Проблема систематизации законодательства об охоте и правотворческий опыт субъектов Российской Федерации
(Игнатьева И. А.) ("Экологическое право", 2006, N 5) Текст документаПРОБЛЕМА СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХОТЕ И ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ОПЫТ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. А. ИГНАТЬЕВА
Игнатьева И. А., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
В процессе систематизации экологического законодательства Российской Федерации, особенно актуальном в настоящее время, когда число законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, природопользованию, неуклонно возрастает, а эффективность их применения продолжает оставаться низкой, неизбежно решение задачи восполнения пробелов правового регулирования, образовавшихся на федеральном уровне законотворчества. Один из связанных с этим острых вопросов выражается в проблеме правового регулирования отношений по охоте. Несомненно, Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. "О животном мире" <1> предусмотрел наиболее значимые стороны правового регулирования отношений в области охоты посредством определения правовых, организационных, экономических основ использования и охраны объектов животного мира, и, следовательно, в их числе объектов охоты <2>. Однако такое регулирование следует признать недостаточным, поскольку оно не связано с определением порядка и условий осуществления охоты, ведения охотничьего хозяйства, о чем прямо свидетельствует отсылка к специальному федеральному закону об охоте и охотничьем хозяйстве (ст. 41). Несмотря на то что бланкетная норма об указанном Законе присутствует в законодательстве уже более десяти лет, он не принят <3>, что позволяет говорить о пробельности экологического законодательства в этой части. Очевидно, что из положений ст. 41 Федерального закона о животном мире следует обязательность соответствия всех принимаемых нормативных правовых актов об охоте и охотничьем хозяйстве, и федеральных, и региональных, данному запланированному специальному закону. Строго юридически часть федеральных нормативных правовых актов в области охоты и охотничьего хозяйства, образующих основу правового регулирования соответствующих отношений <4>, вызывает вопросы по правомерности их применения, поскольку ими не обеспечивается соответствие специальному федеральному закону, хотя и по той причине, что его просто нет, а равно Федеральному закону "О животном мире", как это требуется его ст. 3, в связи с тем что собственно отношения в области охоты Федеральный закон "О животном мире" не регулирует. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4444; 2004. N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25. Здесь и далее анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации проведен при информационной поддержке компании "КонсультантПлюс". <2> См. подробно об этом, например: Краев Н. В. Порядок предоставления объектов животного мира в долгосрочное пользование; Извеков Ю. Использование объектов животного мира // Законность. 2005. N 2. <3> 16 июля 1996 г. в Государственную Думу был внесен проект Закона "Об охоте" // СПС "КонсультантПлюс: Законопроекты". <4> Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР. Утверждено Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548 (с изм. и доп.) // СП РСФСР. 1960. N 34. Ст. 164; Типовые правила охоты в РСФСР. Утверждены Приказом Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР от 4 января 1988 г. N 1 (с изм. и доп.) и др. Всего, как указывает Н. В. Краев, "в рассматриваемой сфере действует несколько сотен актов, изданных высшими и иными органами исполнительной власти СССР, РСФСР, РФ в период с 1932 г. по настоящее время" (Краев Н. В. Концепция Федерального закона "Об охоте" // Экологическое право. 2005. N 3).
Противоположная оценка состояния правового регулирования отношений в области охоты, данная в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 20 июня 2003 г. <5>, имеет логические изъяны и оставляет нерешенной проблему по существу. По справедливому утверждению Верховного Суда, основанному на анализе ряда правовых норм, "принятые ранее нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и действующие на сегодняшний день обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации". Из этого тезиса Верховный Суд делает также безукоризненный по существу вывод о необходимости непротиворечия законов субъектов Российской Федерации федеральным правительственным нормативным правовым актам. Однако очевидно, что в данном случае Верховный Суд все же не отвечает на доводы одной из сторон разбирательства, состоявшие в том, что соответствующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации не могут применяться, так как приняты не на основе Федерального закона "О животном мире". Для ответа на эти замечания наряду с подтверждением достаточно урегулированного законодательством и потому практически прозрачного для решения вопроса о правомерности нормативных правовых актов, принятых ранее вступления в силу действующей Конституции и современных законов, следовало бы дать толкование положения ч. 1 ст. 3 Федерального закона "О животном мире", предполагающего принятие законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира в соответствии с данным Федеральным законом. Однако указанная норма судом вовсе не рассматривалась, что нарушило логическую цепочку обоснований признания изложенного выше довода несостоятельным. -------------------------------- <5> БВС РФ. 2004. N 5.
