Конституционно-правовые аспекты участия населения в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы
(Солдатенков О. О.) ("Юридический мир", 2006, N 7) Текст документаКОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРАВА ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ
О. О. СОЛДАТЕНКОВ
Солдатенков О. О., преподаватель юридического факультета Хабаровской государственной академии экономики и права, кафедра трудового и предпринимательского права.
Несмотря на закрепление в ч. 2 ст. 9 Конституции РФ принципа многообразия форм собственности на природные ресурсы, следует констатировать, что подавляющая часть общего массива природных богатств России остается в собственности публично-правовых образований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Внедрение конструкции приоритета частной собственности применительно к отношениям господства над природными ресурсами вместе с тем не означает, что указанные объекты приобретают обычный режим имущества, находящегося в гражданском обороте, с точки зрения власти собственника ограниченный лишь императивами ст. 36 Конституции РФ, ч. 3 ст. 209 Гражданского кодекса РФ <*>. Не менее важную роль в определении режима использования природных объектов играет ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой природные ресурсы объявляются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 1996. N 9. Ст. 773; 1996. N 34. Ст. 4026; 1999. N 28. Ст. 3471; 2001. N 17. Ст. 1644; 2001. N 21. Ст. 2063; 2002. N 12. Ст. 1093; 2002. N 48. Ст. 4746; 2002. N 48. Ст. 4737; 2003. N 2. Ст. 167; 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5034; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 31. Ст. 3233; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 39; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 43; 2005. N 27. Ст. 2722; 2006. N 2. Ст. 171.
Закрепление на уровне Конституции подобной нормы в совокупности с положениями ст. 2, 3, 9, 15, 18, 24, 32, 42 Конституции РФ, на наш взгляд, означает указание законодателю на необходимость разработки и установления механизмов, позволяющих населению оказывать влияние на реализацию права публичной собственности. Прежде всего нуждается в регламентации процедура реализации их права на распоряжение природными ресурсами как важнейшая составляющая указанного права с учетом того, что правомочия по владению и пользованию природными ресурсами передаются в рамках договорных, лицензионных либо смешанных конструкций физическим и юридическим лицам - природопользователям. В настоящее время на федеральном уровне можно наблюдать лишь фрагментарное регулирование участия населения в распоряжении природными ресурсами. Так, ч. 3 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации <*> предусматривает участие населения в вопросах изъятия и предоставления земельных участков для строительства. Недостатком настоящей нормы следует считать размытую формулировку предмета общественного обсуждения (подлежит ли обсуждению распорядительный акт собственника, параметры декларируемой деятельности землепользователя, получающего свой титул на основании решения собственника и т. д.). Кроме того, до сих пор отсутствует легальная процедура общественного обсуждения либо закрепления основных этапов и принципов обсуждения, более детальная регламентация и раскрытие которых допустимы и на региональном, и на муниципальном уровне (в зависимости от уровня властного субъекта, осуществляющего правомочия собственника). По-прежнему не определена юридическая сила выработанного в процессе общественного обсуждения решения, воплотившего в себе публичный интерес участвовавшего в его принятии населения. Нуждаются в законодательном закреплении санкции в случае нарушения процедуры проведения общественных обсуждений, непринятия во внимание правового статуса решений, полученных в результате общественных обсуждений. Более подробно указанные вопросы раскрываются в абзаце 3 ч. 3 ст. 31 Земельного кодекса РФ. Однако данная норма распространяется на отношения, возникающие лишь при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей. Несомненно, что к положительным моментам указанной нормы можно отнести: 1) указание на правовую форму общественного обсуждения - сходы, референдум, - имеющую правовую регламентацию в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" <**>; 2) закрепление правового статуса общественного волеизъявления учитывается при принятии решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Вместе с тем сформулированное в ходе обсуждения мнение не является обязательным. Кроме того, существуют и иные недостатки. Во-первых, неясно, какие именно вопросы могут выноситься на общественные слушания. Во-вторых, какая документация предлагается для обсуждения населению. Ведь при подаче заявления на предварительное согласование места размещения объекта строительства заявитель обязан указать лишь назначение объекта строительства без указания технических параметров. Население же может интересовать технико-экономическое обоснование, проект строительства, т. е. техническая документация с указанием параметров строительства, в том числе с учетом воздействия на окружающую природную среду, влияния на социально-экономическую обстановку территории. В-третьих, не указаны последствия процедурных нарушений при проведении сходов (референдумов), последствия их непроведения либо замены иными формами выявления общественного мнения. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 11). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 11). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1782. <**> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484; 2004. N 33. Ст. 3368; 2004. N 1 (ч. 1). Ст. 9; 2004. N 1 (ч. 1). Ст. 12; 2004. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2004. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 37; 2005. N 17. Ст. 1480; 2005. N 27. Ст. 2708; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3108; 2005. N 42. Ст. 4216; 2006. N 1. Ст. 9; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 6. Ст. 636; 2006. N 8. Ст. 852.
