Правовые проблемы реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования
(Пономарев М. В.) ("Экологическое право", 2006, N 5) Текст документаПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
М. В. ПОНОМАРЕВ
Пономарев М. В., младший научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, ассистент кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству.
Охрана окружающей среды и природопользование - одни из важнейших и приоритетных сфер государственного управления и контроля. Едва ли стоит говорить о стратегической значимости правильной организации деятельности органов государственной власти в данной области, особенно на федеральном уровне. Федеральные органы государственной власти, преимущественно исполнительной, осуществляют в настоящее время широкий спектр полномочий в данной сфере, который в свете тенденции лишения органов государственной власти субъектов Российской Федерации большинства собственных полномочий диктует необходимость оптимизации и повышения эффективности их деятельности. Между тем отдельные аспекты организации и функционирования федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также реализации их полномочий имеют, на наш взгляд, ряд взаимосвязанных теоретических и практических проблем, суть которых излагается ниже.
1. Проблема "переемственности" полномочий
Данная проблема заключается в том, что некоторые реорганизованные федеральные органы исполнительной власти в настоящей системе и структуре "унаследовали" от своих предшественников определенный "набор" полномочий, что зачастую противоречит одному из основополагающих принципов административной реформы, касающемуся разделения функций федеральных органов исполнительной власти на функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг. Достаточно ярким примером этого является то, что в число полномочий Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости) входит полномочие по осуществлению государственного земельного контроля, которым, вероятнее всего, оно было наделено ввиду того, что было образовано из Федеральной службы земельного кадастра (Росземкадастра), которой данное полномочие принадлежало ранее. Данное положение вещей некоторым образом нарушает идею разделения функций федеральных органов исполнительной власти, так как, несмотря на положения пп. "г" п. 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <1>, федеральные агентства все же не должны осуществлять функции по контролю и надзору. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Другим показательным примером тому служит недавнее упразднение Федерального агентства по сельскому хозяйству (Россельхоза) с передачей его полномочий Министерству сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхозу России), что также рушит основные идеи административной реформы и принципы построения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и противоречит принципу разделения функций между ними, так как федеральное министерство изначально должно выполнять функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в соответствующей сфере государственного управления.
2. Проблема наделения полномочиями создаваемых федеральных органов исполнительной власти
В действующей системе и структуре федеральных органов исполнительной власти был образован ряд новых органов. Данные органы были образованы различными путями - в процессе слияния некоторых ранее существовавших органов (например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), которая была создана в результате слияния Федеральных служб по технологическому надзору (образованной из существовавшего ранее Федерального горного и промышленного надзора (Госгортехнадзора России)) и атомному надзору (образованной в результате переименования существовавшего ранее Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзора России)), а также передачи функций по экологическому надзору от реорганизуемой Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования) или образования новых, не имевших ранее аналогов (например, Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России), образованное Указом Президента РФ от 13 сентября 2004 г. N 1168 <2>). В первом случае "набор" полномочий создаваемого органа, как правило, определялся полномочиями, которые осуществляли органы, из которых он был создан (в этом случае мы имеем дело с проблемой "переемственности" полномочий, о которой говорилось выше). Во втором случае наделение образованного органа, не имевшего ранее аналогов, полномочиями происходило зачастую в последнюю очередь и по "остаточному принципу". -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2004. N 38. Ст. 3775.
3. Проблема распределения полномочий между федеральными службами и федеральными агентствами
Особого внимания заслуживает проблема распределения некоторых полномочий между федеральными службами и федеральными агентствами, в значительной мере затрагивающая и сферу охраны окружающей среды и природопользования. Несмотря на то что в соответствии с положениями Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору, а федеральные агентства - функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, некоторые федеральные агентства осуществляют полномочия, относящиеся к сфере контроля и надзора. В пп. "б" п. 2 данного Указа отмечается, что под функциями по контролю и надзору следует понимать выдачу органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами разрешений (лицензий) юридическим лицам и гражданам на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий. Однако в настоящее время полномочия по выдаче разрешений (лицензий) распределены между федеральными службами и федеральными агентствами, что противоречит упомянутым положениям Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Так, например, в настоящее время Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) на целый ряд видов деятельности, связанных с использованием объектов животного и растительного мира (см. п. 5.3.1 - 5.3.13 Положения о данной Федеральной службе <3>). Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) выдает лицензии на осуществление широкого спектра видов деятельности, связанных с использованием атомной энергии, эксплуатацией химически опасных, пожароопасных и взрывоопасных объектов и ряда иных, не связанных с природопользованием и косвенно связанных с охраной окружающей среды видов деятельности (см. п. 5.3.2.1 - 5.3.2.25 Положения о данной Федеральной службе <4>). -------------------------------- <3> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июня 2004 г. N 370" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347. <4> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348.
