. 1 Закона "Об охране природы в РСФСР" <*> указывается, что государственной охране и регулированию подлежат все природные богатства, как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и неэксплуатируемые. Исходя из того что в природе все элементы взаимосвязаны, охране, в том числе правовой охране, подлежат почва, недра земли, растительный и животный мир, воды и атмосферный воздух. -------------------------------- <*> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. N 40.
2. Природные ресурсы подлежат количественному и качественному учету путем составления кадастров, бонитировок, специальных карт и т. п. Рациональное использование, сохранение и воспроизводство природных богатств требуют хорошо поставленного количественного и качественного учета. Правильно составленный кадастр дает возможность получить полные и систематизированные данные о всех ресурсах того или иного объекта природы. В зависимости от того, для какого объекта составляется данный кадастр, он и носит соответствующее название. Поэтому вполне правомерно говорить о земельном, водном и других кадастрах. Особо надо остановиться на земельном кадастре, так как в советской литературе длительное время вообще отрицалась целесообразность введения земельного кадастра в СССР. Это мнение было настолько распространено, что получило отражение даже в Большой советской энциклопедии, где указывается, что "в Советском Союзе, где нет частной собственности на землю, нет оснований и для введения земельного кадастра" <*>. В обоснование этого положения приводится следующий довод: государственный учет земель организован в интересах планового социалистического народного хозяйства. Однако из этого никак не вытекает, что количественный и качественный учет земель, соединенный посредством системы земельного кадастра, создал некоторые дополнительные трудности в планировании сельскохозяйственного производства. Не иметь земельного кадастра - это значит не иметь достаточно достоверных сведений о производительных силах земли, ее плодородии и т. д. -------------------------------- <*> Большая советская энциклопедия. Изд. 2-е. Т. 19. С. 287.
Противники введения земельного кадастра в СССР рассуждали примерно так: в буржуазных государствах земельный кадастр служит главным образом частной земельной собственности, а раз в нашей стране установлена государственная собственность на землю, то нам и земельный кадастр не нужен. Здесь логика примерно такая же, как у тех, кто отрицал надобность в СССР такой категории, как деньги, на том основании, что в капиталистическом мире деньги являются инструментом капиталистического хозяйства. Однако деньги в наших условиях хорошо послужили делу строительства социализма и хорошо служат делу строительства коммунизма. Возражение против земельного кадастра тем более непонятно, что, например, водный кадастр в нашей стране введен давно, хотя вода, так же как и земля, в нашей стране является государственной собственностью (Постановление СНК СССР "О составлении водного кадастра Союза ССР" было принято 10 февраля 1933 г.) <*>. -------------------------------- <*> СЗ СССР. 1933. N 12. Ст. 70.
В наших советских условиях земельный кадастр должен представлять собой такую инвентаризацию земель, которая включает в себя количественный и качественный учет земель с характеристикой хозяйственного достоинства, проведение почвенных обследований и составление почвенных карт. Земельный кадастр помогает более рационально и эффективно проводить мероприятия, направленные на сохранение и правильное расходование для нужд сельского хозяйства ценных свойств почвы, а также умножать элементы, содействующие ее плодородию. Крайне необходимо серьезное изучение почв, на которых ведется сельскохозяйственное производство. В каждом колхозе и совхозе нужно располагать данными о характере и особенностях почв, как используемых в данное время, так и предназначенных для использования в ближайшие годы. Без этого нельзя управлять процессами, которые регулируют жизнь самой почвы и влияют на урожай производимых на этой почве культур. Без серьезного знания почв нельзя правильно организовать мероприятия по внесению в землю удобрений. Всесторонний количественный и качественный учет земель с характеристикой их хозяйственного достоинства может быть осуществлен при помощи земельного кадастра. Почвенные карты, отражающие качество почв, земельный кадастр в целом