Резервирование земель поселений для муниципальных нужд при осуществлении градостроительной деятельности
(Камышанский В. П.) ("Жилищное право", 2006, N 9) Текст документаРЕЗЕРВИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ ДЛЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В. П. КАМЫШАНСКИЙ
В. П. Камышанский, заведующий кафедрой гражданского права Кубанского государственного аграрного университета, доктор юридических наук, профессор, Почетный работник Высшего профессионального образования Российской Федерации.
По мере того как экономика России начинает восстанавливать утраченное за годы скоропалительных и разрушительных реформ последнего десятилетия прошлого века, стали появляться финансовые возможности существенно ускорить решение жилищных проблем. Интенсивное жилищное строительство в крупных российских городах стало обыденным явлением. Наиболее инвестиционно привлекательными продолжают оставаться центральные части столичных и губернских городов. Это обстоятельство объективно характеризует высокая рыночная цена земель поселений, отведенных под жилищное строительство и объекты социальной инфраструктуры. Кроме того, наличие ветхого и аварийного жилья подталкивает власти к необходимости решения этих проблем путем его сноса и расселения граждан во вновь построенные жилые дома. При этом возникает целый блок проблем, где центральным звеном выступает человек, лишающийся принадлежащего ему жилья. Это могут быть приватизированная и неприватизированная квартира, жилой дом либо его часть. Действующее законодательство предусматривает в таких случаях возмещение всех причиненных убытков в полном объеме, включающее в себя наряду с реальным ущербом и упущенную выгоду. Однако далеко не всегда эти интересы учитываются в полной мере. Застройщики и инвесторы, как правило, стремятся минимизировать потери вынужденным переселенцам. При невнятной позиции по данным вопросам местных властей это может приводить к обострению социальной и политической ситуации. Первоначальным этапом строительных работ по реконструкции городов либо отдельных районов города является изменение правового режима соответствующих земельных участков. Это может быть изъятие земельных участков с последующим выкупом либо резервирование земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Несмотря на то что правовой режим резервирования земельных участков прописан в законодательстве гораздо слабее по сравнению с изъятием для государственных и муниципальных нужд, резервирование используется гораздо чаще для удовлетворения различных публичных интересов, в том числе и при осуществлении градостроительной деятельности в различных городах Российской Федерации. Именно правовая неопределенность резервирования, как ни странно, больше привлекает чиновников. Это, на наш взгляд, отчасти обусловлено тем, что в силу своей неурегулированности правовой режим резервирования земельных участков предоставляет гораздо большую степень свободы для организаторов и участников реконструкции при осуществлении регламентации своей деятельности по организации реконструкции городов. В этой связи весьма поучительной является практика муниципального образования "город Краснодар", когда попытались использовать механизм резервирования в качестве предпосылки для реконструкции центральной части города Краснодара. Большинство проживающих в ветхих и аварийных домах граждан не в состоянии в настоящее время самостоятельно приобрести или получить на условиях найма жилье удовлетворительного качества. Ветхий и аварийный жилищный фонд ухудшает внешний облик городов, сдерживает развитие городской инфраструктуры, понижает инвестиционную привлекательность городов. Реализацию реконструктивных мероприятий на таких территориях сдерживают как финансовые проблемы, так и нерешенность правовых вопросов, касающихся резервирования земли для объектов инженерно-транспортной и социальной инфраструктуры, а также предоставления компенсаций владельцам недвижимости в связи с использованием их участков для общественных нужд <1>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства РФ от 22 января 2002 г. N 33 (с изменениями от 21 октября 2004 г.) "О подпрограмме "Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда", входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы" // СЗ РФ. 2002. N 4. Статья 331.
