Проблемы гражданско-правового регулирования отношений природопользования
(Бобин П. Н.) ("Юрист", 2007, N 2) Текст документаПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
П. Н. БОБИН
Преобразования, связанные с изменением политического и экономического уклада жизни российского общества, оказали существенное влияние на все сферы общественных отношений, включая отношения по использованию природных ресурсов России. Постепенное развитие гражданского оборота, формирование рынка природных ресурсов по-новому поставили вопрос о характере данных отношений и механизмах их правового регулирования. В настоящее время большая часть природоресурсных отношений носит возмездный, товарно-денежный характер, что требует адекватного механизма правового регулирования, наиболее отвечающего потребностям экономического общества. Таким механизмом в условиях рынка является гражданское право, охватывающее множество различных на первый взгляд отношений. Существующая тенденция к расширению сферы действия гражданского права, при которой последнее возрождается в качестве классического частного права как правовой системы, наиболее ориентированной на удовлетворение имущественных потребностей гражданского общества, охватывает и такую специфическую сферу общественных отношений, как отношения природопользования. Закрепленные Конституцией РФ гарантии частной собственности распространяются также на землю и другие природные ресурсы, делают возможным вовлечение их в гражданский оборот. Гражданский кодекс РФ относит к числу объектов гражданских прав земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты, леса и многолетние насаждения, рассматривает данные объекты в качестве вещей, недвижимого имущества. Гражданское законодательство формирует в отношении данных объектов систему вещных и обязательственных прав, являющуюся основой их правового режима. В частности, ГК РФ содержит гл. 17, посвященную праву собственности и другим вещным правам на земельные участки, называет обособленные объекты природы в числе объектов различных гражданско-правовых договоров (сделок), определяет оборотоспособность природных объектов, содержание и границы права собственности и т. д. Наряду с другим имуществом собственники природных объектов свободно осуществляют права владения, пользования и распоряжения ими, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов третьих лиц. Это свидетельствует в первую очередь о гражданско-правовой (частноправовой) природе имущественных отношений, возникающих в области использования объектов природы. Процесс реформирования системы общественных отношений не мог не затронуть действующее законодательство о природных ресурсах. Так, Земельный кодекс РФ содержит значительный объем статей, посвященных имущественным отношениям в сфере землепользования. Лесной, Водный кодексы, Закон о недрах и прочие законодательные акты природоресурсного блока также уделяют большое значение имущественным аспектам природопользования. Все чаще передача природных объектов, оборот имущественных прав опосредуются гражданско-правовыми механизмами, отношения сторон строятся на началах договора. Казалось бы, проблема решена, законодательство о природных ресурсах меняется, в сферу природопользования внедряются различные гражданско-правовые формы. Однако данное впечатление обманчиво. Вопрос о правовом регулировании природоресурсных отношений остается открытым и относится к числу наиболее дискуссионных вопросов современной юридической науки. Многочисленные противоречия и нестыковки, которыми изобилуют акты природоресурсного законодательства, неоднократно являлись предметом рассмотрения и обоснованной критики в юридической литературе. Многие вопросы, связанные с оборотом природных объектов и прав пользования ими, решаются без учета гражданско-правовых подходов. Значительный объем правовых норм, содержащихся в актах природоресурсного законодательства, противоречит положениям Гражданского кодекса РФ, не соотносится с иными законами и подзаконными актами. Наиболее ярко указанные противоречия можно проиллюстрировать на примере Земельного кодекса РФ. Его положения о вещных правах на земельные участки, порядке совершения сделок с землей, возникновении и прекращении прав на землю не только не соотносятся, не стыкуются с нормами ГК РФ, но и вступают в прямое противоречие с ними. Справедливости ради следует заметить, что такие противоречия ни в коей мере не обусловлены "спецификой" регулируемых отношений, а являются прямым результатом порочной концепции законодателей, пренебрежительного (если не сказать - нигилистического) отношения к выработанным веками цивилистическим конструкциям. В итоге вместо согласованной, завершенной системы прав на землю как вида недвижимого имущества (недвижимости) мы получили войну законов и проблемы в правоприменительной практике. Не лучшим образом обстоят дела с регулированием отношений по использованию прочих природных ресурсов - недр, водных объектов, лесного фонда. Действующие законодательные акты не смогли в полной мере учесть их гражданско-правовую специфику. Качество правового регулирования имущественных природоресурсных отношений оставляло и оставляет желать лучшего. В целом акты природоресурсного законодательства не способны на должном уровне регулировать имущественные отношения, складывающиеся по поводу объектов природы. Законы природоресурсного блока не содержат разработанную систему вещных прав, сделок с данными объектами. Отчасти такое положение дел объясняется тем, что исторически природоресурсное законодательство относилось к области административного права и не было ориентировано на регулирование имущественных отношений. В условиях исключительной государственной собственности на природные ресурсы законодательные акценты были расставлены таким образом, что регулированию подлежали система государственного управления, властные отношения, складывающиеся в связи с предоставлением в пользование и изъятием тех или иных природных объектов, а не имущественные права участников данных отношений. В настоящее время существующая "обособленность" законов природоресурсного блока объясняется иными причинами. Несмотря на декларируемое равенство всех "форм собственности", государство стремится сохранить монополию на использование природных ресурсов. В результате большая их часть в настоящее время изъята из гражданского оборота либо рамки такого оборота, возможности правообладателей существенно ограничиваются. Практически на все природные объекты установлена исключительная государственная собственность, это касается в первую очередь особо ценных либо имеющих