Следует заметить, что в данном случае мы не анализируем Определение Верховного Суда по существу. Можно только приветствовать стремление Верховного Суда к обеспечению единства правового регулирования на всем пространстве государства, но при этом должен решиться весьма серьезный вопрос: каким образом региональный закон как акт наибольшей юридической силы, который вправе принять субъект Российской Федерации, может быть ниже по своей юридической силе, чем подзаконный акт Российской Федерации? Ответ на самом деле известен: Конституция России четко определяет положение и значение таких подзаконных нормативных правовых актов, как акты Правительства Российской Федерации - они должны быть изданы на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации (ч. 1 ст. 115). Именно при таком их статусе они обязательны к исполнению в Российской Федерации (ч. 2 ст. 115 Конституции). И если уж законодательство о животном мире в настоящее время понимается как совокупность не только законодательных, но и иных нормативных правовых актов, то в любом случае эти иные акты (а именно подзаконные) должны соответствовать тем требованиям, которые Конституция (ст. 115) и законы (ч. 1 ст. 3 Федерального закона о животном мире) к ним предъявляют. Следовательно, правомерность сопоставления по юридической силе законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов высшего органа исполнительной власти Российской Федерации определяется строгим соответствием последних (их изданием на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента) вышестоящим по юридической силе актам Российской Федерации. Но в рассмотренном Верховным Судом случае правительственные нормативные правовые акты (не рассматривая еще ведомственные) принимались задолго до современного Закона о животном мире и в связи с этим не могут являться (даже формально!) изданными на основании и во исполнение этого Закона. Более того, по ряду вопросов, в том числе по определению охоты (что и легло в основу указанного судебного разбирательства), такие акты содержат первичные правовые нормы, то есть нормы, не имеющие какой-либо основы в действующих законах. Такая ситуация не может характеризоваться как соответствующая принципам правового государства. И ее уже начали корректировать в субъектах Российской Федерации, причем именно в том аспекте, который проигнорирован в толковании Верховного Суда: законодательный акт субъекта Российской Федерации рассматривается в иерархии нормативных правовых актов выше ведомственного федерального. В частности, ч. 2 ст. 45 Закона Корякского автономного округа от 12 июля 2004 г. "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Корякском автономном округе" определено, что со дня вступления в силу этого Закона Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденное Приказом Минсельхозпрода России от 26 июня 2000 г. N 569 (и это уже нормативный правовой акт, принятый на основе Федерального закона "О животном мире"), и иные подзаконные нормативные акты, регулирующие отношения по вопросам охоты и охотничьего хозяйства, действуют на территории Корякского автономного округа в части, не противоречащей настоящему Закону. Проблема представляется еще более сложной, если принять во внимание, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения ДО ПРИНЯТИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ (выделено мной. - И. И.) (ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <6>). Очевидно, что такая правовая норма не исключает случая, когда принятие федерального закона уже "запланировано", то есть имеется бланкетная норма в действующем законодательстве, предполагающая расширение системы федеральных законов в определенной сфере отношений. В связи с этим прямо закрепленным правомочием регионов в подобной ситуации нельзя утверждать, что наличие отсылочной нормы связывает субъекты Российской Федерации в их самостоятельном правовом регулировании <7>, поскольку приведенное положение позволяет преодолеть образующуюся пусть на какое-то время (нередко - весьма длительный период) пустоту в правовом регулировании при наличии в законодательстве отсылочных норм к несуществующим нормативным правовым актам. Разумеется, при этом субъекты Российской Федерации ограничены теми правовыми нормами федерального законодательства, которые в своей части регулируют соответствующие отношения. Так, для законов субъектов Российской Федерации об охоте обязательны требования Федерального закона о животном мире, определяющие общие условия пользования животным миром и, следовательно, значимые для охоты как одного из видов такого пользования. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792, N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. N 50. Ст. 4950. <7> М. И. Васильева относительно законов с бланкетными нормами, отсылающими к будущим правительственным актам, считает что "регионы оказываются формально связанными самим фактом принятия (т. е. наличия) такого (рамочного) закона и не могут урегулировать соответствующие отношения в ожидании федерального подзаконного акта" (см.: Васильева М. И. Экологическое законодательство субъектов Российской Федерации: опыт и перспективы // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 - 2004 гг. / Под ред. А. К. Голиченкова. В 3 т. Т. 3. М., 2004. С. 305).
Следовательно, для законодательства субъектов Российской Федерации вопрос о соответствии федеральному правовому регулированию фактически снимается до принятия соответствующих федеральных правовых норм и специального федерального закона. После принятия требуемого федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев (ч. 2 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). На этом фоне особенно важно отметить, что аналогичная проблема в отношении федеральных подзаконных нормативных правовых актов, которые продолжают действовать, но приняты не на основании и во исполнение действующих законодательных актов, не предполагает в законодательстве подобных путей разрешения. Таким образом, вопросов в характеристике состояния правового регулирования отношений в области охоты и охотничьего хозяйства остается больше, чем ответов, что неизбежно отрицательно сказывается на состоянии правопорядка и законности в этой сфере отношений <8>. -------------------------------- <8> Если в результате Определения Верховного Суда Российской Федерации от 20 июня 2003 г. Законом Камчатской области от 9 октября 2003 г. N 118 в Закон Камчатской области от 3 августа 2001 г. N 163 "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Камчатской области" были внесены необходимые изменения, обеспечивающие понимание охоты в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, то в пяти субъектах Российской Федерации аналогичные противоречия в Законах об охоте и ведении охотничьего хозяйства остаются (см. ст. 3 соответствующего Закона Томской области, ст. 2 Закона Нижегородской области, ст. 8 Закона Оренбургской области, ст. 8 Закона Московской области, ст. 5 Закона Тюменской области).
