Оборот земельных участков (к вопросу о содержании понятия)
(Ельникова Е. В.) ("Юрист", 2006, N 10) Текст документаОБОРОТ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ (К ВОПРОСУ О СОДЕРЖАНИИ ПОНЯТИЯ)
Е. В. ЕЛЬНИКОВА
Ельникова Е. В., кандидат исторических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса (Курский государственный технический университет).
В последние полтора десятилетия в российской экономике произошел переход от распределительной системы к рыночной модели хозяйствования. Такое кардинальное изменение базисных основ российского общества потребовало, в свою очередь, разработки новых правовых механизмов, адекватных сложившимся экономическим условиям. Существенное значение для формирования обновленной гражданско-правовой системы регулирования имущественных отношений имело возрождение институтов "вещных прав", "недвижимого имущества" и др. К числу объектов недвижимости были отнесены также земельные участки, что означало их возвращение в сферу гражданско-правового регулирования. В 90-е гг. XX в. имело место постепенное распространение права частной собственности в отношении земельных участков: расширялся круг как объектов, так и субъектов данного права. Однако реализовать в полной мере правовые возможности, обусловленные данным титулом, собственники - физические и юридические лица не могли (был введен 10-летний мораторий на продажу земель, что существенно ограничивало правомочие распоряжения), вследствие чего право собственности на землю имело во многом декларативный характер. В 1992 г. мораторий на продажу земель был отменен в отношении земельных участков для личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства. В структуре правомочий собственника, составляющих классическую триаду (владение, пользование, распоряжение), наиболее значимым является правомочие распоряжения, т. е. возможность определять юридическую судьбу земельного участка. Если правомочия владения и пользования соответствуют статике земельных правоотношений, то правомочие распоряжения обусловливает их динамику. Таким образом, именно право частной собственности является необходимой предпосылкой оборота земельных участков. Понятие "оборот" применительно к земельным участкам используется в ряде статей ГК РФ (ст. 129, 209, 260), ЗК РФ (ст. 27), Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" и др. Несмотря на достаточно широкое употребление данного понятия в законодательстве, легального толкования до настоящего времени оно не получило. Осуществление оборота земельных участков возможно лишь посредством тех или иных правовых форм, выбор которых обусловлен прежде всего четким определением содержания понятия "оборот". В семантическом значении под оборотом следует понимать "обращение денежных средств и товаров для воспроизводства, получения прибыли" <1>. В свою очередь, обращение представляет собой "процесс обмена" <2>. Таким образом, в цепочке "производство - распределение - обмен - потребление" оборот товаров объективно возникает на стадии обмена товарами с целью их перераспределения и предшествует следующей стадии - потреблению (использованию). -------------------------------- <1> Ожегов С. Ю., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1995. С. 426. <2> Там же. С. 428.
Понятие "оборот" является предметом многих наук, каждая из них по-своему и различно определяет понятие оборота. Как считает Ю. Е. Туктаров, правоведение имеет свое отличительное понятие об обороте. Поскольку при наличии правовой организации оборота товар является объектом прав товаровладельцев, а его обмен происходит посредством передачи прав на этот товар, то "оборот прав, или гражданско-правовой оборот, есть лишь правовая форма экономического оборота - оборота экономических благ (ценностей)". Автор отмечает, что экономический и правовой оборот отличается своим предметом: если объектом экономического оборота выступают товары, то объектом гражданско-правового оборота являются права на эти товары. Таким образом, по мнению Ю. Е. Туктарова, гражданско-правовой оборот состоит только из актов передачи прав. Иные формы движения прав, не основанные на воле участников сделки, не входят в это понятие. К нему не относится переход права, в частности, в случае его принудительного отчуждения и в порядке универсального правопреемства <3>. -------------------------------- <3> Туктаров Ю. Е. Имущественные права как объекты гражданско-правового оборота. В сб.: Актуальные проблемы гражданского права. Вып. 6. М.: Изд-во "Норма", 2003. С. 114.
