Правовые проблемы оптимизации использования земли
(Калякин О. А., Калякина А. В.) ("Правовые вопросы недвижимости", 2006, N 2) Текст документаПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПТИМИЗАЦИИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ
О. А. КАЛЯКИН, А. В. КАЛЯКИНА
Калякин О. А., судья Арбитражного Суда ПМР.
Калякина А. В., старший преподаватель кафедры трудового и экологического права Института истории, государства и права ПГУ им. Т. Г. Шевченко.
Содержание оптимизации использования земли фактически мало исследовалось в науке советского земельного права: оно сводилось либо к необходимости обеспечения оптимальных систем земледелия (включающих севообороты, основы рационального использования пашни, обработки почвы, внесения удобрений и т. п.) <*>, либо к установлению оптимальных размеров землепользования сельскохозяйственных предприятий <**>. -------------------------------- <*> См.: Каштанов А. Актуальные проблемы почвозащитного земледелия в СССР // Международный сельскохозяйственный журнал. 1980. N 3. <**> Беляева З. С., Козырь М. И. Интенсификация сельского хозяйства и правовое обеспечение рационального использования земли // Международный сельскохозяйственный журнал. 1980. N 3. С. 142.
В настоящий момент необходимость достижения основной цели проводимых в государствах - членах СНГ земельных реформ - путем рационального перераспределения земель создать условия для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладного аграрного сектора, рационального использования и охраны земель - совершенно в новом свете представляет проблему оптимизации использования земли. Однако, на наш взгляд, в ходе проведения земельных реформ не было уделено должного внимания правовому обеспечению механизма оптимизации использования земли, что серьезно тормозит утверждение новых земельно-правовых отношений. Для выяснения сути данной проблемы необходимо, на наш взгляд, обратиться к трудам А. В. Чаянова, исследовавшего проблему оптимизации на примере трудовых семейных хозяйств <*>. -------------------------------- <*> См.: Чаянов А. В. Оптимальные размеры сельскохозяйственных предприятий // Труды Высшего семинара сельскохозяйственной экономии и политики. Вып. 7. Проблемы землеустройства. М., 1922. С. 5 - 82; Он же. Организация крестьянского хозяйства // Крестьянское хозяйство: Избранные труды. М., 1989.
По Чаянову, объем трудового хозяйства естественно определяется соотношением между потребительскими запросами семьи и ее рабочими силами и устанавливается сообразно производственным условиям, в которых находится хозяйствующая семья <*>. Так, крестьянские хозяйства слагаются сообразно оптимальной мере самоэксплуатации рабочих сил семьи в технически оптимальную по своим размерам и соотношению частей систему производственных факторов лишь в случае обеспечения следующих главных условий: возможность иметь в своем распоряжении необходимые средства производства и свобода образования необходимой площади землепользования <**>. Для увеличения количества производимой продукции хозяйство может выбрать одну из трех имеющихся возможностей: -------------------------------- <*> Чаянов А. В. Организация крестьянского хозяйства. С. 247. <**> Чаянов А. В. Организация крестьянского хозяйства. С. 255 - 256.
1. Интенсификация сельского хозяйства. 2. Использование возможности промыслового заработка. 3. Расширение площади землепользования <*>. -------------------------------- <*> Чаянов А. В. Бюджет крестьянского хозяйства // Крестьянское хозяйство: Избранные труды. С. 107.
Выбор из названных вариантов диктуется во многом именно соотношением имеющихся в распоряжении семьи рабочих рук, земельной площади и средств производства. Так, в случае, когда наличность земли или средств производства оказывается ниже требуемых оптимумом, что приводит к сокращению объема сельскохозяйственной деятельности хозяйства, рабочие руки хозяйствующей семьи, не нашедшие себе применения в сельском хозяйстве, направляются на внехозяйственные заработки <*>. Возможен и такой вариант, когда крестьянская семья, стремясь максимально удовлетворить свои потребности и поэтому идя за наивысшей оплатой единицы труда (например, при заработках на стороне), будет недостаточно использовать имеющиеся в ее распоряжении земли и средства производства <**>. -------------------------------- <*> Чаянов А. В. Организация крестьянского хозяйства. С. 256 - 257. <**> Там же. С. 273.
Когда крестьянская семья, не располагающая достаточным запасом земли и средств производства для полного использования своего труда в сельскохозяйственном предприятии, не будет иметь достаточную возможность внехозяйственного заработка, хозяйство может пойти путем нарушения оптимального сочетания производственных элементов и форсирования трудоинтенсивности своего хозяйства далеко за оптимальные пределы и, теряя в оплате единицы своего труда, значительно расширить валовой доход своего земледельческого предприятия и достигнуть равновесия тягостности труда и потребления, оставаясь в пределах сельскохозяйственной деятельности, но на более низком уровне благосостояния <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 278.