Как некоторое восполнение правового вакуума можно рассматривать уточнение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, сделанное Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ <9>, к которым, в частности, отнесены полномочия по охране объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением объектов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением объектов, перечисленных в ст. 6 Федерального закона "О животном мире". Эти полномочия вполне обосновывают существование самостоятельного правового регулирования по указанным направлениям, однако не устраняют невозможность соответствия этого правового регулирования отсутствующему в системе экологического законодательства федеральному закону об охоте. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.
Итак, в рассмотренной ситуации на федеральном уровне действует комплекс подзаконных нормативных правовых актов, на региональном - имеются многочисленные примеры создания собственных законодательных актов об охоте и охотничьем хозяйстве. В последних отсутствует единство подходов к решению проблемы регулирования отношений по охоте, нередко эти законы противоречат общим тенденциям, заданным в федеральных подзаконных нормативных правовых актах об охоте, а также специальному федеральному законодательству (о животном мире, о налогах и сборах). Очевидно, что сложившееся положение требует пристального внимания законодателя, скорейшего формирования необходимого массива правовых норм, форма объединения которых уже задана действующим законодательством, - это должен быть федеральный закон. Отметим, что в условиях работы по систематизации российского экологического законодательства стадия подготовки такого федерального закона может быть преодолена, но только в случае проведения кодификации всего экологического законодательства. В самом деле, все доступные формы систематизации экологического законодательства, за исключением кодификации, не предоставляют возможности сформировать федеральное законодательство об охоте. Кодификация же, напротив, позволяет решить проблему комплексно и кардинально, исключив необоснованное разнообразие, поскольку предполагает и обобщение существующих правовых норм, регулирующих отношения по охоте, и отбор наиболее эффективных и удачных среди них, и учет практики их применения, и создание новых правовых норм. Кодификация законодательства об охоте и охотничьем хозяйстве при этом предполагает, с одной стороны, поднятие уровня правового регулирования отношений по охоте с подзаконного на законодательный (и здесь важна работа с существующими федеральными подзаконными нормативными правовыми актами об охоте), с другой - использование апробированных правовых норм, всего опыта правового регулирования, удачных формулировок законов субъектов Российской Федерации. Интерес с этой точки зрения представляет как сама структура законов об охоте субъектов Российской Федерации, так и их содержание с позиции выявления сформированных правовых институтов, механизмов правового регулирования отношений в области охоты. Иными словами, для создания законодательства об охоте на федеральном уровне важно учесть все положительные стороны законов субъектов Российской Федерации, а равно обратить внимание на коллизии и иные недостатки с целью их устранения и формирования условий, исключающих возможность повторения. В настоящее время законодательные акты об охоте и охотничьем хозяйстве действуют в 22 субъектах Российской Федерации (в Тюменской области действие Закона "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Тюменской области" приостановлено). Надо заметить, что название соответствующего закона в определенной мере задано в ст. 41 Федерального закона "О животном мире" через обозначение его предмета - отношений в области охоты и охотничьего хозяйства <10>. Видимо, в связи с этим преобладающее большинство региональных законов, регулирующих названные отношения, носят наименование "Об охоте и охотничьем хозяйстве" - 17 из 22 законов. В Республике Башкортостан и Нижегородской области приняты Законы "Об охоте и ведении охотничьего хозяйства", в Хабаровском крае - "Об охотопользовании на территории Хабаровского края", в Иркутской обрасти - "Об охоте в Иркутской области", в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе - "Об охоте на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа". Несмотря на некоторые различия в названии законов, круг регулируемых ими отношений практически идентичен. -------------------------------- <10> Принцип предопределения названия закона предметом его регулирования широко используется в современной законотворческой практике и признан в науке экологического права. См., например: Голиченков А. К. Концепция Закона Российской Федерации "Об экологической экспертизе" // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1994. N 2. С. 49.
