К вопросу о правовой природе природоресурсных платежей
(Семенча О. Ю.) ("Финансовое право", 2007, N 4) Текст документаК ВОПРОСУ О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ ПРИРОДОРЕСУРСНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ
О. Ю. СЕМЕНЧА
Семенча О. Ю., кафедра финансового права ГУ - ВШЭ.
Вопрос о правовой природе платежей за пользование природными ресурсами и платы за негативное воздействие на окружающую среду может возникнуть в двух случаях: в процессе создания, реформирования законодательства о природоресурсных платежах и при анализе действующего законодательства <1>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Научно-практический комментарий законодательства о природоресурсных платежах (под ред. А. А. Ялбулганова) включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <1> Приоритет в разработке понятий "система природоресурсных платежей", "принципы правового регулирования природоресурсных платежей" "система законодательства о природоресурсных платежах", в исследовании вопросов правовой природы природоресурсных платежей принадлежит проф. А. А. Ялбулганову. См., например: Природоресурсные платежи: Учебное пособие / Под ред. проф. А. А. Ялбулганова. М., 2004; Ялбулганов А. А. К вопросу о правовой природе природоресурсных платежей (на примере платежей за пользование недрами) // Реформы и право: Сб. ст. / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2006; Природоресурсные платежи: Комментарий законодательства и судебная практика (научно-практическое издание) / Под ред. А. А. Ялбулганова. М., 2007.
В первом случае вопрос о правовой природе представляется сложноразрешимым, поскольку отнесение того или иного платежа к определенным правовым формам зависит от целого ряда факторов. К этим факторам относится политическая и экономическая ситуация в государстве, отношения по поводу собственности на тот или иной природный ресурс, задачи, стоящие перед государством. Вместе с тем данный вопрос очень важен, так как от его решения зависит, какой отраслью законодательства будут регулироваться платежи и каким принципам подчиняться. Если законодатель четко и однозначно определил правовую форму платежа, на практике возникает меньше вопросов о том, какой орган должен контролировать взимание, в каком порядке осуществляется контроль, какую ответственность несет плательщик за несвоевременную уплату или неуплату. В результате в суды поступает меньше дел, судебная практика единообразна. Отнесение какого-либо платежа к той или иной правовой форме (определение правовой природы платежа) во многом зависит от целей, которые должен преследовать платеж. Поскольку мы будем разделять платежи на налоговые и неналоговые, то необходимо проанализировать функции налога. Статья 8 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) определяет налог как обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований <2>. Как мы видим, данное определение указывает на основную функцию налога - фискальную. Налог, являясь основным источником пополнения доходов государства, финансирует таким образом государственные нужды. В этом и заключается главная задача налога - аккумуляция средств в целях финансового обеспечения деятельности публично-правового образования. -------------------------------- <2> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 1) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (в ред. от 30.12.2006) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
В теории называют следующие функции природоресурсных платежей (платы за пользование природными ресурсами и за негативное воздействие на окружающую среду). Компенсационная функция реализуется посредством направления взимаемых платежей на цели возмещения вреда, причиненного загрязнением, восстановления природных ресурсов, их воспроизводство. Стимулирующая функция направлена на повышение экономической заинтересованности плательщиков в снижении уровня негативного воздействия на окружающую среду, на отказ от чрезмерного использования природных ресурсов (например, уменьшение количества отходов). Указанные функции, на наш взгляд, являются основными для природоресурсных платежей. Именно данные задачи призвана решать плата за природопользование и загрязнение. Тем не менее выделяют также фискальную, учетно-информационную, идеологическую, штрафную, превентивную функции <3>. -------------------------------- <3> Петрова Т. В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Статут, 2000. С. 84 - 86.