Необходимость в реконструкции центральной части города Краснодара не вызывает сомнений. Узкие улицы, забитые автотранспортом, ветхие жилые строения, отсутствие ливневой канализации, прогнившие коммуникации и целый ряд иных подобных проблем краевого центра являются тому лучшим доказательством. В этой связи можно только приветствовать инициативу городских и краевых властей в короткий срок реконструировать центральную часть города Краснодара, придав южной столице современный, радующий глаз, неповторимый облик. 16 февраля 2006 г. депутаты на седьмом заседании городской думы Краснодара одобрили проект краевой целевой программы "Краснодару - столичный облик". Под "переделку" подпадают 210 кварталов центральной части города Краснодара <2>. Всего центр города занимает 2000 гектаров, на которых проживают 120 тыс. человек и сосредоточено 300 тыс. квадратных метров изношенного жилого фонда <3>. -------------------------------- <2> См.: Город за неделю. Краснодар готовится к реконструкции // Все про Краснодар. 2006. 18 февраля. N 05 (020). <3> Галацан Н. Этот город самый лучший город на земле // Краснодарские известия. 2006. 21 февраля.
Без преувеличения можно сказать, что реконструкция города такого масштаба до настоящего времени никогда не осуществлялась как на территории Российской Федерации, так и на территории всего постсоветского пространства. Исключение могут составлять только разрушенные после войны город Сталинград и от землетрясений - города Ашхабад и Ташкент. Однако в названных случаях имели место скорее форс-мажорные обстоятельства, чем действия по плановой реконструкции, обусловленные волей городских, областных и республиканских властей. В последнее десятилетие значительный объем работ по реконструкции был осуществлен в городах Москве, Санкт-Петербурге, Казани. Опыт этих городов мог быть весьма полезен для краснодарцев. Совершенно очевидно, что предлагаемый жителям города Краснодара грандиозный по замыслу проект в той или иной мере затрагивает права и законные интересы более 100 тыс. краснодарцев. В связи с этим председатель городской думы Н. С. Котляров твердо заявил, что "ни один вопрос, связанный с реконструкцией города, не будет решаться в нарушение прав и законных интересов жителей города" <4>. Не вдаваясь в содержание экономического обоснования и целесообразности осуществления этого грандиозного по масштабам и стремительного по срокам инвестиционного проекта, попытаемся проанализировать содержание принятых городскими властями нормативных документов, прописывающих его юридический механизм. -------------------------------- <4> Котляров Н. С. Программа "Краснодару - столичный облик" станет историческим шагом в нашем развитии // Краснодарские известия. 2006. 18 февраля.
Поскольку в российском земельном законодательстве имеют место такие правовые категории, как резервирование земельных участков и изъятие земельных участков, в том числе с последующим выкупом, попытаемся разобраться с содержанием этих правовых режимов земельных участков, выявить их общие и отличительные признаки. Герман Греф в этой связи пишет: "Проведение массовой приватизации земельных участков, особенно в крупных городах, может привести к ситуации, когда для развития коммунальной и социальной инфраструктуры, обеспечения экологической безопасности, решения других задач возникнет необходимость изъятия земельных участков, что повлечет за собою большие бюджетные расходы, необходимые для изъятия земельных участков. В некоторых случаях реализация проектов строительства объектов инфраструктуры может стать невозможной в связи с отсутствием эффективных процедур резервирования и изъятия земельных участков. Кроме того, отсутствие в законодательстве прозрачных условий и порядка резервирования и изъятия создает условия для нарушения законных интересов собственников земельных участков и других землепользователей, снижает рыночную стоимость земельных участков" <5>. ------------------------------- <5> Греф Г. О. О Мерах по реализации земельной реформы и развитию рынка недвижимости. Резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Недвижимость и инвестиции. 2005. N 2.