важное значение земель, а также прочих объектов природы - лесного фонда, водных объектов, подземного пространства (недр), различных природных комплексов (особо охраняемых территорий). С другой стороны, государство заинтересовано в максимально выгодном с экономической точки зрения использовании природных ресурсов. А это, в свою очередь, требует развития рыночных отношений. Необходимо заметить, что в условиях рынка природные ресурсы перестают быть бесплатными дарами природы и неизбежно выступают в роли товаров. Несмотря на формальный запрет свободного отчуждения многих из них, в настоящее время рынок природных ресурсов уже существует. И этому способствует само государство, которое фактически вовлекает природные ресурсы в товарный оборот каждый раз, когда передает отдельные объекты природы в пользование различным субъектам предпринимательской деятельности. При этом такая передача всегда происходит на возмездной (денежной) основе и по сути своей является не чем иным, как арендой государственного имущества. Иначе и не может быть, поскольку товарно-денежные отношения предполагают наличие определенного имущественного интереса. И само государство не может (да и не должно!) избежать вступления в различные имущественные отношения при передаче объектов природы во временное пользование. Проблема заключается в том, что, передавая (продавая) природные объекты различным субъектам предпринимательской деятельности, государство все еще действует как властный суверен, опираясь на свои административные (властные) полномочия. В итоге многие вопросы, относящиеся к сфере гражданско-правового регулирования, все еще решаются с помощью административных рычагов. Несмотря на то, что практически любая передача объектов природы в пользование предусматривает заключение соответствующего договора, сам характер отношений во многом остается административным, поскольку права и обязанности участников данных отношений возникают на основании властного акта уполномоченного государственного органа. На наш взгляд, отсутствует понимание того, что, вступая в имущественные отношения, совершая сделки с объектами природы, государство утрачивает свои властные полномочия и фактически становится равноправным участником гражданского оборота, действует в первую очередь как собственник своего имущества, а не как орган публичной власти. Анализ действующего законодательства о природных ресурсах свидетельствует о сохранении жесткого административного "управления", засилии административных методов при предоставлении в пользование и изъятии природных объектов. В настоящее время существует и реализуется разрешительная (лицензионная) модель природопользования, при которой права и обязанности природопользователей возникают на основании административного акта, природные объекты предоставляются в пользование по специальному разрешению (лицензии) государственного органа и на условиях, установленных данным органом. В таком же порядке (по решению уполномоченного органа) производится досрочное прекращение прав и изъятие соответствующего объекта природы из временного пользования. Несмотря на то что акты природоресурсного законодательства предусматривают заключение договора между государственным органом и природопользователем, такой договор фактически утрачивает характер гражданско-правовой сделки, поскольку сам по себе никаких прав не порождает, является лишь "бледной копией" разрешения (лицензии), фактически играет роль приложения к лицензии, и не более того. При этом стороны такого "договора" в принципе ни о чем не договариваются, так как условия их взаимоотношений устанавливаются государственным органом и прописываются в решении о предоставлении природного объекта в пользование (лицензии). Таким образом, договоры в области природопользования в настоящее время носят сугубо формальный характер, выполняют оформительскую функцию. Гражданско-правовая сущность договора как сделки в данном случае отсутствует, она просто выхолащивается в результате административного регулирования данных отношений. Никакой договор о передаче природных объектов в пользование не может противоречить лицензии, подчиняется ей. В целом, складывается следующая картина. Регулируя имущественные отношения в сфере природопользования, акты природоресурсного законодательства игнорируют гражданско-правовые конструкции и категории, создают нормы-новеллы, не только неизвестные традиционному гражданскому праву, но и зачастую идущие вразрез с действующим гражданским законодательством. В тех случаях, когда все-таки используются гражданско-правовые понятия (такие как "договор"), их значение и сущность существенно искажаются, подгоняются под "специфику" возникающих отношений. Таким образом, при регулировании товарно-денежных отношений в сфере природопользования практически все акты специального законодательства "идут своим путем", нимало не заботясь о соотносимости собственных норм с положениями Гражданского кодекса РФ. В итоге вместо устойчивой системы прав на природные объекты и сделок с ними мы имеем внутренне противоречивое законодательство, что ни в коей мере не способствует становлению и развитию рыночных отношений, защите прав и законных интересов собственников, природопользователей, инвесторов. Причины такого "разночтения" кроются, на наш взгляд, в принципиальной нерешенности теоретического вопроса об отраслевой принадлежности имущественных отношений, возникающих при хозяйственном использовании объектов природы и (или) вовлечении последних в товарно-денежный оборот. Иными словами, первоочередное значение при решении данных проблем имеют вопросы предмета и метода правового регулирования. В настоящее время существует множество подходов к решению данного вопроса. Но для иллюстрации сути проблемы мы рассмотрим наиболее крайние точки зрения, сложившиеся в юридической науке. Представители традиционного подхода (назовем так это направление) признают изменившийся характер отношений в области природопользования, в том числе развитие рынка земли, но считают, что все отношения, объектом которых выступают земли и иные природные ресурсы, должны регулироваться в рамках соответствующей отрасли права (земельным, водным, горным, лесным законодательством). Некоторые специалисты даже рассматривают вопрос шире и обосновывают точку зрения о необходимости создания единой комплексной отрасли права, в рамках которой были бы урегулированы все без исключения отношения в области природопользования, - природоресурсного права <1>. -------------------------------- <1> См.: Чубуков Г. В. Природоресурсное право Российской Федерации. М., 2003. С. 7 - 12.
