О некоторых проблемах природно-ресурсного потенциала муниципального строя
(Булатов Р. Б.) ("Юридический мир", 2006, N 4) Текст документаО НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРИРОДНО-РЕСУРСНОГО ПОТЕНЦИАЛА МУНИЦИПАЛЬНОГО СТРОЯ
Р. Б. БУЛАТОВ
Булатов Р. Б., докторант Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Природно-ресурсный потенциал муниципального строя - весьма емкое, специфическое и многоплановое понятие, требующее разных подходов к его исследованию. Вот лишь некоторые из них. Приоритет, конечно же, у конституционных положений в сфере природопользования <*>. Это право: частной собственности на землю (п. 1 - 3 ст. 36), на охрану здоровья (п. 1 - 3 ст. 41), на благоприятную окружающую среду (ст. 42). В связи с актуальной и проблемной задачей экологического воспитания и образования граждан подчеркнем "право на образование" (ст. 43), получаемое также и в муниципальных образовательных учреждениях. -------------------------------- <*> Конституция Российской Федерации. М., 1993.
Право, как и положено, сопровождается концептуальной обязанностью "сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам" (ст. 58). Пожалуй, ключевое значение в системе природно-ресурсного законодательства принадлежит Федеральному закону от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" <*>. Статья 7 этого Закона, которая называется "Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды", предписывает, что полномочия по охране окружающей среды определяются в соответствии с федеральными законами. -------------------------------- <*> Принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 20 декабря 2001 г.
Такое ограничение возможностей законодательного регулирования природоохранных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти РФ вряд ли можно считать оправданным. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) охрана окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения субъекты РФ вправе принимать законы, не противоречащие федеральным. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы государственной власти субъектов РФ вправе передавать свои полномочия в соответствии с законами субъектов РФ органам местного самоуправления <*>. -------------------------------- <*> Конституция Российской Федерации. М., 1993.
В отличие от ранее действовавшего Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" <*>, ст. 10 которого устанавливала перечень конкретных полномочий органов местного самоуправления, упомянутый Закон 2002 г. закрепляет обязанности муниципальных органов принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ч. 1 ст. 55); оказывать содействие гражданам, обществам и иным некоммерческим организациям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. -------------------------------- <*> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457.
Общий характер перечисленных в Федеральном законе полномочий обусловливает необходимость их конкретизации в законах субъектов РФ. В них устанавливаются полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, и было бы неправильно отказываться от этой практики. В связи с этим представляется обоснованным предложение о внесении изменений в ст. 7 Закона "Об охране окружающей среды", предусматривающих соответствующие обязательные полномочия органов местного самоуправления <*>. -------------------------------- <*> См.: Анисимов А. П., Алексеев А. П. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: вопросы классификации // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 2. С. 38.
Еще одна составляющая природно-ресурсной характеристики муниципального строя - это сферы природопользования. Как известно, природные ресурсы представляют собой часть всей совокупности природных условий существования человечества. Совокупности разномасштабной, используемой в процессе общественного производства для удовлетворения материальных и культурно-духовных потребностей общества. Правомерны разные подходы к исследованию данного вопроса. Одна (и, вероятно, более полная) классификация - по объектам природных ресурсов и природопользования. Соответственно сферы - земельная, водная, лесная, атмосферная, животный мир. Такой подход в основном предопределяет и соответствие добычи природных ресурсов, особенности их учета, переработки и т. д. В этом же ключе (по признаку природных ресурсов) оцениваются особенности и значимость статуса конкретного субъекта Федерации. К примеру, в Ленинградской области 65% территории занимают леса. Они и являются ключевой экономической составляющей, а соответственно основной экспортной продукцией (в частности, в соседнюю (лесную) Финляндию), а это, в свою очередь, служит значимым источником пополнения бюджета области. Яркий пример в этом и Сахалинская область. Только за счет ресурсов, сосредоточенных на шельфе Сахалина, предполагается экспорт в объеме 30 млрд. кубометров в виде СПГ (сжиженного природного газа) и 25 млрд. кубометров по газопроводной системе в Китай и Южную Корею <*>. -------------------------------- <*> Российская газета. 2005. 19 сент. Кстати, бытует (причем нередко) мнение: богатство недр субъекта РФ соседствует с нищетой населения. Удивительный парадокс!
Существенным признаком разграничения сфер влияния федеральных и региональных властей служит право собственности на природные ресурсы. Контуры их сфер обозначены Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 (в ред. от 24 декабря 1993 г.) "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <*>. -------------------------------- <*> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89.