Структура большинства законов об охоте и охотничьем хозяйстве во многом также сходна: выделяются разделы с общими положениями (где содержатся определения основных используемых правовых понятий, целей законов, конкретизируется законодательство об охоте и охотничьем хозяйстве, в ряде законов - приводятся принципы ведения охоты и охотничьего хозяйства), разделы о полномочиях органов государственной власти в области охоты и охотничьего хозяйства и их отдельных функциях (контроле и надзоре в области охоты и охотничьего хозяйства, мониторинге объектов охоты, ведении кадастров), об экономических мерах регулирования, об охране охотничьих животных и среды их обитания, об ответственности (как правило, отсылочные по содержанию), о вступлении в силу закона. Интересно, как видят общее социальное значение охоты региональные акты. Как следует из преамбулы Закона Тюменской области от 28 марта 1997 г. N 81 "Об охоте и охотничьем хозяйстве" охота имеет экологическое, культурно-оздоровительное и экономическое значение, обеспечивает потребности общества в культурном, здоровом отдыхе, ценных пищевых продуктах, промышленном и лекарственном сырье и даже... способствует воспитанию граждан в духе бережного отношения к природе (?). В Законе Республики Башкортостан от 21 июня 1994 г. N ВС-24/21 "Об охоте и ведении охотничьего хозяйства в Республике Башкортостан" дополнительно к основным характеристикам охоты подчеркивается, что она является одним из основных видов пользования животным миром и природопользования. Цели законов об охоте весьма многообразны. Это обеспечение устойчивого использования охотничьих животных, правовых условий для развития охоты и охотничьего хозяйства, защиты прав и законных интересов охотопользователей и охотников, сохранение национальных (либо народных) охотничьих традиций (Законы Тюменской, Томской, Курганской <11>, Камчатской, Иркутской, Тамбовской, Московской областей, Ставропольского края, Еврейской автономной области, Ханты-Мансийского и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов), защиты государственных и общественных интересов в области сохранения биологического разнообразия, охраны и воспроизводства охотничьих животных, сохранения и улучшения качества охотничьих угодий, рационального использования (освоения) ресурсов охотничьих животных на территории субъекта Российской Федерации, удовлетворения потребностей граждан в охоте, охотничьей продукции, культурном и здоровом отдыхе (Законы Челябинской, Нижегородской, Курганской, Курской областей), биологического разнообразия (Законы Корякского автономного округа, Камчатской, Тамбовской областей). -------------------------------- <11> Закон Курганской области от 4 ноября 2000 г. N 399 "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Курганской области" ставит цель регулирования отношений в сфере охоты и охотничьего хозяйства и лишь затем выдвигает собственно цели этого правового регулирования.
В Законе Чувашской Республики от 3 мая 2001 г. N 10 "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Чувашской Республике", Законе Республики Башкортостан от 21 июня 1994 г. N ВС-24/21 "Об охоте и ведении охотничьего хозяйства в Республике Башкортостан", Законе Республики Саха (Якутия) от 14 июля 1998 г. N 33-II "Об охоте и охотничьем хозяйстве" определены сходные между собой задачи (отличие - в формулировках): регулирование общественных отношений в сфере охоты и ведения охотничьего хозяйства; охрана и воспроизводство охотничьих животных, сохранение и восстановление среды их обитания; устойчивое пользование охотничьими животными (рациональное использование охотничьих видов животных) для удовлетворения потребностей граждан и народного хозяйства в продукции охоты; сохранение традиций и разнообразия национальных видов охоты; обеспечение культурного и здорового отдыха населения; воспитание (формирование) бережного отношения к природе и ее богатствам; установление порядка охоты и ведения охотничьего хозяйства; защита прав граждан в сфере охоты и ведения охотничьего хозяйства. Наиболее четко задача правового регулирования отношений в области охоты и ведения охотничьего хозяйства зафиксирована в Законе Камчатской области от 3 августа 2001 г. N 163 "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Камчатской области": основная задача закона - это регулирование отношений в сфере охоты и ведения охотничьего хозяйства для достижения определенных целей. Закон Оренбургской области от 10 сентября 2001 г. N 315/317-II-ОЗ "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Оренбургской области" тот же ориентир правового регулирования обозначает целью, что не мешает законодателю далее обозначить собственно цели (из числа перечисленных выше), для которых собственно регулирование осуществляется. Для создания федерального законодательства об охоте важно формирование системы принципов пользования охотничьими животными и охотничьими угодьями. Ряд региональных законодательных актов формулирует такие принципы. Так, в ст. 6 Закона Ставропольского края от 11 марта 2004 г. N 12-кз "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Ставропольском крае" в качестве принципов названы: соблюдение федеральных и краевых правил, стандартов, нормативов и лимитов; обеспечение мер по охране и воспроизводству охотничьих животных, сохранению и улучшению качества охотничьих угодий; привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в сфере охоты и охотничьего хозяйства; гуманные способы. Согласно ст. 4 Закона Республики Башкортостан ведение охоты и охотничьего хозяйства в Республике Башкортостан строится на