Понятие и состав земель поселений
Поскольку предметом нашего исследования являются резервирование и изъятие земельных участков из земель поселений, есть смысл первоначально изложить состав земель поселений и зонирование территорий, закрепленных в Земельном кодексе РФ (далее - ЗК РФ). В соответствии со статьей 83 ЗК РФ землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки). Состав земель поселений и зонирование территорий предусмотрены статьей 85 ЗК РФ. Согласно пункту 1 статьи 85 ЗК РФ, в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к девяти территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только одной зоне (пункт 2 статьи 85 ЗК РФ). Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков, и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ). Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости согласно пункту 4 статьи 85 ЗК РФ не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: - виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; - их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, когда их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. В случаях если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов. Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами. Земельные участки в составе жилых зон по своему целевому назначению предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны в соответствии с пунктом 6 статьи 85 ЗК РФ могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки, согласно градостроительным регламентам. В центральных частях городов жилые зоны, как правило, чередуются или непосредственно примыкают к земельным участкам в составе общественно-деловых зон, предназначенных для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами, согласно градостроительным регламентам (пункт 6 статьи 85 ЗК РФ). Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма (пункт 9 статьи 85 ЗК РФ). В пределах черты городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (пункт 10 статьи 85 ЗК РФ). Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 ЗК РФ. Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (пункт 12 статьи 85 ЗК РФ). В Законе Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" <6> (далее - Закон N 532) содержатся статья 15 "Резервирование земельных участков" и статья 16 "Изъятие земельных участков для государственных нужд Краснодарского края". Поскольку в названии статьи 15 не говорится о резервировании для государственных и муниципальных нужд, можно предположить, что резервирование земельных участков вполне возможно и для иных целей. -------------------------------- <6> Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2002. N 40 (70). Часть 1. С. 53.
В соответствии со статьей 15 Закона N 532 резервирование земельных участков для государственных нужд Краснодарского края или муниципальных нужд может осуществляться на землях всех категорий независимо от формы собственности путем установления ограничений прав (выделено нами. - В. К.) на земельные участки (части земельных участков), предназначенные для государственных или муниципальных нужд на основании градостроительной и землеустроительной документации, документов планирования, развития и использования земель, утвержденных в установленном порядке. Порядок подготовки и принятия решения о резервировании земельных участков для государственных нужд Краснодарского края определяется высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Необходимая информация о правовом режиме земельных участков, их качественных характеристиках, наличии и состоянии объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками (частями земельных участков), предоставляется в установленном порядке. Решение о резервировании земельного участка (части земельного участка) должно содержать сведения о категории земель, местоположении (адресных ориентирах) и ПЛОЩАДИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА <7> (выделено нами. - В. К.) <8>, сроке и цели его резервирования. В случае резервирования ранее предоставленных земельных участков также указываются собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков, обладатели сервитутов. К решению о резервировании земельных участков прилагаются проекты границ резервируемых земельных участков. -------------------------------- <7> Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в распоряжении о резервировании (например, распоряжение N 300-р от 10 февраля 2006 г.) земельных участков для муниципальных нужд нет информации о площади изымаемых в резерв земельных участков. <8> Однако в распоряжении N 300-р площадь земельных участков, изымаемых в резерв для муниципальных нужд, не была указана.
Ограничения хозяйственной деятельности на зарезервированных земельных участках сохраняются при переходе прав на такие земельные участки от одного лица к другому, переоформлении прав на эти земельные участки, а также при разделении или слиянии указанных земельных участков. Правовые последствия резервирования в отличие от изъятия земельных участков для муниципальных нужд не получили подробной проработки в действующем российском законодательстве. В настоящее время мы имеем в некоторых правовых актах отдельные упоминания о резервировании. Так в соответствии с пунктом 4 статьи 28 Земельного кодекса РФ не допускается отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Согласно пункту 4 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ не допускается принятие органами местного самоуправления решений о резервировании земель... для муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Приведем некоторые из них. В соответствии с пунктом 5 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ (в редакции от 9 мая 2005 г.) "Об особо охраняемых природных территориях" <9> на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное <10> или местное значение. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 1995. N 12. Статья 1024. <10> См. напр.: Распоряжение главы администрации Краснодарского края от 19 декабря 2005 г. N 1171-р "О резервировании земельных участков для государственных нужд Краснодарского края в городе-курорте Геленджике" (с изменениями от 26 декабря 2005 г.) в целях создания микрозаповедника краевого значения // Кубанские новости. 2005. 20 декабря. N 193.