Иначе оборот понимается нашим законодателем. Оборотоспособность объектов гражданских прав он определяет как способность их свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом (п. 1. ст. 129 ГК РФ). Таким образом, объектом оборота являются непосредственно сами объекты гражданских прав, а не права на них. Такой "вещецентричный" подход был господствующим и в советской цивилистической доктрине. Однако и тогда уже высказывалось иное мнение. Так, О. А. Красавчиков результатом "гражданско-правового обращения" считал не переход материальных благ самих по себе от одного лица к другому, а переход тех имущественных прав, объектом которых эти блага являются <4>. -------------------------------- <4> Там же. С. 113.
Различные подходы имеют место не только при определении предмета оборота, но и его содержания, которое непосредственно связано с вопросом соотношения гражданско-правового и земельно-правового регулирования имущественных отношений по поводу земельных участков. Г. Волков полагает, что в ГК РФ сделан переход от общедозволительного типа правового регулирования отношений собственности на имущество к разрешительному типу правового регулирования этих отношений на земельные участки <5>. Наиболее четко он виден в п. 3 ст. 129 ГК РФ, где прописано, что "земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах". Аналогичной позиции придерживается Н. А. Прохорова, считающая, что в отношении оборота земли и других природных ресурсов вводится в действие следующий принцип правового регулирования: что не разрешено, то запрещено <6>. -------------------------------- <5> Волков Г. Разрешительный тип правового регулирования земельных отношений как основное начало земельного права // Хозяйство и право. 2005. N 1. С. 87. <6> Прохорова Н. А. Содержание права государственной собственности на землю по Земельному кодексу РФ // СПС "КонсультантПлюс".
Вывод о разрешительном типе правового регулирования земельных отношений следует из суждения Сыродоева по вопросу о совершении сделок с земельными участками. По его мнению, "если участие в обороте всех иных объектов гражданских прав презюмируется, то в отношении земли действует особое правило. Непосредственно в законе не только определяются земли, изъятые из оборота и ограниченные в обороте, но и устанавливаются случаи допущения оборотоспособности земельных участков, т. е. по смыслу ГК РФ можно заключать сделки, предусмотренные законом" <7>. -------------------------------- <7> Сыродоев Н. А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10. С. 65.
Представляется, что такой подход оставляет вне правового регулирования возможность совершения с земельными участками сделок, прописанных в иных отраслевых законах (например, о разделе имущества, в состав которого входит земельный участок, между супругами, об определении долей супругов в праве совместной собственности на земельный участок), а также непоименованных в ГК РФ договоров, не противоречащих основным принципам гражданского права. Кроме того, существование различных типов правового регулирования в отношении земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости вряд ли будет способствовать реализации принципа единой судьбы этих объектов, закрепленного в п. 1 ЗК РФ. Противоположной позиции придерживается В. В. Устюкова, полагая, что "применительно к отношениям собственности (в том числе на землю) следует руководствоваться общедозволительным принципом: разрешено все, что прямо не запрещено. Такой подход основан на Конституции РФ и ГК РФ". Введение обоснованных запретов и ограничений возможно лишь федеральным законом, но эти ограничения не должны сводить на нет само существование частного права. В. В. Устюкова считает, что п. 3 ст. 129 ГК РФ необходимо рассматривать в совокупности с другими положениями ст. 129. Это означает, что задача земельного законодательства - определить виды земельных участков, ограниченно оборотоспособных и полностью исключенных из гражданского оборота. Этот перечень должен быть исчерпывающим. Все остальные участки должны признаваться находящимися в обороте, что не исключает возможности введения особых правил совершения сделок с землей <8>. -------------------------------- <8> Устюкова В. В. Оборот земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства / Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 2. 1999 - 2000. М.: ПОЛТЕКС, 2001. С. 413 - 417.