принципах: рациональной эксплуатации ресурсов охотничьих животных как главной формы их охраны и восстановления; отделения права на охотопользование от права на землевладение и землепользование; оптимального сочетания экологических, экономических, научных, культурных, эстетических и других интересов; платности пользования охотничьими угодьями; разделения функций государственного контроля и управления охотничьим хозяйством с охотохозяйственной деятельностью; ведения охотничьего хозяйства на основе равенства и социальной справедливости, в условиях полной гласности и открытости. Статья 4 Закона Республики Саха (Якутия) содержит наряду с некоторыми названными выше принципы сочетания охоты с мерами охраны и воспроизводства охотничьих животных; долговременности пользования охотничьими угодьями; хозяйственной самостоятельности охотничьих хозяйств; платы за пользование охотничьими ресурсами; отделения права на охотопользование от права на водо-, лесопользование; сохранения национальных охотничьих традиций, соблюдения интересов коренных малочисленных народов, для которых охота является традиционным укладом жизни в сочетании с государственным протекционизмом. Закон Еврейской автономной области от 26 февраля 1999 г. N 88-ОЗ "Об охоте и охотничьем хозяйстве" определяет в качестве основных принципов в области охоты и охотничьего хозяйства государственное управление в области охоты и охотничьего хозяйства; обеспечение устойчивого существования и устойчивого, неистощительного использования охотничьих животных и среды их обитания; поддержку деятельности, направленной на охрану охотничьих животных и среды их обитания; осуществление пользования охотничьими животными способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности; платность пользования охотничьими животными. В 15 региональных законах имеется перечень правовых понятий и их определений: дефинируются понятия охоты и охотничьих угодий, долгосрочной и именной разовой лицензий, квоты и лимита пользования охотничьими животными, продукции охоты и т. д. (Законы Чувашской Республики, Республики Башкортостан, Ставропольского края, Томской, Челябинской, Самарской, Оренбургской, Иркутской, Курской, Тамбовской, Ленинградской, Московской областей, Ханты-Мансийского и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов, Хабаровского края). Работа с правовыми понятиями, раскрытыми в законодательстве субъектов Российской Федерации, связана не только с использованием апробированных понятий и их дефиниций, но и с подробным уяснением их смысла, целесообразности того или иного определения. Так, уже приводимое определение охоты с приравниванием к ней нахождения в охотничьих угодьях с незачехленным оружием явно непродуманно с позиции фиксирования правонарушения. Другой пример необходимости уточнения правовых понятий - определение охотничьих угодий. В ряде законов (например, в Законах Ставропольского края, Чувашской Республики, Челябинской, Нижегородской, Курганской, Камчатской, Оренбургской, Курской, Тамбовской, Ленинградской областей, Корякского и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов) раскрытие объема данного понятия не соответствует общему его определению. Так, Закон Ставропольского края "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Ставропольском крае" дефинирует охотничьи угодья как природную среду, в определенных границах территории, акватории которой осуществляется или может осуществляться охота и ведение охотничьего хозяйства. Одновременно в ст. 5 этого же Закона раскрывается состав охотничьих угодий, к которым наряду с угодьями, предоставленными в пользование охотопользователям для организации охоты и ведения охотничьего хозяйства, угодьями общего пользования, в которых охота разрешается в порядке, установленном правилами охоты, отнесены угодья, закрытые для охоты, то есть как раз такие участки природной среды, где невозможно осуществлять охоту или ведение охотничьего хозяйства (которое, в свою очередь, обусловлено возможностью охоты). В подобных случаях сравнительный анализ всех законодательных актов об охоте призван способствовать отбору наиболее удачных формулировок правовых норм, позволяющих не повторять в федеральном законодательстве явные законотворческие ошибки. В частности, в связи с приведенными недостатками в законодательстве субъектов Российской Федерации полезно было бы учесть корректные подходы Законов Тюменской, Томской, Самарской областей, Еврейской автономной области, Ханты-Мансийского автономного округа, которые прямо исключают из состава охотничьих угодий территории населенных пунктов, промышленных, хозяйственных, военных и прочих объектов, государственных природных заповедников, заповедных зон национальных и природных парков, иные территории, на которых осуществление охоты невозможно или запрещено. К сожалению, даже при подобном уточнении в региональном законодательстве продолжают оставаться взаимоисключающие положения. Так, исключение из состава охотничьих угодий территорий, на которых осуществление охоты и ведение охотничьего хозяйства невозможно или запрещено в установленном порядке, в ч. 1 ст. 7 Закона Московской области от 12 июля 2000 г. "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Московской области" не мешает законодателю в ч. 3 этой же статьи отнести к охотничьим угодья, закрытые для охоты (особо охраняемые природные территории). В Законе Хабаровского края от 28 июля 1999 г. N 145 "Об охотопользовании на территории Хабаровского края" проблема решена иным способом: в отличие от вышеназванных законодательных актов определяющим признаком охотничьих