Что же касается федеральных агентств, находящихся в ведении Министерства природных ресурсов РФ и осуществляющих управление природными ресурсами и природопользованием, то Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) осуществляет организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами, учет поступающих заявок на получение лицензий и информирование о них органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, принятие решений о предоставлении права пользования участками недр, об утверждении итогов конкурсов и аукционов, выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами, внесение в них изменений и их переоформление (см. п. 5.3.4 - 5.3.9 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию <5>). При этом необходимо отметить, что условия лицензий, технические проекты на пользование недрами и на разработку месторождений полезных ископаемых согласовываются с Ростехнадзором (см. п. 5.3.9.3 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору). Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) осуществляет выдачу, оформление и регистрацию лицензий на водопользование и распорядительных лицензий, приостановление их действия и их аннулирование (см. п. 5.6.2 Положения о данном Федеральном агентстве <6>); Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет выдачу разрешений на проведение в лесном фонде работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, в случае если не требуется перевод лесных земель в нелесные и земель лесного фонда в земли иных категорий (п. 5.7.7 Положения о данном Федеральном агентстве <7>), организацию лесных конкурсов и аукционов, предоставление участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и заключение соответствующих договоров (п. 5.7.5 Положения). -------------------------------- <5> См.: Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2669. <6> См.: Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2564. <7> См.: Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 283 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2565.
В процессе распределения функций и полномочий между федеральными агентствами и федеральными службами возникли некоторые спорные моменты. Так, Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" <8> из числа функций, осуществляемых федеральными агентствами, было исключено указание на то, что именно агентства осуществляют функции по ведению регистров, реестров и кадастров. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.
В настоящее время некоторые из указанных функций осуществляются рядом федеральных служб. Так, например, Ростехнадзором ведется государственный реестр опасных производственных объектов, государственный кадастр отходов, перечни (кадастры) объектов, в отношении которых должны определяться технические нормативы выбросов; Росприроднадзором осуществляется ведение Красной книги РФ (являющейся, по сути, кадастром особо ценных, редких, находящихся под угрозой исчезновения объектов животного и растительного мира) и кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения. При этом ведение иных видов кадастров природных ресурсов, некоторых регистров и реестров осуществляется федеральными агентствами, находящимися в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации, - Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) осуществляет ведение государственного водного кадастра, Российского регистра гидротехнических сооружений и государственного реестра договоров пользования водными объектами; Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) - ведение государственного лесного кадастра; Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) - ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса полезных ископаемых, ведение государственного учета и обеспечение ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами. На наш взгляд, передача функций по ведению регистров, реестров и кадастров федеральным службам была осуществлена совершенно справедливо - данная функция позволяет должным образом осуществлять контроль и надзор, нежели управление имуществом.
4. Проблема неопределенности терминологии в законодательных актах
В настоящее время терминология некоторых законодательных актов требует унификации в части названий федеральных органов исполнительной власти, так как в ряде случаев не позволяет точно установить, какой из их видов следует иметь в виду в каждом конкретном случае - федеральное министерство, федеральное агентство или федеральную службу. Возникновение данной проблемы объясняется тем, что до принятия настоящей системы и структуры федеральных органов исполнительной власти не было осуществлено деление функций между ними на функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, и терминология законодательных актов строилась, исходя из данных соображений. В настоящее время, в связи с указанным разделением, возникла неоднозначность трактовки законодательных норм из-за неопределенности терминологии нормативных правовых актов. Достаточно показательной является ситуация с терминологией Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <9>. Несмотря на то что данный Федеральный закон был принят уже при настоящей системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, отдельных спорных моментов в части терминов, обозначающих отдельные органы, избежать не удалось. Как известно, функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в настоящее время осуществляет Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России), функции по контролю и надзору в данной сфере - Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), а функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в данной сфере - Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство). Руководство же деятельностью Россельхознадзора и Росрыболовства осуществляется Минсельхозом. Упомянутый выше Федеральный закон использует три основные формулировки, обозначающие федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять то или иное действие или деятельность, - "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов", "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов" и "федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства". В результате на практике зачастую возникает путаница в отношении того, какой из органов следует понимать под последним из перечисленных. В ряде случаев под данным органом понимали Федеральное агентство по рыболовству, однако более детальное изучение данного термина позволяет понять, что он является более общим по отношению к остальным двум, и в каждом конкретном случае данным термином может обозначаться как любой из указанных федеральных органов исполнительной власти, так и орган, осуществляющий управление государственным имуществом и оказание государственных услуг в данной сфере. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270.
Таким образом, указанные проблемы "до неузнаваемости" искажают основные принципы организации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, уводя государственный аппарат и осуществляемую им деятельность все дальше от приоритетных направлений административной реформы. Решение данных вопросов, по нашему мнению, в рамках настоящей структуры федеральных органов невозможно, однако учесть их необходимо, чтобы в будущем не повторить просчетов настоящего.
Название документа