Кроме того, представляет определенный интерес содержание пункта 5.3.1 Положения о Федеральном дорожном агентстве <11>, в соответствии с которым названное агентство организует в установленном порядке работу по изъятию, в том числе путем выкупа, закреплению и резервированию земельных участков для государственных нужд в целях развития федеральной сети автомобильных дорог, а также по регистрации соответствующих прав на них. Привлекает внимание изложение логики и последовательности действий, предписываемых агентству. Вначале земельный участок изымается, в том числе путем выкупа. Затем он закрепляется за конкретным лицом на определенном праве. После этого включается в резерв земельных участков для государственных нужд. -------------------------------- <11> См.: Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 374 "Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве" // СЗ РФ. 2004. N 31. Статья 3264.
В соответствии с пунктом 1.12 решения Городской думы Краснодара от 31 марта 2005 г. N 64, пунктом 8 "О порядке распоряжения земельными участками на территории муниципального образования "город Краснодар", принятого на LXIV заседании городской думы Краснодара третьего созыва <12>, по решению администрации муниципального образования "город Краснодар" может производиться изъятие и резервирование земельных участков для муниципальных нужд в случаях, установленных законодательством. -------------------------------- <12> Текст решения опубликован в газете "Краснодар" N 15 от 8 апреля 2005 г.
Одним из первых документов, положивших начало реализации плана реконструкции центральной части города, стало распоряжение главы муниципального образования "город Краснодар" от 10 февраля 2006 г. N 300-р "О резервировании земельных участков для муниципальных нужд в целях размещения объектов социальной, инженерной инфраструктуры и жилищного строительства в городе Краснодаре" <13> (далее - распоряжение N 300-р). В преамбуле распоряжения N 300-р излагаются нормативные акты, являющиеся его правовым основанием: Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, статья 15 Закона Краснодарского края "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае", Генеральный план города Краснодара, утвержденный решением городской думы Краснодара от 28 февраля 2004 г. N 46, пункт 2 и статья 50 Устава муниципального образования "город Краснодар". Попытаемся проанализировать содержание распоряжений главы муниципального образования "город Краснодар", посвященных резервированию земельных участков для муниципальных нужд, на предмет их соответствия названным законам. -------------------------------- <13> Краснодарские известия. 2006. 11 февраля.
Распоряжением N 300 (пункт 1) установлен трехгодичный срок резервирования земельных участков из земель поселений, а также определен проект границ центральной части города, внутри которых оказались зарезервированные для муниципальных нужд земельные участки (приложение N 1). В перечень попали земельные участки, принадлежащие гражданам и юридическим лицам на праве собственности, бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения и аренды. Причем в число зарезервированных земельных участков попали не только земельные участки с расположенным на них ветхим и аварийным жильем, но и земельные участки, на которых расположены многоквартирные жилые дома, здания и сооружения, изначально не подлежащие сносу. В пункте 1 распоряжения N 300 дается перечень земельных участков, изымаемых в резерв, а в пункте 5.2 того же распоряжения управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования предлагается до 15 марта 2006 г. подготовить перечень объектов недвижимости, расположенных на резервированных земельных участках, не подлежащих сносу и (или) реконструкции. Собственникам помещений в многоквартирных домах предлагается создавать товарищества собственников жилья (пункт 4). На собственников зданий и сооружений совместно с департаментом муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования "город Краснодар" возлагается обязанность до 1 апреля 2006 г. сформировать земельные участки "с целью последующего исключения из числа зарезервированных земельных участков" (пункт 6). Таким образом, распоряжением N 300 в перечень резервированных земельных участков попали и земельные участки, которые в последующем не потребуются для удовлетворения муниципальных нужд. То есть фактически имеет место изъятие из гражданского оборота земельных участков с находящимися на них объектами недвижимости, не подлежащими сносу как ветхие и аварийные. При этом, как следует из текста документа, этот акт был осуществлен якобы для муниципальных нужд без предварительного оповещения собственников недвижимости о предстоящем ограничении. В одночасье, без предварительных консультаций главы муниципального образования с владельцами земельных участков, возникает резервирование как основание ограничения права на земельный участок. В свою очередь, снятия ограничения на земельный участок предлагается собственнику объекта недвижимости добиваться уже в течение не определенного в тексте распоряжения срока совместно с местными чиновниками, которые в этом особо не заинтересованы. Возникает вопрос: а насколько законным является такое резервирование земельных участков?