угодий является не вид деятельности (охота, ведение охотничьего хозяйства), а возможность обитания на некоторых территориях (акваториях) охотничьих животных. Согласно ст. 1 этого законодательного акта охотничьи угодья представляют собой земельные, лесные и водопокрытые площади, которые служат или могут служить местом обитания охотничьих животных, при этом охотничьими животными являются дикие звери и птицы, являющиеся объектами охоты или которые могут стать таковыми в ближайший период после снятия временных запретов на их добычу. Соответственно этому снимается вопрос о тех площадях, которые не могут включаться в охотничьи угодья. Процесс систематизации правовых понятий неизбежно должен отразиться на качестве и составе специальных терминов. Так, термины "охотопользование", "охотопользователи" (как и их варианты - "охотпользование", "охотпользователь") некорректны по смыслу обозначаемых ими правовых понятий. Известно, что охота - вид пользования животным миром (ст. 34 Федеральный закона "О животном мире"). Соответственно такая деятельность как пользование уже предполагается в понятии охоты; термин "охота" оказывается исчерпывающим в отношении указания на пользование сам по себе. Недопустимо применение в тексте закона различной терминологии применительно к одному понятию, в то время как, например, в Законе Чувашской Республики "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Чувашской Республике" прямо фиксируется идентичность терминов "охотничьи животные" и "объекты охоты" (ст. 1), а в дальнейшем в тексте, очевидно, в том же значении используется и словосочетание "охотничьи объекты" (ст. 19). Такие недостатки должны быть учтены и преодолены в ходе работы над соответствующим федеральным законом. Для осуществления кодификации важно определение места законодательства об охоте в системе российского законодательства, и тем более в связи с довольно поспешными формулировками в этой части единственного имеющегося проекта Федерального закона. Вызывают сомнения мотивы основания этого законодательства на Гражданском кодексе Российской Федерации (ст. 1 Закона Нижегородской области) либо на гражданском законодательстве Российской Федерации в целом (ст. 2 Закона Курганской области, ст. 3 Закона Оренбургской области, ст. 3 Закона Тамбовской области, ст. 3 Закона Московской области). Природно-ресурсное и гражданское законодательства безусловно связаны, но развиваются параллельно, имея каждое собственный предмет правового регулирования. Если же в ряде эпизодов необходимо вводить в законодательство об охоте нормы гражданского законодательства, что не исключается Гражданским кодексом, то это никак не означает, что в основу первого положен Гражданский кодекс. В противном случае, следуя подобной логике, законодательство об охоте пришлось бы базировать также на Уголовном кодексе, Кодексе об административных правонарушениях и т. п. Наконец, при условии развития законодательства об охоте в русле гражданского законодательства субъект Российской Федерации вообще не вправе регулировать соответствующие отношения как отнесенные Конституцией России к сфере ведения Российской Федерации (ст. 71). Требуют унификации правоположения относительно субъектов ведения охотничьего хозяйства. Например, в Законах Тюменской (ст. 6, 7), Самарской (ст. 1), Тамбовской (ст. 1, 29, 33), Ленинградской (ст. 1), Московской (ст. 1) областей, Еврейской автономной области (ст. 9) устанавливается, что охотопользователем может быть только юридическое лицо. Та же норма содержится в ст. 7 Закона Корякского автономного округа, но ст. 27 как охотопользователи учитываются и индивидуальные предприниматели. Законы Республики Саха (ст. 1), Хабаровского края (ст. 1), Томской (ст. 1), Оренбургской (ст. 1) областей охотопользователем называют гражданина и юридическое лицо. В соответствии со ст. 1 Закона Чувашской Республики охотопользователями являются граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, которым законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Чувашской Республики предоставлена возможность пользоваться объектами охоты. В Республике Башкортостан охотопользователями признаются охотничьи хозяйства различного профиля; коллективы охотников-любителей, объединенные на добровольных началах в союзы, ассоциации, общества, клубы, кружки; комплексные хозяйства по использованию биологических природных ресурсов (ст. 22). Рядом законодательных актов в качестве охотопользователей рассматриваются юридические лица и индивидуальные предприниматели, которым в установленном порядке предоставлено право ведения охотничьего хозяйства в определенных границах охотничьих угодий (Законы Ставропольской (ст. 1), Иркутской (ст. 1), Челябинской (ст. 1), Нижегородской (ст. 1), Курганской (ст. 8), Курской (ст. 1), Камчатской (ст. 20) областей, Ханты-Мансийского (ст. 1), Таймырского (Долгано-Ненецкого) (ст. 1) автономных округов). Проблема отсутствия в некоторых нормативных правовых актах как регионального, так и федерального уровня закрепления прав на охотничьи угодья у индивидуальных предпринимателей на практике встает весьма остро. Несмотря на то что соответствующие правомочия индивидуальных предпринимателей прямо следуют из анализа гражданского законодательства, решение вопроса зачастую возможно только в судебном порядке. Так, решением Верховного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2003 г. N ГКПИ03-80 признан не действующим и не подлежащим применению в части, ограничивающей права индивидуальных предпринимателей (заявителя) на получение долгосрочной лицензии на осуществление своей деятельности в виде охоты, добычи и реализации пушнины, п. 2 Положения о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденного Приказом Минсельхозпрода России от 26 июня 2000 г. N 569, и п. 2 Порядка определения размеров сбора за выдачу долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, утвержденного Приказом Минсельхозпрода России и Госкомэкологии России от 22 июня 1998 г. N 378/400. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 3 июня 2003 г. N КАС03-220 указанное решение оставлено без изменения. Определение объектов, по поводу которых возникают регулируемые общественные отношения, - еще один пример разнообразия подходов в региональном законодательстве. Так, Законами Тюменской (ст. 8), Томской (ст. 5), Нижегородской (ст. 4), Камчатской (преамбула), Иркутской (ст. 4), Курганской (ст. 6) областей, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа (ст. 4) объектами отношения признаны охотничьи животные и охотничьи угодья. В Законе Республики Башкортостан охотничьи угодья и населяющие их охотничьи животные именуются охотничьими объектами (ст. 2). Вместе с тем по Закону Самарской области от 7 апреля 2000 г. N 12-ГД в качестве объектов отношений рассматриваются лишь объекты животного мира, отнесенные к объектам охоты (ст. 3). Недостаточно четко подходят к обозначению объектов отношений законодательные акты Челябинской, Оренбургской, Московской областей, где объектами отношений в сфере охоты и охотничьего хозяйства признаются охотничьи животные, охотничьи угодья и права пользования ими, а также Закон Тамбовской области, определяющий в качестве объектов охотничьих животных и право пользования ими. При этом очевидна неоднородность выделяемых объектов, стадийность их возникновения: право пользования возникает на основе существования того или иного объекта материального мира. Есть расхождения между региональным и федеральным законодательством в части определения сроков предоставления охотничьих животных в пользование на основании долгосрочной лицензии. Положением о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденным Приказом Минсельхозпрода России от 26 июня 2000 г. N 569, определено, что долгосрочная лицензия является официальным документом, разрешающим пользование охотничьими животными и определяющим обязательные условия его осуществления (п. 11). Согласно Приказу Минсельхозпрода России от 29 марта 2001 г. N 304 (зарег. в Минюсте России 20 июня 2001 г. N 2751) срок действия долгосрочной лицензии устанавливается в зависимости от целей и сроков, указанных в заявке, по соглашению сторон. В то же время Законом Томской области от 1 ноября 1996 г. N 351 "Об охоте и охотничьем хозяйстве Томской области" установлено, что право долгосрочного пользования объектами охоты в определенных границах охотничьих угодий может быть передано юридическим лицам для ведения охотничьего хозяйства на срок не менее 25 лет (ст. 12). Аналогичный срок предусмотрен в Законе Иркутской области от 21 июня 2002 г. N 24-оз "Об охоте в Иркутской области" (ст. 14). Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 3 мая 2000 г. N 21-оз "Об охоте и охотничьем хозяйстве на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры", напротив, вводит максимальный срок права пользования охотничьими животными - до 25 лет (ст. 30). Статьей 13 Закона Самарской области от 7 апреля 2000 г. N 12-ГД "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Самарской области" определено, что право долгосрочного пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, в определенных границах охотничьих угодий может быть передано юридическим лицам сроком от 10 до 25 лет. В соответствии со ст. 7 Закона Ленинградской области от 20 июля 2000 г. N 26-оз "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Ленинградской области" право долгосрочного пользования охотничьими животными (лицензия) предоставляется сроком от 10 до 49 лет. Потенциально такое многообразие полезно сохранить в процессе создания Федерального закона об охоте, поскольку оно отражает специфику состояния охотничьих угодий, численности и видового состава объектов животного мира, иных природных, социальных и экономических условий конкретного региона Российской Федерации. Так, вполне допустимым представляется установление на федеральном уровне возможности корректировки сроков предоставления объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, субъектами Российской Федерации, подобно их правомочию изменения (снижения) возраста, по достижении которого граждане Российской Федерации могут получить разрешение на хранение или хранение и ношение охотничьего огнестрельного гладкоствольного оружия, установленному ст. 13 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" <12> и широко используемому в региональном законодательстве об охоте <13>. Но в рамках правотворческого процесса важно устранить сложившуюся коллизию, снять все разночтения относительно правомерности такого правового регулирования субъектами Российской Федерации. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681; 1998. N 30. Ст. 3613, N 31. Ст. 3834, N 51. Ст. 6269; 1999. N 47. Ст. 5612; 2000. N 16. Ст. 1640; 2001. N 31. Ст. 3171, N 33. Ст. 3435, N 49. Ст. 4558; 2002. N 26. Ст. 2516, N 30. Ст. 3029; 2003. N 2. Ст. 167, N 27 (ч. 1). Ст. 2700, N 50. Ст. 4856; 2004. N 18. Ст. 1683, N 27. Ст. 2711. <13> См., например: Закон Республики Коми от 17 марта 1997 г. N 20-РЗ "О снижении возраста гражданам Российской Федерации, проживающим в Республике Коми, для получения разрешения на хранение и ношение или хранение охотничьего огнестрельного гладкоствольного оружия".