Провозгласив принцип разграничения собственности применительно к федеративному устройству, законодатель определил рамки уровней собственности: 1) объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности; 2) объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые "могут передаваться" в государственную собственность республик в составе РФ, краев; 3) объекты, относящиеся к муниципальной собственности. Несмотря на то что в условиях перераспределения полномочий центра и регионов содержание ряда конституционных положений нуждается в принципиальной корректировке, тем не менее конституционно верен сам принцип разграничения сфер влияния федеральных и региональных властей. И особо - отграничение объектов муниципальной собственности, так как это относительно автономный природный ресурс. Среди стратегических задач природоохранительного законодательства - сохранение природных богатств, предотвращение экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на природу, улучшение качества окружающей среды. К отдельной строке нормативов качества окружающей среды следует отнести экологический контроль с системой государственной службы наблюдения за состоянием окружающей среды; государственного, производственного, общественного контроля (включая граждан). Эта стратегическая задача, поставленная законодателем еще в прошлом веке, не только не утратила своего значения, а, наоборот, стала еще более злободневной в веке наступившем. Извечный вопрос: кто виноват? Ответ, видимо, может быть кратким - нерациональная (в ущерб экологическим требованиям) хозяйственная деятельность. В советское время главенствовал принцип: все во имя выполнения плана любой ценой. Ныне, в другом веке, все во имя рыночной прибыли любой ценой (и как можно больше). Социализм строил ЦБК (целлюлозно-бумажный комбинат) на озере Байкал, отравлял атмосферу атомно-водородными испытаниями. Капитализм варварски, попирая закон, истребляет природные ресурсы. Губительными для природы является браконьерство в массовых масштабах, коррупция в природопользовании. Все это, безусловно, проблема комплексная. Адекватными должны быть и меры по радикальному исправлению существующего положения. Таковы некоторые аспекты природно-ресурсного потенциала в целом, что характерно и для муниципального строя. Каковы же общие выводы по данной проблеме? Потенциал, включая природно-ресурсный, - средства для решения конкретных задач экономического (в данном ключе - природно-ресурсного), иного свойства. В чем усматриваются такие возможности? На наш взгляд, в следующем. Во-первых, если говорить в целом, то в природных ресурсах страны и природно-ресурсном законодательстве, в частности в конституционном праве муниципального строя (в лице конкретных субъектов) на муниципальную собственность, в том числе на природные ресурсы; в разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную; в регламентировании объектов, относящихся к муниципальной собственности <*>. -------------------------------- <*> Там же.
Во-вторых, давно уже идет речь о природной ренте на природные ресурсы, которая бы стала достоянием каждого человека. Налог на полезные ископаемые действует, а отдачи людям - пока никакой. Субъектами права муниципальной собственности являются представительные и исполнительные органы муниципальной власти. Нужна воля государства и законодательных органов на узаконение "ренты". Тем самым появился бы источник доходов муниципальных властей. Причем отчисления должны быть не через посредников (известно, как используются разные финансовые перечисления, скажем, субъектом Федерации), а напрямую в муниципальный фонд. В-третьих, муниципальная собственность и сопутствующая ей инфраструктура есть базовая экономическая составляющая организации и функционирования муниципального материального производства. В-четвертых, серьезной проблемой является необходимость реального упорядочения взаиморасчетов "центра" и "мест". В условиях внушительных профицитов бюджета и внешнеторговой деятельности по-прежнему практикуется исторически сложившаяся тенденция федерального центра централизовать денежные ресурсы и "дозировать" выплаты регионам (пример - Санкт-Петербург: в 2005 г. государственные организации задолжали 542 млн. руб., а за прошлый год так и не выплатили 276 млн. руб.) <*>. -------------------------------- <*> Российская газета. 2005. 27 сент.
В-пятых, важную роль играет "человеческий фактор" природно-ресурсного потенциала, который заложен в конституционной обязанности каждого "сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам" (ст. 58) <*>. Сразу оговоримся, в сегодняшней России названная норма пока еще фиктивна, т. е. реально "не работает": господствует варварское использование природных ресурсов (массовое браконьерство, коррупция, правовой нигилизм к природному законодательству в смысле юридической ответственности). -------------------------------- <*> Конституция Российской Федерации. М., 1993.
Напрашивается вывод: либо общество преодолеет правовой нигилизм в сфере природопользования путем воспитания правосознания (что является очень длительным процессом) и добьется необходимой результативности в деятельности природоохранных органов и организаций, либо России реально грозит массовое истощение, а то и утрата природных ресурсов. Таким образом, бороться "всем миром" за реальный потенциал природных ресурсов - значит обеспечить их безопасность.
Название документа