Необходимо отметить, что, встав на любой из указанных путей, крестьянское хозяйство окажется не в состоянии обеспечить наиболее рациональное использование имеющихся в его распоряжении земель. Более того, даже в условиях имеющейся у хозяйства возможности приобретать дополнительные земельные площади, по мнению А. В. Чаянова, заинтересованность хозяйства в проведении коренных улучшений земель, находящихся в его распоряжении, наступает только в случае, когда на землю устанавливается достаточно высокая продажная цена, которая была бы во всех случаях выше стоимости возможных улучшений качественного состояния уже обрабатываемых земель <*>. В первую очередь такое положение связано с тем, что, согласно определению А. В. Чаянова, задачей крестьянского трудового хозяйства является доставление средств существования хозяйствующей семье путем наиболее полного использования имеющихся в ее распоряжении средств производства и рабочей силы семьи <**>. -------------------------------- <*> Там же. С. 410. <**> См.: Чаянов А. В. Участковая агрономия и организационный план крестьянского хозяйства // Крестьянское хозяйство: Избранные труды. С. 62.
Следовательно, такие социально значимые цели, как обеспечение рационального использования земли, находящейся в его собственности или пользовании, насыщение рынка продуктами сельскохозяйственного производства, являются для крестьянского хозяйства второстепенными задачами, разрешаемыми в той мере, в какой они способствуют в конкретных условиях достижению основной задачи крестьянского хозяйства. Исходя из необходимости учета соотношения размеров территории хозяйств и размещаемых на ней производственных факторов, аграрное законодательство современных развитых стран Европы и Америки воздействует на формирование оптимального размера сельскохозяйственных предприятий, устанавливая зачастую принудительность такого формирования и неблагоприятные последствия для предприятий, выходящих за рамки признанных государством оптимальных размеров <*>. -------------------------------- <*> См.: Сельскохозяйственное право. М., 1985. С. 551.
Особенностью законодательства этих стран является особое внимание к установлению и неуклонному периодическому повышению минимальных размеров пользования сельскохозяйственными земельными угодьями. Например, во Франции минимальная земельная площадь крестьянского хозяйства, признаваемого "жизнеспособным" и потому заслуживающим государственной поддержки, в 1950-х годах составляла 15 - 20 га, но законы начала 1960-х годов повысили этот минимум до 60 - 70 и более гектаров. Принятая в тот период, в 1968 г., органами ЕЭС программа развития сельского хозяйства предусматривала доведение растениеводческих хозяйств до минимальных экономически оптимальных размеров - до 80 - 120 га <*>. В настоящее время эта тенденция сохраняется. Например, в Великобритании только 13% ферм имели в начале 1990-х годов площадь менее 5 га, в то время как 59% - более 20 га <**>. -------------------------------- <*> Земельное законодательство зарубежных стран. М., 1982. С. 386. <**> Трейси М. Сельское хозяйство и продовольствие в экономике развитых стран. Санкт-Петербург, 1995. С 28.
Основная причина укрупнения хозяйств, по мнению ряда авторов, заключается в стремлении фермеров к получению от хозяйств максимальных доходов, а этого в условиях острой конкуренции можно достигнуть только за счет увеличения выхода товарной продукции путем как интенсификации, так и расширения производства <*>. На то, что тенденцию к укрупнению хозяйств при сокращении их численности поддерживают сами фермеры, указывают данные американских исследователей: в США за последние годы около трех четвертей всей проданной земли, используемой для нужд сельского хозяйства, было приобретено состоятельными фермерами <**>. По данным 1990 г., средняя площадь фермы в США составляет 187 га <***>. -------------------------------- <*> См., например: Каныгин А. А. Крупное и мелкое производство // США: экономика, политика, идеология. 1990. N 12. С. 91. <**> Касл Э., Беккер М., Нелсон А. Эффективное фермерское хозяйство. М., 1991. С. 471. <***> Трейси М. Указ. соч. С. 31.
Следовательно, тенденция к укрупнению частной земельной собственности является закономерностью развития фермерских хозяйств, занимающихся производством сельскохозяйственной товарной продукции в условиях рынка. Эту тенденцию и учитывает рыночная система перераспределения земли, сложившаяся в развитых странах Европы и Америки. Земельное законодательство стран СНГ пошло по другому пути - ограничению права частной собственности на землю и права пользования ею. Наибольший интерес для исследования проблем оптимизации использования земли представляют те ограничения, целью которых является то или иное противодействие характерной для рыночных отношений тенденции концентрации землевладения, а именно: установление предельных размеров земельных участков, передаваемых в собственность или предоставляемых в пользование гражданам. Так, в соответствии со ст. 121 Земельного кодекса Украины, утвержденного Законом Украины от 25 октября 2001 г. N 2768-111, граждане Украины имеют право на безвозмездную передачу им земельных участков из земель государственной или коммунальной собственности в следующих размерах: - для ведения фермерского хозяйства - в размере земельной доли (пая), определенной для членов сельскохозяйственных предприятий, расположенных на территории сельского, поселкового, городского совета, где находится фермерское хозяйство. Если на территории сельского, поселкового, городского совета расположено несколько сельскохозяйственных предприятий, размер земельной доли (пая) определяется как средний по этим предприятиям. При отсутствии сельскохозяйственных предприятий на территории соответствующего совета размер земельной доли (пая) определяется как средний по району; - для ведения личного крестьянского хозяйства - не более 2,0 га <*>; -------------------------------- <*> Этот же размер закреплен и ст. 5 Закона Украины от 15 мая 2003 г. N 742-IV "О личном крестьянском хозяйстве".