Иные нормы, регулирующие вопросы участия населения в осуществлении права публичной собственности, в действующем законодательстве отсутствуют. Статья 34 Лесного кодекса РФ <*>, закрепляющая гласность передачи в аренду участков лесного фонда, в отсутствие механизмов ее реализации, значения выявления мнения населения, закрепления процедурных основ такого выявления, представляется лишь декларативной фикцией. Положения Градостроительного кодекса РФ <**> (ст. 24, 28, 29, 31 и др.) посвящены публичным слушаниям проектов градостроительной документации либо выдаче разрешений на осуществление деятельности в пределах городских поселений. Иными словами, население не участвует в определении судьбы имущества, объявленного Конституцией основой его, населения, жизни и деятельности. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1997. N 5. Ст. 610; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030; 2002. N 30. Ст. 3033; 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5132; 2003. N 50. Ст. 4857; 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5038; 2004. N 35. Ст. 3607; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10. <**> Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 1. Ст. 21.
Следует также отметить, что в проектах Лесного, Водного кодексов, Федерального закона "О недрах", находящихся на рассмотрении Государственной Думы РФ, конструкции участия населения в осуществлении права публичной собственности на соответствующие природные ресурсы не предусмотрено. В проекте Лесного кодекса закрепляется проведение публичных слушаний при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий (ст. 8), провозглашается существование системы общественного контроля (ст. 91). При этом отметим, что публичные слушания при переводе земель из одной категории в другую представляются излишними, поскольку проекты таких решений должны проходить государственную экологическую экспертизу, в рамках которой население имеет возможность дать свою оценку соответствующего решения (ст. 11, 12, 14, 19 Федерального закона "Об экологической экспертизе" <*>). Система же общественного контроля, провозглашенная в проекте, представляет собой лишь формальную декларацию в отсутствие норм, устанавливающих порядок, основания проведения общественного контроля, последствия выявления нарушений в ходе его осуществления и т. д. В ст. 6 проекта Водного кодекса РФ провозглашается принцип участия населения в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, предусматривается право на участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты. При этом в дальнейшем проект не раскрывает те механизмы, которыми указанная норма-принцип трансформируется в норму прямого регулятивного характера. Проект Федерального закона "О недрах" не предусматривает вообще никаких форм участия населения в отношениях публичной собственности на природные ресурсы. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4556; 1998. N 16. Ст. 1800; 2004. N 35. Ст. 3607; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2006. N 1. Ст. 10.
По нашему мнению, подобное состояние существующего экологического законодательства и проектов природно-ресурсных актов, предлагаемых к принятию уже в текущем году, следует расценивать как негативное. Хотя, безусловно, нам могут возразить, сославшись на то, что у населения есть некоторые механизмы по защите своих прав, в частности реализуемые в рамках права на благоприятную окружающую среду, права на участие в проведении государственной и общественной экологической экспертизы, права на участие в общественном экологическом контроле. Однако этих рычагов влияния населения на общую ситуацию в области природопользования явно недостаточно. Установление особого режима природных ресурсов как публичного достояния населения Российской Федерации (ст. 9 Конституции РФ, Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ" <*>) должно означать возможность общества участвовать в определении принципиальных вопросов, связанных с оборотом природных ресурсов, причем как применительно к законодательному оформлению такого оборота, так и в части возникновения данного титула у природопользователя, когда определяются базовые параметры хозяйственной деятельности. После возникновения на законных основаниях права природопользования у хозяйствующего субъекта население имеет ограниченные возможности влиять на деятельность, тем более прекратить ее. Такая система позволит существенно снизить уровень конфликтности отношений природопользования в плоскости "население - предприниматель". -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1998. N 3. Ст. 429.