Создание реестра ветхого и аварийного жилья
Нельзя считать безупречным и пункт 7 распоряжения N 300, содержание которого также ставит под сомнение обоснованность резервирования земельных участков. Как следует из текста документа, вначале с 10 февраля 2006 г. земельные участки изымаются в резерв "в целях переселения граждан из ветхого и аварийного жилья" (преамбула), а затем департаменту городского хозяйства и комитету по жилищным вопросам администрации муниципального образования "город Краснодар" предлагается с 10 февраля по 13 марта 2006 г. "обеспечить обследование жилищного фонда, расположенного в границах кварталов, указанных в пункте 1 распоряжения, с целью создания реестра жилья, относящегося к ветхому и аварийному" (пункт 7). Как нам представляется, последовательность указанных действий должна носить обратный характер. Вначале должна проводиться экспертиза, которая позволит установить ветхое и аварийное жилье, подлежащее сносу. Затем резервируются расположенные под ветхим и аварийным жильем, иными объектами недвижимости земельные участки с целью последующего их сноса и переселения граждан в благоустроенное жилье. В соответствии со статьями 15 и 32 Жилищного кодекса РФ Правительство РФ своим Постановлением от 28 января 2006 г. N 47 утвердило Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу (далее - Положение). Согласно пункту 7 Положения, признание помещения жилым помещением, пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу осуществляется межведомственной комиссией, создаваемой в этих целях (далее - комиссия), на основании оценки соответствия указанных помещения и дома установленным в Положении требованиям. Орган местного самоуправления создает в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений муниципального жилищного фонда. В состав комиссии включаются представители этого органа местного самоуправления. Председателем комиссии назначается должностное лицо указанного органа местного самоуправления. Кроме того, в состав комиссии включаются представители органов, уполномоченных на проведение государственного контроля и надзора в сферах санитарно-эпидемиологической, пожарной, промышленной, экологической и иной безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека, на проведение инвентаризации и регистрации объектов недвижимости, находящихся в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, в необходимых случаях - органов архитектуры, градостроительства и соответствующих организаций. К работе в комиссии привлекается с правом совещательного голоса собственник жилого помещения (уполномоченное им лицо), а в необходимых случаях - квалифицированные эксперты проектно-изыскательских организаций с правом решающего голоса. Для принятия окончательного решения комиссии отводится 30 дней (пункт 46 Положения). В случае признания жилого помещения непригодным для проживания вследствие наличия вредного воздействия факторов среды обитания, представляющих особую опасность для жизни и здоровья человека, либо представляющих угрозу разрушения здания по причине его аварийного состояния, решение направляется в соответствующий орган местного самоуправления, собственнику жилья и заявителю не позднее рабочего дня, следующего за днем оформления решения комиссии (пункт 51 Положения).
Органы, уполномоченные принимать решения о резервировании земельных участков
Несколько противоречиво изложены в законодательстве нормы, определяющие круг органов, уполномоченных принимать нормативные акты о резервировании земельных участков для муниципальных нужд. Дело в том, что в соответствии с пунктом 2 статьи 279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка для муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Государственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством, то есть Земельным кодексом РФ и иными федеральными законами. Однако в соответствии с пунктом 1 статьи 11 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд входит в компетенцию не только государственных органов (статьи 9, 10 ЗК РФ), но и относится к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений. Кроме того, согласно пункту 1 (подпункт 20) статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в редакции от 31 декабря 2005 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <14> к вопросам местного значения поселения относятся помимо утверждения генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, а также резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд. -------------------------------- <14> Принят ГД ФС РФ 16 сентября 2003 г. (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 1 января 2006 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Статья 3822.