- для ведения садоводства - не более 0,12 га; - для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных зданий и сооружений (приусадебный участок) в селах не более 0,25 га, в поселках - не более 0,15 га, в городах - не более 0,10 га; - для индивидуального дачного строительства - не более 0,10 га; - для строительства индивидуальных гаражей - не более 0,01 га. Немного по другому пути пошло в этом отношении земельное законодательство России. В соответствии со ст. 33 Земельного кодекса РФ, введенного в действие Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ, предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Таким образом, законодатель делегировал право решать этот вопрос органам субъектов РФ и местного самоуправления. Подход субъектов РФ к определению размеров земельных участков различен. Так, в соответствии с Законом Московской области от 17 июня 2003 г. N 63/2003-03 "О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Московской области" установлены следующие предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность: под дачные участки - от 6 до 25 соток; под огороды - от 4 до 10 соток; под садовые участки - от 6 до 15 соток; для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - от 2 до 40 га. А в соответствии с Законом Республики Марий Эл от 21 июня 2004 г. N 18-3 "О предельных размерах земельных участков на территории Республики Марий Эл" установлены следующие предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность: для ведения личного подсобного хозяйства - от 0,06 до 1,0 га; для индивидуального жилищного строительства - от 0,06 га до 0,15 га (в городских поселениях) или 0,30 га (в сельских поселениях и за чертой поселений); для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - от 1,0 до 50,0 га; для ведения садоводства - от 0,06 до 0,15 га; для ведения огородничества - от 0,06 до 0,10 га; для ведения животноводства - от 0,30 до 2,0 га; для дачного строительства и ведения дачного хозяйства - от 0,10 до 0,25 га; для ведения пчеловодства и пасечного хозяйства - от 0,08 до 0,25 га. Подобные ограничения имеются и в законодательстве других государств - членов СНГ, например, в Кыргызской Республике, где в соответствии с Законом "Об управлении землями сельскохозяйственного назначения" (вступил в силу 17 января 2001 г.) установлено, что максимальный размер земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в собственности одного гражданина Кыргызской Республики, не должен превышать 20-кратный размер средней земельной доли по данной сельской управе, но не более 50 га. Необходимость введения ограничений размеров земельных участков, предоставляемых (платно или бесплатно) из государственных и муниципальных земель, диктуется, по-видимому, следующими причинами: 1) ограниченностью земли как природного объекта и одновременно природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, и всеобщего пространственно-территориального базиса; 2) необходимостью регулирования отношений по распределению и перераспределению земель, в т. ч. государственного регулирования процесса приватизации земель; 3) предотвращением опасности возникновения монополии на землю отдельных граждан. Однако, во-первых, остается открытым вопрос, насколько достижимы указанные цели в конкретных экономических и социально-политических условиях отдельных государств - членов СНГ. Так, например, в соответствии с п. 13 раздела Х "Переходные положения" Земельного кодекса Украины на период до 2010 г. гражданам и юридическим лицам предоставлено право приобретать право собственности на землю сельскохозяйственного назначения общей площадью до 100 га. А во-вторых, подобные ограничения, препятствующие формированию оптимальных размеров хозяйствующих на земле субъектов, могут иметь самые отрицательные последствия. Например, как показывает опыт США, где количество ферм ежегодно уменьшается на 1,1% <*> (в основном за счет средних и мелких фермерских хозяйств), следствием подобных ограничений может быть либо постепенное разорение большинства создаваемых крестьянских (фермерских) хозяйств, либо создание в аграрном секторе хозяйств, носящих преимущественно натурально-потребительский характер, поскольку масштаб создаваемых хозяйств не превышает размера, необходимого для воспроизводства прожиточного минимума членов хозяйства. Но во всех почти неизбежны и развитие трудоемких культур, и трудоинтенсификация хозяйств, высокие цены на землю, и высокая арендная плата, и низкие заработные платы, и развитие внеземледельческих промыслов <**>. -------------------------------- <*> The World Almanac and book of facts. N. Y., 1990. P. 119. <**> См.: Чаянов А. В. Организация крестьянского хозяйства. С. 413.
Поэтому, на наш взгляд, следующие этапы земельных реформ в государствах - членах СНГ будут в той или иной степени связаны с преодолением указанных ограничений, препятствующих формированию оптимумов в сфере сельскохозяйственной деятельности.
Название документа