Так или иначе, представители данного подхода придерживаются принципа пообъектного отраслевого деления, при котором любые правоотношения (подчас весьма различные по своему характеру), складывающиеся в отношении какого-то определенного объекта, объединяются в единую отрасль права. В качестве обоснования необходимости создания таких "комплексных" отраслей обычно приводятся доводы о необходимости особого урегулирования той или иной сферы общественной жизни, особой значимости тех или иных объектов для государства и общества в целом. Не вступая в полемику с представителями подобных взглядов, заметим лишь, что такие комплексные отрасли права зачастую представляют собой достаточно искусственные объединения правовых норм, различных по своей юридической природе. Тогда как никакая отрасль права не может создаваться искусственно, отраслевое деление существует не столько по воле законодателя, сколько складывается под влиянием объективных факторов, определяющих природу регулируемых отношений. Те или иные общественные отношения объективно требуют определенного правового урегулирования в рамках определенной отрасли права. Иными словами, система права не создается искусственно учеными-правоведами или законодателями, она существует объективно. При этом для выделения правоотношений в отдельную отрасль не могут быть приняты во внимание никакие политические мотивы, а также ссылки на общественную значимость, "специфику" данных отношений. С этих позиций точка зрения последователей создания "комплексных" отраслей подвергалась и подвергается справедливой критике. Представители другого лагеря (в основном цивилисты) придерживаются противоположной точки зрения. По их мнению, происходит процесс расширения сферы действия гражданского права, которое возрождается в качестве классического частного права. Изменившийся характер отношений в сфере природопользования требует гражданско-правового регулирования. Установление частной собственности на землю, постепенное введение природных объектов в имущественный товарно-денежный оборот свидетельствует о гражданско-правовой природе возникающих при этом отношений. В той мере, в какой данные отношения приобретают имущественный характер, строятся по типу товарно-денежных отношений, они попадают в область прямого действия гражданского права, становятся гражданско-правовыми отношениями <2>. -------------------------------- <2> См.: Суханов Е. А. Система частного права // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1994. N 4. С. 26 - 33.
Как известно, границы гражданского права никогда не были раз и навсегда установленными. Если раньше отношения по использованию природных ресурсов носили сугубо административный характер, были лишены имущественного элемента, а сами природные объекты не считались имуществом в гражданско-правовом смысле этого слова, то сейчас данные объекты признаны полноценными объектами гражданских прав, пусть с определенными ограничениями и оговорками, но включенными в гражданский оборот. При этом законодательством установлена и гарантирована частная собственность на землю, возможность совершения различных сделок с земельными участками и неразрывно связанными с ними иными объектами природы по воле их собственников. Все это придает частноправовое звучание отношениям в области природопользования и доказывает их родство с прочими имущественными отношениями, регулируемыми правом гражданским. Как следствие - необходимость включить имущественные товарно-денежные отношения, складывающиеся по поводу объектов природы, в предмет регулирования гражданского права. Следует заметить, что действующее законодательство демонстрирует противоположный подход. Земельный, Водный, Лесной кодексы и прочие законы природоресурсного блока не только необоснованно расширяют сферу своего действия за счет отношений гражданско-правового характера, стремятся объявить данные отношения "своими", но и прямо игнорируют основополагающие положения гражданского права, прежде всего нормы ГК РФ. Исправить положение дел, устранить неразрешимые противоречия, преодолеть войну законов возможно лишь через понимание того, что нормы права, регулирующие имущественные отношения по поводу объектов природы, содержание и осуществление вещных прав, правила совершения сделок с природными объектами, являются по сути своей гражданско-правовыми, независимо от того, в каком правовом акте они содержатся. Следует согласиться с мнением специалистов, отдающих приоритет нормам ГК РФ и решающих возникающие правовые коллизии в пользу Гражданского кодекса РФ <3>. -------------------------------- <3> См.: Грось Л. А. О сопоставлении понятий "гражданское законодательство", "гражданское право" и "земельное законодательство" и вещных правах на земельные участки // Журнал российского права. 2002. N 9. С. 42 - 51.
Такой подход, как нам представляется, поможет решить многие проблемы правового регулирования в сфере природопользования, а также даст верные ориентиры для дальнейшего развития и совершенствования законодательства России.
Название документа