Представляется, что проблема учета общественного мнения при осуществлении публичным собственником своих распорядительных полномочий на природные ресурсы должна быть разрешена в первую очередь на законодательном уровне. При этом законодатель должен исходить из следующих принципиальных положений. Во-первых, публичному обсуждению подлежат действия публичного собственника, в которых реализуется правомочие распоряжения. С точки зрения правовой формы эти действия выражены в виде проекта решения о предоставлении в пользование природного ресурса (проекта решения об организации конкурса (аукциона) на предоставление в пользование природного ресурса). Тем самым волеизъявление публичного собственника, направленное на распоряжение природным ресурсом наряду с волеизъявлением населения, выражающим публичный интерес, обеспечивает возникновение титула у природопользователя. Во-вторых, для целей публичного обсуждения на данном этапе представляется необходимым информирование общественности о конкретном объекте, предоставляемом в пользование, о виде деятельности, в будущем осуществляемом на указанном объекте, предполагаемом сроке этой деятельности. Оценка обществом конкретных параметров будущей деятельности природопользователя является самостоятельной процедурой, реализуемой в рамках механизмов экологической экспертизы и общественного экологического контроля. В-третьих, важным представляется вопрос о территориальности проведения процедур публичного обсуждения. Очевидно, что если руководствоваться принципом соответствия территориальности проведения указанных процедур уровню публичной собственности (федеральная, собственность субъектов Федерации, муниципальная), то мы придем к крайне неэффективной с точки зрения оптимизации управленческой деятельности модели распоряжения природными ресурсами, поскольку в настоящее время основной массив природных ресурсов сосредоточен в собственности Российской Федерации. В таких условиях следует руководствоваться ч. 1 ст. 9 Конституции РФ как нормой, закрепляющей презумпцию соответствия общественного интереса, сформированного на уровне населения, проживающего на территории расположения природного объекта, предоставляемого в пользование, всеобщему публичному интересу. В этой связи представляется возможной законодательная дифференциация природных объектов с точки зрения уровня организации публичных слушаний. На уровне субъектов Федерации целесообразно проводить слушания по передаче в пользование, сопряженное с существенным воздействием на окружающую природную среду (как правило, с изъятием компонентов окружающей среды, размещением негативных веществ), наиболее важных природных ресурсов (недр, лесных участков, водных объектов). На уровне муниципальных образований возможно проведение публичного обсуждения по иным категориям природных объектов (например, предоставление лесных участков для рекреационных целей, научно-исследовательских), строительства на земельных участках, за исключением участков, относящихся к "природным" категориям земель (землям лесного, водного фонда, землям особо охраняемых природных территорий и т. п.). В-четвертых, необходимо четкое определение процедуры проведения публичного обсуждения. Следует установить, чтобы публичное обсуждение проектов решений о передаче в пользование природных ресурсов проходило в обязательном порядке. То есть не желание инициативных лиц было поводом для их публичного обсуждения, а чтобы на органы публичной власти возлагалась обязанность организовать такое обсуждение. Требуется закрепление правил информирования общественности в средствах массовой информации сведений о предмете, сроках, итогах публичного обсуждения, порядке внесения предложений и замечаний граждан. Важным представляется нормативная фиксация обязанности органов публичной власти принимать все предложения граждан, формулировать суть позиции публичного собственника, отражая их в итоговом протоколе публичного обсуждения. В-пятых, в случае процедурных нарушений в организации и проведении процедур общественного обсуждения следует не допускать вступления в силу распорядительного акта собственника либо признавать его недействительным в случае его реализации. Аналогичные последствия должны наступать в случае отсутствия проведения публичного обсуждения. В-шестых, правовой статус результатов публичного обсуждения, выражающего публичный интерес, должен быть определен, исходя из презумпции соответствия деятельности публично-властных субъектов интересам населения. Такая презумпция вытекает из констатирующей направленности норм ст. 1, 2, 3, 7, 9 Конституции РФ. Рассматриваемая презумпция, безусловно, носит опровержимый характер. Однако установление несоответствия принимаемого собственником распорядительного решения публичным интересам должно происходить в судебном порядке. Специфика объектов окружающей природной среды, их роль в жизни и деятельности человека, безусловно, обусловливают особенности их правового режима в рамках института собственности. Существование комплексного публичного интереса, имеющего социальную, экономическую, экологическую направленность, требует участия в формировании волеизъявления публичного собственника и носителей указанного интереса - населения соответствующих территорий. Вместе с тем следует исходить также из конституционных положений об исключительности воли собственника при осуществлении своего права, что и обусловливает возникновение конструкции учета общественного мнения, но не принятия решения населением. Именно фигура публичного собственника на природные ресурсы позволит обеспечить достижение баланса частных интересов природопользователей и публичных интересов населения.
Название документа