Возникает вопрос: какой федеральный орган исполнительной власти вправе осуществлять изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации? В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 9 Земельного кодекса РФ к полномочиям РФ в области земельных отношений относится изъятие для нужд РФ земельных участков, в том числе путем выкупа. Согласно пункту 1 статьи 125 Гражданского кодекса РФ от имени РФ и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Пунктом 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691, установлено, что Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений. Таким образом, изъятие земельных участков для нужд РФ, в том числе путем выкупа, осуществляется Росимуществом в соответствии с Положением о нем, утвержденным упомянутым выше Постановлением Правительства РФ. В связи с этим возникает вопрос: а насколько правомерно осуществлять резервирование земельных участков для муниципальных нужд на основании нормативного акта в форме распоряжения главы муниципального образования? В соответствии с пунктом 4 статьи 50 Устава муниципального образования "город Краснодар" <15> (далее - Устав) администрация муниципального образования "город Краснодар" в области использования земли осуществляет резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд. -------------------------------- <15> Текст Устава в редакции от 26 мая 2005 г. опубликован в газете "Краснодарские известия" N 93 от 5 июля 2005 г.
Как следует из содержания статьи 66 Устава, глава муниципального образования "город Краснодар" в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Краснодарского края, Уставом муниципального образования "город Краснодар", решениями городской думы Краснодара, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального образования "город Краснодар" федеральным законодательством и законодательством Краснодарского края. В свою очередь, распоряжения главы муниципального образования "город Краснодар" могут издаваться по вопросам организации работы администрации муниципального образования "город Краснодар". Резервирование земель центральной части г. Краснодара для муниципальных нужд на три года нельзя отнести к внутриорганизационным вопросам аппарата администрации. В соответствии с пунктом 26 статьи 3 Устава резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального образования "город Краснодар" для муниципальных нужд относится к вопросам местного значения. Следовательно, по этому вопросу должно издаваться постановление, а не распоряжение. Постановления издаются по вопросам, имеющим нормативный правовой характер, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и Краснодарского края. Распоряжения издаются по локальным, организационным, кадровым и другим вопросам и распространяются на ограниченный круг субъектов <16>. К этому следует добавить, что, согласно статье 15 "Резервирование земельных участков" Закона N 532-КЗ, высший исполнительный орган государственной власти Краснодарского края или органы местного самоуправления в Краснодарском крае принимают РЕШЕНИЕ (выделено нами. - В. К.) о РЕЗЕРВИРОВАНИИ земельного участка на основании градостроительной и землеустроительной документации, документов планирования, развития и использования земель, утвержденных в установленном порядке. Согласно пункту 1 статьи 42 Устава, решение как форма нормативного акта может приниматься городской думой города Краснодара, а не главой администрации муниципального образования "город Краснодар". -------------------------------- <16> См.: Пункт 3.1 Инструкции по делопроизводству в администрации муниципального образования "город Краснодар", утвержденной Постановлением главы муниципального образования "город Краснодар" от 29 апреля 2005 г. N 1171. Текст Постановления официально опубликован не был.
Заслуживает внимания и еще одно обстоятельство. В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <17> проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства предварительно должны обязательно выноситься на публичные слушания. Однако на момент подписания распоряжения N 300-р в городе Краснодаре даже отсутствовало Положение о публичных слушаниях. Оно было принято городской думой только 16 февраля 2006 г. В связи с этим вполне обоснованным звучит мнение доктора политических наук М. Саввы о том, что "местные власти закладывают под себя юридические мины замедленного действия" <18>. -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2003. N 40. Статья 3822. <18> Савва М. Пороги самоуправления // Российская газета. 2006. 1 марта.