Следует обратить внимание на то, что компенсационная и стимулирующая функции природоресурсных платежей могут быть реализованы только через создание специальных фондов, куда будут поступать и откуда будут расходоваться средства на охрану окружающей среды, восстановление и воспроизводство природных ресурсов. Фискальная функция, в противовес компенсационной и стимулирующей, предполагает направление средств в единый бюджет государства или иного публично-правового образования без указания на то, каким образом должны использоваться полученные средства. Представляется, что природоресурсные платежи не должны иметь первоочередной задачей пополнение общих доходов государства. Указанная функция может присутствовать у платы за природопользование, поскольку, как уже отмечалось, подобного рода платежи по своей экономической природе являются рентными. Иными словами, публично-правовое образование, являясь в большинстве случаев собственником природных ресурсов, забирает у природопользователей часть "незаработанного дохода". Однако в случае, если государство ставит перед собой задачи охраны окружающей среды и сохранения потенциала находящихся на его территории природных ресурсов, фискальная функция не может ставиться на первое место при регулировании природоресурсного платежа. Иными словами, при решении вопроса о том, какой правовой природой обладать тому или иному платежу за пользование природными ресурсами, государство не должно преследовать в первую очередь цель пополнения бюджета. Иначе результатом установления природоресурсного платежа может стать увеличение сброса загрязняющих веществ или нерациональное природопользование. Такое может произойти, если платеж примет форму налога, и при этом не будут установлены нормативы допустимых выбросов загрязняющих веществ, или ставка налога не будет зависеть от количества добытого природного ресурса (например, выловленных водных биологических ресурсов). Таким образом, природоресурсные платежи должны быть целевыми. Только в этом случае поставленные задачи могут эффективно решаться. Почему же при решении вопроса о том, в какой правовой форме существовать природоресурсным платежам, возникает так много споров? Одной из причин, как уже было сказано, является понимание важности природных ресурсов как для экономики Российской Федерации, так и для состояния экологии на территории России и за ее пределами. При этом какой-либо опыт в регулировании данных отношений в Российской Федерации практически отсутствует. Другой причиной появления сложностей в ходе реформирования законодательства о природоресурсных платежах является разносторонность участия государства как субъекта различных правоотношений. Так, государство выступает как собственник природных ресурсов - лесов, находящихся на землях лесного фонда, водных объектов (за исключением некоторых случаев, установленных в ч. 2 ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации <4>), недр, животного мира, водных биологических ресурсов (за исключением некоторых случаев, указанных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ <5>). Государство на правах собственника является стороной договора о предоставлении в пользование природных ресурсов (договор аренды лесного участка, плата за пользование водным объектом по договору водопользования). Также государство является "субъектом управленческих отношений, законодательно закрепляющим порядок их (природных ресурсов. - Прим. авт.) использования и реализующим через государственные органы исполнительной власти свои управленческие функции: нормирование, лицензирование, предоставление в пользование" <6>. -------------------------------- <4> Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ. СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <5> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270. <6> Петрова Т. В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Статут, 2000. С. 124.
Как мы видим, государство в лице органов в отношениях, возникающих по поводу природных ресурсов, может выступать и как публичный субъект, устанавливающий правила предоставления в пользование природных ресурсов, взимающий налоги, и как равный субъект в гражданско-правовых отношениях. На практике в результате реформирования законодательства о природоресурсных платежах в России государство в одних отношениях действительно является властным субъектом (сбор соответствующих налогов), в других - стороной в договоре. Иначе говоря, одни природоресурсные платежи имеют правовую природу налогов, другие - правовые формы неналоговых платежей. Та система природоресурсных платежей, которая существует на настоящий момент, сложилась не сразу, а в результате нескольких реформ. Сначала мы рассмотрим платежи, имеющие налоговую природу, затем - иные формы плат. До введения в действие ст. ст. 13 - 15 НК РФ действовала система налогов и сборов, предусмотренная Законом РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" <7>. В последней действующей редакции указанный Закон устанавливал следующие виды налогов и сборов, которые можно отнести к природоресурсным платежам: платежи за пользование природными ресурсами, плата за пользование водными объектами, налог на добычу полезных ископаемых, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование водными биологическими ресурсами, лесной доход, земельный налог. Одновременно ст. ст. 13 - 15 НК РФ предусматривали установление акцизов на отдельные виды минерального сырья, налога на пользование недрами, налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы, налога на дополнительный доход от добычи углеводородов, сбора за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, лесного налога, водного налога, экологического налога, земельного налога, системы налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции. Однако в такой редакции указанные статьи Налогового кодекса так и не вступили в силу. -------------------------------- <7> Российская газета. 1992. 10 марта. Утратил силу с 1 января 2005 г.
Именно в этот период было наибольшее количество споров по поводу правовой природы того или иного платежа. Судебная практика была крайне противоречивой. Такое положение дел было связано с неопределенностью правового регулирования, с отсутствием четких формулировок, терминологии и принципов регулирования. Часть 1 Налогового кодекса уже устанавливала основные начала законодательства о налогах и сборах, однако они еще не действовали в полной мере, так как некоторые статьи не были еще введены в действие, другие же были декларативными. Тогда в научной литературе на основе правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации были предложены критерии разграничения налоговых и неналоговых платежей. Неналоговые платежи должны иметь определенную специфику, обусловленную их объектом, не отвечать признакам индивидуальной безвозмездности. Возникновение обязанности уплаты неналогового платежа основано на свободе выбора, а обязанность уплаты обусловлена дополнительными затратами публичной власти, возникающими в связи с получением плательщиком соответствующего блага. При этом последствием неуплаты является не принудительное изъятие соответствующих денежных средств, а отказ в оказании соответствующей услуги <8>. Данные критерии, по словам самого автора, не носят универсального характера и не могут разграничить сборы, предусмотренные Налоговым кодексом, и неналоговые платежи. -------------------------------- <8> Сергеев А. А. Разграничение налоговых и неналоговых платежей: конституционно-правовой аспект. 2006 // СПС "КонсультантПлюс".