В процессе формирования федерального законодательства об охоте необходимо обратить пристальное внимание на компетенцию субъектов Российской Федерации при регулировании отношений в области охоты и ведения охотничьего хозяйства с целью устранения противоречий федеральному законодательству, иных законотворческих ошибок. Так, ряд региональных законодательных актов в указанной сфере решает вопросы платности пользования объектами охоты в противоречие с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Например, ст. 54 Закона Тюменской области от 28 марта 1997 г. N 81 "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Тюменской области" определяет соотношение поступлений платы за пользование ресурсами охотничьих животных в федеральный бюджет и бюджеты Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. В двух законодательных актах используются не соответствующие действующему законодательству подходы к определению платы за пользование охотничьими животными с изъятием их из среды обитания: определяется, что размер платы устанавливает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке и пределах, определяемых Правительством Российской Федерации, либо совместно с Правительством Российской Федерации (ст. 8 Закона Ленинградской области от 20 июля 2000 г. N 26-оз "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Ленинградской области", ст. 24 Закона Московской области от 12 июля 2000 г. N 43/2000-ОЗ "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Московской области"). Между тем соответствующие отношения урегулированы Налоговым кодексом Российской Федерации (гл. 25.1). Некоторые региональные законы относят к системе платежей за использование объектов охоты штрафы за нарушение законодательства о животном мире, или "за сверхлимитное и нерациональное пользование охотничьими животными и охотничьими угодьями" (ст. 43 Закона Тамбовской области, ст. 24 Закона Московской области, ст. 54 Закона Тюменской области), а также возмещение ущерба, причиненного объектам животного мира и окружающей среде (ст. 24 Закона Томской области). Некорректное смешение меры наказания (штраф) с мерой реализации принципа платности использования природных ресурсов было первоначально допущено ст. 52 Федерального закона "О животном мире", которая в дальнейшем в соответствии с Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. N 148-ФЗ была изложена в новой редакции (при этом двусмысленность в понимании юридического назначения штрафов не устранена полностью: положение о штрафах и теперь находится в статье с названием "Сборы за пользование объектами животного мира"). Отсутствие здравого критического подхода к воспроизведению в региональных законах некачественных федеральных положений - один из повторяющихся недостатков законодательства субъектов Российской Федерации <14>. Один из примеров этого - ст. 14 Закона Камчатской области от 3 августа 2001 г. N 163 "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Камчатской области", буквально воспроизводящая ч. 2 ст. 20 Федерального закона "О животном мире", согласно которой удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений подлежат обязательной государственной экологической экспертизе. Указанное правоположение противоречит пониманию объектов экологической экспертизы, заданному Федеральный законом от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе", и в настоящее время подлежит корректированию <15>. И если Федеральный закон "О животном мире" принимался ранее Федерального закона "Об экологической экспертизе" (чем объясняется наличие коллизии норм), то рассматриваемый Закон Камчатской области - много позже. При внимательном отношении к процессу законотворчества, основанному на действующем законодательстве об экологической экспертизе, у субъекта Российской Федерации были все условия для того, чтобы избежать законотворческой ошибки. -------------------------------- <14> См.: Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001. С. 93 - 94. <15> См.: проект Федерального закона N 155951-4 "О внесении изменений в Федеральный закон от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" // СПС "КонсультантПлюс: Законопроекты".
В целом при формировании законодательства об охоте следует учитывать определенные исходные позиции в законодательстве Российской Федерации, в противном случае вновь создаваемое не будет отличаться стабильностью. По нашему мнению, должны быть соответствующе оценены и устранены все не прошедшие серьезного правового анализа нововведения, к каковым, несомненно, относятся эксперименты введения понятия и института охотничьих сервитутов (см. ст. 36 Закона Тюменской области "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Тюменской области", ст. 28 Закона Орловской области от 22 июля 1997 г. N 38-ОЗ "Об охоте и охотничьем хозяйстве" <16>, ст. 24 проекта Федерального закона "Об охоте"). -------------------------------- <16> Утратил силу в соответствии со ст. 2 Закона Орловской области от 6 февраля 2006 г. N 581-ОЗ.
Особое значение в создаваемом и развивающемся законодательстве об охоте должно придаваться правомерности и границ вариативности подходов к правовому регулированию рассматриваемых отношений в законодательстве субъектов Российской Федерации по ряду вопросов: площади предоставляемых охотничьих угодий, видов животного мира, в отношении которых осуществляется охота, сроков охоты, приоритетов в предоставлении охотничьих животных в долгосрочное пользование и т. д. Если определенные расхождения требуют унификации (по пониманию охоты, по субъектам, осуществляющим ведение охотничьего хозяйства и др.), то иные, как отражающие специфику региона, должны иметь официальное право на существование, обусловленное федеральным законодательством.
Название документа