Таким образом, целый ряд распоряжений главы муниципального образования "город Краснодар", изданных в течение января-февраля 2006 г., о резервировании земельных участков для муниципальных нужд не имеют нормативного правового характера и могут быть оспорены в суде. Анализ содержания нормы, регулирующей резервирование земельных участков, позволяет сделать следующие выводы: - изъятие земельного участка в резерв не прекращает прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов в отношении зарезервированных земельных участков; - нормативный акт о включении в резерв земельных участков является юридическим фактом, порождающим возникновение определенных ограничений в осуществлении субъективных прав в отношении зарезервированных земельных участков; - содержание ограничений прав на зарезервированный земельный участок для муниципальных нужд определяется градостроительной и землеустроительной документацией, документами планирования, развития и использования земель, утвержденными в установленном порядке; - резервирование предполагает возникновения права на возмещение убытков, причиненных титульным владельцем, на период нахождения земельного участка в резерве до его отчуждения либо передачи прав на него третьим лицам (инвесторам). Резервирование земельных участков следует рассматривать как предпосылку к изъятию земельных участков для муниципальных нужд. По своей юридической природе оно представляет собой юридический факт, обременение, вызывающее ограничения права собственности, пожизненного наследуемого владения, бессрочного пользования, аренды в отношении зарезервированного земельного участка. Это обременение предполагает наложение определенных ограничений в осуществлении права собственности и иных прав на зарезервированный земельный участок. Так, в соответствии с пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <19> отчуждению, согласно названному закону, не подлежат земельные участки в составе земель: -------------------------------- <19> СЗ РФ. 2002. N 4. Статья 251.
- сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий и объектов; - зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению; - водоохранного и санитарно-защитного назначения; - общего пользования (улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи и др.); - транспорта, предназначенные для обеспечения деятельности морских и речных портов, аэропортов, а также отведенные (зарезервированные) для их перспективного развития; - предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования. Из содержания приведенной нормы следует, что собственники приватизированных объектов недвижимости не могут приобрести право собственности на отведенный за ним земельный участок после включения его в резерв только в том случае, если этот земельный участок относится к землям транспорта, предназначенным для обеспечения деятельности морских, речных портов и аэропортов. Ограничения должны носить законный характер. Это означает, что они могут быть установлены только в целях, предусмотренных пунктом 3 статьи 55 Конституции РФ, пунктом 2 статьи 1 ГК РФ, и закреплены в федеральном законе. В противном случае это может привести к неоправданному росту числа ограничений в подзаконных нормативных актах и чиновничьему произволу. Например, запрету регистрации по месту жительства близких родственников, отказу в постановке на технический учет в БТИ возведенных объектов недвижимости при наличии разрешения на строительство, отказу в признании права собственности, отказу в праве на приватизацию земельных участков, включенных в резерв, на которых расположены приватизированные объекты недвижимости, индивидуальные жилые дома граждан и т. п. В силу пункта 1 статьи 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены по основаниям, предусмотренным ЗК РФ и иными федеральными законами. Законы субъектов Российской Федерации не могут устанавливать ограничения права на землю. Для того чтобы резервирование земельных участков как обременение, вызывающее ограничения имущественных прав граждан и юридических лиц, носило законный характер, следует закрепить ограничения в федеральном законодательстве. С этой целью, если в этом действительно есть необходимость, пункт 2 статьи 56 ЗК РФ необходимо дополнить положением, которое при резервировании земельных участков для государственных и муниципальных нужд предусматривало бы следующие ограничения на землю, в том числе: - ограничения регистрации по месту жительства в муниципальных квартирах лиц, за исключением несовершеннолетних детей, нетрудоспособных родителей и приравненных к ним лиц; - исключение стоимости неотделимых улучшений объектов недвижимости, произведенных после резервирования земельных участков, из общего объема убытков, подлежащих возмещению; - запрет на строительство и на регистрацию объектов недвижимости, возведенных после резервирования находящегося под ними земельного участка; - запрет на перевод зарезервированных земельных участков в категорию земель иного назначения; - иные ограничения, предусмотренные федеральными законами в связи с резервированием земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Кроме того, ограничения прав на объекты недвижимости, предусмотренные федеральными законами, могут быть включены в содержание градостроительных и землеустроительных документов, документы планирования, развития и использования земель, утвержденные в установленном законом порядке. Они могут быть вызваны особенностями предстоящего использования земель, в том числе и генеральным планом застройки. Правовым основанием закрепления таких ограничений является пункт 6 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которым в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: 1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; 2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; 3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. В этом случае перечисленные действия, совершаемые органами местного самоуправления, будут носить законный характер. К резервированию в определенной степени применимо действие статьи 56 ЗК РФ. Согласно пункту 2 статьи 56 Земельного кодекса РФ, к ограничениям права собственности относятся "условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности". В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <20> (далее - Закон о регистрации) ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество, возникающие на основании договора либо акта органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат государственной регистрации в Федеральной регистрационной службе (Росрегистрации) в случаях, предусмотренных законом. В соответствии с пунктом 6 статьи 56 Земельного кодекса РФ ограничения прав на землю подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". С момента государственной регистрации ограничения приобретают юридическое значение <21>. -------------------------------- <20> СЗ РФ. 1997. N 30. Статья 3594. <21> В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона о регистрации государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее также - государственная регистрация прав) юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество.