Ситуация стала меняться, когда Налоговый кодекс полностью вступил в силу. На наш взгляд, с этого момента появилась возможность применять четкий критерий разграничения налогов и платежей, имеющих неналоговую природу. Необходимо отметить особое значение принципа налогового законодательства, установленного в п. 5 ст. 3 НК РФ: никто не обязан уплачивать какой-либо платеж, обладающий признаками налога и сбора, но не предусмотренный Налоговым кодексом. Иными словами, только те платежи, которые предусмотрены Налоговым кодексом, являются налогами и сборами, то есть платежами, имеющими правовую природу налогов. Статьи 13 - 15 НК РФ, устанавливающие федеральные, региональные, местные налоги и сборы, были введены в действие со дня признания утратившим силу Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", то есть с 1 января 2005 г. С этой даты начала действовать следующая система налогов и сборов, относящихся к природоресурсным платежам: федеральные налоги и сборы - налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; местные налоги и сборы - земельный налог. Также предусмотрен специальный налоговый режим - система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции, в соответствии с которым инвестор уплачивает только часть налогов и сборов. Таким образом, только перечисленные виды природоресурсных платежей являются по правовой природе налогами. Важнейшим правовым последствием данного вывода является распространение законодательства о налогах и сборах на отношения, возникающие по поводу уплаты данных платежей. Налоговые органы вправе применять к плательщикам порядок принудительного взыскания, осуществлять меры налогового контроля, привлекать к ответственности, установленной Налоговым кодексом. Однако наибольшее количество споров в научной литературе и дел в судах вызвали иные платежи, имеющие неналоговую природу. Закон РФ "О недрах" <9> устанавливает следующую систему платежей при пользовании недрами: разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии; регулярные платежи за пользование недрами, плата за геологическую информацию о недрах, сбор за участие в конкурсе (аукционе), сбор за выдачу лицензий. Некоторые из указанных платежей имеют правовую природу сборов несмотря на то, называется ли данный платеж "сбором". Как мы помним, наверное, самым главным отличительным признаком сборов является признак индивидуальной возмездности. Уплата сбора является одним из условий совершения определенных действий органами в отношении плательщика. Так, за пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, взимается плата. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) является одним из условий регистрации заявки. При выдаче лицензии также взимается сбор. В случае неуплаты сбора, к плательщику не будут применены меры принудительного взыскания, но "услуга" не будет оказана. -------------------------------- <9> Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
Регулярные платежи за пользование недрами имеют схожую правовую природу со сбором, но уплачиваются не однократно, а периодически (ежеквартально). Регулярные платежи взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку пригодности недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Также данные платежи подлежат уплате за предоставление исключительных прав на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 метров), используемых по целевому назначению. Такая система платежей за пользование недрами действует с 1 января 2002 г., когда вступили в силу глава 26 НК РФ "Налог на добычу полезных ископаемых" и изменения в раздел V Закона РФ "О недрах". Необходимо обратить внимание на изменения в системе лесных платежей, произошедшие в результате введения в действие нового Лесного кодекса <10> - с 1 января 2007 г. До этой даты в соответствии с прежним Лесным кодексом <11> к платежам за пользование лесным фондом относились лесные подати и арендная плата. Лесные подати взимались при краткосрочном пользовании участками лесного фонда, арендная плата - при аренде участков лесного фонда. В научной литературе не было сложившегося единого мнения по поводу правовой природы данных платежей. Некоторые авторы считали, что лесные подати обладают всеми признаками налога <12>. Однако большинство исследователей признавали неналоговый характер лесных податей и арендной платы. Основными аргументами являлись следующие. Во-первых, в Налоговом кодексе лесные подати не упоминались в системе налогов и сборов. Во-вторых, ставки лесных податей устанавливались Правительством РФ, хотя все элементы налогообложения должны быть определены на законодательном уровне. В-третьих, обязанность арендатора вносить арендные платежи предусмотрена договором аренды и, следовательно, по своему содержанию является гражданско-правовой обязанностью. В-четвертых, размер арендной платы определялся также по договору, что недопустимо для налога или сбора. В-пятых, до изменений в структуре федерального закона о федеральном бюджете на очередной год лесные платежи относились к неналоговым доходам бюджета <13>. -------------------------------- <10> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <11> Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610. <12> Разгулин С. В. О содержании понятия "налог". Установление элементов налогообложения. 2001 // СПС "КонсультантПлюс". <13> Научно-практический комментарий законодательства о природоресурсных платежах / Под ред. Ялбулганова А. А. 2004 // СПС "КонсультантПлюс"; Петрунин В. В. Налоги, сборы и другие платежи за пользование природными ресурсами в 2005 г. // СПС.