необходимы для дальнейшего совершенствования научной социалистической системы земледелия. Каждый колхоз и совхоз обязаны иметь почвенные карты с характеристикой почв, качества земли. Законом "Об охране природы в РСФСР" установлено, что учет сельскохозяйственных угодий по признакам их хозяйственного достоинства, качества почв и составление земельного кадастра осуществляет Министерство сельского хозяйства РСФСР. Такого требования законодательством СССР для Союза в целом не установлено. Учету подлежат также леса и другие природные ресурсы. Без правильного учета природных ресурсов нельзя организовать правильное и рациональное их использование и охрану. 3. Плановость в использовании природных ресурсов. Хозяйственная жизнь в СССР определяется и направляется государственным народно-хозяйственным планом. В соответствии с этим природные ресурсы страны учитываются, разведываются, добываются, используются и охраняются в плановом порядке. Действующее законодательство исходит из того, что планирующие и хозяйственные органы при разработке планов развития народного хозяйства обязаны: учитывать взаимную связь природных ресурсов, чтобы эксплуатация одних ресурсов не наносила ущерба другим; при использовании восполнимых природных ресурсов предусматривать не только полное удовлетворение текущих нужд страны, но и сбережение и возобновление этих ресурсов на основе расширенного воспроизводства; регулярно в плановом порядке предусматривать и выделять ассигнования и другие материальные средства для работ по охране и воспроизводству природных богатств; не допускать сокращения площади полезных естественных угодий, если на их месте не создаются более ценные угодья или предприятия, транспортные пути и населенные пункты; при проектировании и осуществлении промышленного, транспортного, коммунального и других видов строительства обеспечивать максимальное сохранение ценных природных объектов. 4. Интенсивное вовлечение природных ресурсов в хозяйственный оборот при условии контролируемого и рационального их использования и воспроизводства тех из них, которые могут быть воспроизведены. Важнейшей задачей текущего семилетия является интенсивное вовлечение в хозяйственный оборот богатых природных ресурсов нашей страны. После того как будут решены вопросы текущего семилетия, перед нашей страной встанут новые, более грандиозные, задачи развития народного хозяйства, а это потребует нового вовлечения природных ресурсов нашей страны в хозяйственный оборот. Но для того, чтобы это вовлечение огромных природных богатств производилось с наибольшей пользой для народного хозяйства, требуется осуществление системы мероприятий, направленных на сохранение и использование природных богатств, а также на их воспроизводство. Таким образом, рациональное и комплексное использование природных ресурсов, а также проведение мероприятий, обеспечивающих восстановление их на основе расширенного воспроизводства на всей территории страны, является одним из основных принципов охраны природы в СССР. Интенсивное вовлечение природных ресурсов в хозяйственный оборот происходит рационально при условии соответствующего контроля за их использованием. Поэтому соответствующим государственным органам вменяется в обязанность обеспечивать контроль за соблюдением учреждениями, предприятиями, организациями, колхозами, совхозами и гражданами действующих законов по охране природы и за выполнение мероприятий по сохранению и восстановлению природных ресурсов. 5. Охрана природы - всенародное дело. Из сказанного видно, что охрана природы является важнейшей государственной задачей и делом всего народа. В охране природы участвуют общественные (профсоюзные, молодежные, научные и др.) организации и добровольные общества с привлечением широких масс рабочих, колхозников и интеллигенции. Руководство общественной работой в области охраны природы осуществляют общества охраны природы. Согласно Закону "Об охране природы в РСФСР" Госплан РСФСР, Всероссийский совет народного хозяйства, министерства и ведомства привлекают Общество охраны природы <*> к участию в рассмотрении планов комплексных мероприятий по использованию и преобразованию природы и проектов крупнейших строек, затрагивающих сохранность и воспроизводство природных ресурсов. -------------------------------- <*> До 1961 г. - Всероссийское общество содействия охране природы и озеленению населенных пунктов.