Титульный владелец, ограниченный в своих правах вследствие резервирования земельного участка, вправе рассчитывать на возмещение убытков, возникших в связи с этим ограничением. В этом случае к нему возможно применение Постановления Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262 "Об утверждении правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц" <22>. Несмотря на то что распоряжением главы администрации муниципального образования предусмотрен трехлетний срок резервирования земельных участков для муниципальных нужд, резервирование нельзя рассматривать как "временное занятие земельных участков". Из содержания распоряжений мэра г. Краснодара очевидно следует, что резервирование земельных участков для муниципальных нужд предполагает их последующее изъятие и передачу инвесторам. -------------------------------- <22> СЗ РФ. 2003. N 19. Статья 1843.
Муниципальные нужды
Действующее российское законодательство и законодательство Краснодарского края допускает резервирование и изъятие земельных участков только для государственных и муниципальных нужд. В связи с этим нуждается в ответе вопрос о том, может ли быть отнесена к числу муниципальных нужд реконструкция поселения, в том числе краевого центра, где проживает около 800 тыс. человек, либо его центральной части. Удовлетворение муниципальных нужд осуществляется через муниципальный заказ, предполагающий прежде всего бюджетные источники финансирования. При отсутствии финансовых средств для обеспечения муниципальных нужд резервирование может создавать ничем не оправданные, растянутые по времени ограничения в осуществлении принадлежащих гражданам и юридическим лицам прав. Кроме того, необходимо внимательно проанализировать предусмотренный законодательством перечень вопросов, подпадающих под муниципальные нужды. В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ (в редакции от 31 декабря 2005 г.) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации <23>. -------------------------------- <23> СЗ РФ. 2005. N 30. Часть 1. Статья 3105.
Надо обладать богатой фантазией, чтобы предположить, что 10 февраля 2006 г. возникла потребность именно для обеспечения муниципальных нужд с целью размещения указанных выше объектов изъять земельные участки и снести 58 тыс. одноэтажных домов <24>, расположенных на общей площади около 2 тыс. гектаров в центральной части города Краснодара. -------------------------------- <24> См.: В чьих руках судьба центра и его жителей? // Краснодарские известия. 2006. 18 февраля.
Придание поселению современного облика, соответствующего градостроительным требованиям (градостроительные нужды), не может не отвечать публичным интересам населения. В связи с этим при наличии определенных условий градостроительные нужды вполне могут стать дополнительным основанием для резервирования земельных участков и последующего изъятия, в том числе с выкупом. С этой целью представляется вполне целесообразным закрепить в качестве основания резервирования и изъятия земельных участков не только государственные, муниципальные нужды, но и градостроительные нужды, а также иные социально значимые цели. Например, обеспечение экологической, экономической, пожарной безопасности, обороны страны, безопасности государства и т. п.
Название документа