Изложенный подход разделяет в целом И. А. Иконицкая. Считая, что земельный участок может быть подвергнут и в определенной мере уже подвергнут соответствующему государственному регулированию, она тем не менее видит свободу оборота в том, что собственник земельного участка вправе по собственному волеизъявлению заключать любые сделки со своими земельными участками. Такие сделки должны совершаться с учетом тех правил, которые вытекают из порядка пользования земельными участками, установленного федеральными законами (недопущение изменения целевого использования земельного участка, являющегося предметом сделки, соблюдение преимущественного права покупки, государственный кадастровый учет сделок купли-продажи и мены земельных участков и др.) <9>. -------------------------------- <9> Иконицкая И. А. Земельное право. М.: Юристъ, 2000. С. 126.
Что касается определения содержания понятия "оборот земельных участков", то И. А. Иконицкая рассматривает его как "переход земельных участков от одних лиц к другим, а также переход государственных и муниципальных земель к гражданам и юридическим лицам". По ее мнению, земельный оборот может быть рыночным и внерыночным. Внерыночный земельный оборот "осуществляется путем распределения и перераспределения земель между землепользователями на основе исполнительно-распорядительных актов органов государственной власти". В условиях господства исключительной государственной собственности на землю частный (рыночный) земельный оборот был запрещен, но это не означало отсутствия земельного оборота вообще <10>. Исключительно внерыночный характер, как считает И. А. Иконицкая, имеет только такой оборот государственных и муниципальных земель, при котором эти земли переходят к иным лицам лишь на основании решений указанных органов. -------------------------------- <10> Там же. С. 106.
В литературе земельный рынок определяется как часть земельного оборота, при котором установление, изменение и прекращение прав на земельные участки происходит в результате юридически оформленного договора и опосредованно денежным или натуральным платежом. Земельный рынок охватывает следующие виды гражданских сделок: купля-продажа земельных участков (земельных долей), сдача земельного участка в аренду, залог участка для получения кредита, компенсации при изъятии земли для государственных и муниципальных нужд. И. А. Иконицкая дополняет данный перечень возмездных сделок с земельными участками сделками по передаче земельного участка в собственность на основании договора ренты и пожизненного содержания с иждивением, выражая сомнение относительно признания сделкой изъятия земельных участков для государственных и общественных нужд, особенно если такое изъятие носит принудительный характер <11>. -------------------------------- <11> Крылатых Э. Н. Становление и развитие системы регулирования земельных отношений // Проблемы прогнозирования. 1997. N 1. С. 35. Цит. по: Иконицкая И. А. Земельное право. М.: Юристъ, 2000. С. 107.
Несколько иного подхода к содержанию оборота земель придерживается Н. И. Кресникова, считающая, что оборот земель совершается путем заключения на земельном рынке договоров купли-продажи, аренды, дарения, залога (ипотеки), мены, ренты и пожизненного содержания с иждивением, безвозмездного пользования, доверительного управления. Универсальное правопреемство, в частности наследование земельных участков, является разновидностью оборота земель. В целом оборот земель, по мнению данного автора, представляет собой сложную систему, включающую три взаимосвязанные подсистемы: земельный рынок, универсальное правопреемство и административные распоряжения органов власти по поводу использования того или иного земельного участка <12>. -------------------------------- <12> Кресникова Н. И. Правовые аспекты и экономическая сущность оборота земель в рыночной системе // Право и экономика. 2004. N 4. С. 66.
Таким образом, ни в законе, ни в доктрине до настоящего времени не выработано четкого определения содержания понятия "оборот земельных участков". Одни исследователи понимают под ним переход прав на земельный участок, другие считают объектом оборота сами земельные участки. Существуют различия и в определении объема содержания оборота, которые во многом зависят от того, разрешительного либо дозволительного типа регулирования земельных отношений придерживается автор. Устранение нечеткого и неоднозначного толкования требует внесения не только юридико-технических, но и концептуальных изменений как в земельное, так и в гражданское законодательство.
Название документа