В помощь государственным органам при местных отделениях Общества охраны природы учреждены общественные инспекции по охране природы. Эти инспекции свою деятельность координируют с другими общественными инспекциями, как, например, охотничьими, рыболовными и др. Обязанности общественных инспекторов по охране природы являются почетными. О всенародном значении вопросов охраны природы свидетельствует также и то, что в учебных заведениях организуется преподавание основ охраны природы, а соответствующими учреждениями проводится пропаганда охраны природы. В ст. 18 Закона "Об охране природы в РСФСР" прямо предписывается в целях воспитания у молодежи чувства бережного отношения к природным богатствам и навыков правильного пользования природными ресурсами включить преподавание основ охраны природы в школьные программы и соответствующие разделы в учебники естествознания, географии и химии. Этой же статьей предписывается ввести обязательные курсы охраны природы и воспроизводства ее ресурсов в высших и специальных средних учебных заведениях с учетом их профиля. Статья 19 указанного Закона вменяет в обязанность культурно-просветительским учреждениям, организациям, издательствам, музеям, кино, радио, телевидению, редакциям газет и журналов, добровольным обществам широко пропагандировать задачи охраны природы и воспроизводства природных богатств. Хорошо организовать преподавание и пропаганду охраны природы можно лишь опираясь на серьезные научные исследования в этой области. Поэтому вполне правомерно вменяется в обязанность научно-исследовательским учреждениям и высшим учебным заведениям включать в планы научных работ темы по охране природы и проводить систематическое изучение допустимых норм использования природных ресурсов и возможных путей их воспроизводства. 6. Передать землю последующим поколениям в улучшенном состоянии. Земля, а с экономической точки зрения к ней относится и вода, представляет собой источник всякого богатства. "Сама земля есть средство труда, но функционирование ее как средства труда в земледелии, в свою очередь, предполагает целый ряд других средств труда и сравнительно высокое развитие рабочей силы" <*>. -------------------------------- <*> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 190.
Современный уровень техники позволяет весьма интенсивно использовать землю как главное средство производства прежде всего в сельском хозяйстве, как источник сырья для промышленности и т. д. Но интенсивное использование земли в социалистическом обществе предполагает ее планомерное и рациональное использование. Обязательным требованием является воспроизводство тех природных богатств, которые возможно воспроизводить. Поэтому воды, леса и другие объекты природы не только нужно использовать, но и сохранять в хорошем состоянии и умножать там, где в этом есть народно-хозяйственная необходимость. Земля, если с ней правильно обращаться, не только не утрачивает своего плодородия, а, наоборот, увеличивает его. У нас нет частной собственности на землю, и это создает исключительно большие возможности для правильного ее использования, увеличения ее плодородия и охраны почв. Проблему оставления земли в улучшенном состоянии будущим поколениям Маркс связывал с проблемой уничтожения частной собственности на землю. Он считал, что "с точки зрения более высокой экономической формации общества частная собственность отдельных индивидуумов на земной шар будет представляться не в меньшей степени нелепой, чем частная собственность одного человека на другого человека. Даже целое общество, нация и даже все одновременно существующие общества, взятые вместе, не суть собственники земли. Они лишь ее владельцы, лишь пользующиеся ею, и, как boni partes familias (добрые отцы семейства), они должны оставить ее улучшенной следующим поколениям" <*>. -------------------------------- <*> Маркс К. Капитал. М.: Госполитиздат, 1983. Т. III. С. 789.
Социалистическое общество должно рационально использовать землю и оставить ее будущим поколениям в улучшенном состоянии. Без правильного использования земли нельзя обеспечить изобилие продуктов, осуществить принцип "от каждого по способностям - каждому по потребностям". 7. Ответственность за нарушение законов о рациональном и правильном использовании природных богатств и их охране. В соответствии с действующим законодательством учреждения, предприятия и организации, которым предоставлены в пользование или в эксплуатацию земельные участки и другие природные богатства, обязаны обеспечивать охрану, рациональную эксплуатацию и воспроизводство природных ресурсов. За неправомерное уничтожение или порчу природных богатств руководители учреждений, предприятий и организаций, а также другие лица, непосредственно виновные в причинении названного вреда, привлекаются к ответственности в установленном законом порядке (ч. 2 ст. 20 Закона "Об охране природы в РСФСР"). Граждане, виновные в неправомерном использовании или порче богатств природы, привлекаются в установленном законом порядке к административной или уголовной ответственности со взысканием с них причиненных убытков (ст. 21). Если допускаются нарушения правил охраны природы, то в соответствии с действующим законодательством штрафы могут взиматься за нарушение санитарно-противоэпидемических и санитарно-гигиенических правил и правил по карантину животных и растений; за нарушение правил охраны атмосферного воздуха, почвы, недр и лесов, водных ресурсов и рыбных запасов. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке" <*> признано целесообразным отменить наложение штрафов в административном порядке на учреждения, предприятия и организации. Этим же Указом установлено, что штрафы в соответствии с действующим законодательством налагаются на тех должностных лиц, которые в порядке исполнения своих служебных обязанностей должны принимать меры к своевременному выполнению установленных правил, и запрещено отнесение наложенных на должностных лиц штрафов за счет учреждений, предприятий и организаций. -------------------------------- <*> Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. N 35. С. 368.
Предусмотрена уголовная ответственность за нарушение правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 161 УК РСФСР), за незаконное занятие рыбным и другими водными добывающими промыслами (ст. 163), за незаконный промысел котиков и бобров (ст. 164), за производство лесосплава или взрывных работ с нарушением правил охраны рыбных запасов (ст. 165), за незаконную охоту (ст. 166), за умышленную потраву посевов и повреждение полезащитных и иных насаждений (ст. 168), за незаконную рубку леса (ст. 169), за загрязнение водоемов и воздуха (ст. 223), за умышленное уничтожение, разрушение или порчу памятников культуры (ст. 230). В соответствии с Основами гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, принятыми 8 декабря 1961 г. <*>, в гражданских кодексах союзных республик необходимо конкретно установить гражданско-правовую ответственность за последствия, связанные с нарушением законодательства об охране природы. В этих случаях нужно требовать возмещения ущерба, причиненного неправомерными действиями. "За плохое использование земельных площадей, - говорит Д. С. Полянский, - нужно отвечать перед государством по всей строгости закона" <**>. Видимо, в уголовных кодексах должны быть статьи об ответственности за нерациональное использование земли или за неиспользование ее без уважительных причин. -------------------------------- <*> Известия. 1961. 9 дек. <**> Правда. 1961. 13 дек.
Вот те основные принципы охраны природы, которые необходимо, по нашему мнению, закрепить в нашем союзном законодательстве и в законодательстве союзных республик.
* * *
Важное значение имеет форма кодификации законодательства об охране природы. Практика последних лет по кодификации советского законодательства выработала определенные формы этой кодификации. Принятая в настоящее время форма кодификации законодательства дает возможность установить правильное соотношение и взаимосвязь союзного и республиканского законодательства. Думаю, что нет никаких оснований делать исключения и при кодификации законодательства об охране природы. Представляется целесообразной и в данном случае следующая форма издания законов об охране природы. 1. Союз ССР принимает Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об охране природы. 2. Союзные республики принимают кодексы охраны природы. Закон Союза ССР и союзных республик составят правовую основу для принятия Правительством Союза ССР и правительствами союзных республик соответствующих постановлений, предусматривающих конкретные мероприятия, направленные на обеспечение охраны природы. Если Морели в свое время написал "Кодекс природы", то нам пора приступить к написанию Кодекса охраны природы. С учетом принятой у нас формы кодификации начинать надо с разработки проекта Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об охране природы. Представляется целесообразной следующая структура Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об охране природы: I. Общие положения; II. Охрана почв; III. Охрана недр; IV. Охрана вод; V. Охрана лесов и другой естественной растительности; VI. Государственные заповедники, заказники, ботанические сады и их охрана; VII. Охрана курортных местностей; VIII. Охрана зеленых насаждений в населенных пунктах, лесопарковых защитных поясов и пригородных зеленых зон; IX. Охрана типичных ландшафтов, редких и достопримечательных природных объектов (памятников природы); X. Охрана животного мира; XI. Охрана атмосферного воздуха; XII. Учет количества и качества природных ресурсов и планирование их использования; XIII. Государственные органы, осуществляющие функции по охране природы; XIV. Участие общественных организаций и населения в охране природы; XV. Ответственность за нарушение законодательства об охране природы; XVI. Участие в международных конвенциях по охране объектов природы; XVII. Участие в международных организациях по охране природы.
Название документа