Согласно новому Лесному кодексу за использование лесов вносится арендная плата или плата по договору купли-продажи лесных насаждений. Договор аренды лесного участка заключается в различных случаях на срок от года либо десяти лет до сорока девяти лет. К договору аренды применяются соответствующие положения Гражданского кодекса РФ, если иное не установлено Лесным кодексом. Размер арендной платы устанавливается на основе минимального размера арендной платы. Минимальный размер определяется как произведение ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и объема изъятия лесных ресурсов (при использовании с изъятием лесных ресурсов) либо как произведение ставки платы за единицу площади лесного участка и площади арендуемого лесного участка. При этом ставки платы устанавливаются Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. По договору купли-продажи лесных насаждений осуществляется продажа лесных насаждений, расположенных на землях в государственной или муниципальной собственности. К такому договору применяются положения Гражданского кодекса РФ о договорах купли-продажи, если иное не установлено Лесным кодексом. Интересным представляется положение ч. 5 ст. 75 Лесного кодекса, в соответствии с которым срок действия договора купли-продажи лесных насаждений не может превышать год. По общему правилу плата по договору купли-продажи определяется на основе минимального размера платы, рассчитанного как произведение ставки платы за единицу объема древесины и объема подлежащей заготовке древесины. Ставки платы устанавливаются также Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Очевидно, что и арендная плата, и плата по договору купли-продажи являются по правовой природе гражданско-правовыми. Государство как собственник леса выступает стороной частноправового договора и предоставляет в пользование данный природный ресурс. Тот факт, что Лесной кодекс специально указывает на применение к возникающим отношениям положений о договорах аренды или купли-продажи, свидетельствует о гражданско-правовой форме данных плат. Водным кодексом и Земельным кодексом <14> предусматриваются платежи за пользование соответственно водными объектами и землей, находящейся в государственной или муниципальной собственности, похожие по правовой природе на лесные платежи. По договору водопользования одна сторона - исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления - обязуется предоставить другой стороне - водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату. К такому договору применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом. В данном случае взимаемая плата является выплатой стороны по договору. При этом в ст. 18 Водного кодекса указывается, что стороны договора несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение в соответствии с гражданским законодательством. Помимо договора водопользования Водный кодекс предусматривает принятие решений о предоставлении водного объекта в пользование. Указанное решение принимается в случаях, определенных в ч. 2 ст. 11 Водного кодекса. -------------------------------- <14> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Необходимо обратить внимание на то, что заключение договора водопользования или наличие решения о предоставлении водного объекта в пользование является основанием для освобождения от уплаты водного налога (п. 2 ст. 333.8 НК РФ). Налогоплательщиками водного налога признаются только организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование. Земельный кодекс устанавливает две формы платы за пользование землей: земельный налог и арендная плата. Арендная плата взимается за государственные и муниципальные земли, переданные в аренду. Порядок определения размера арендной платы устанавливается Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Данный платеж является гражданско-правовым. Отдельно следует остановиться на проблеме правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду. Достаточно длительный период своего существования плата за негативное воздействие на окружающую среду рассматривалась как налоговый платеж. Еще в 2002 г. были судебные дела, в которых суд отмечал, что плата за негативное воздействие отвечает всем признакам налога, установленным в ст. 8 Налогового кодекса: признаку индивидуальной безвозмездности, обязательности, признаку отчуждения денежных средств плательщика для финансирования государства. Тем не менее суды признавали неправомерность взимания данного "налога", поскольку все элементы налогообложения устанавливались постановлениями Правительства РФ, то есть на подзаконном уровне. Тогда как Конституция РФ и Налоговый кодекс требуют уплаты только законно установленных налогов, когда элементы налогообложения определяются федеральными законами <15>. -------------------------------- <15> Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12 сентября 2002 г. N А11-1248/2002-К2-Е-719; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 июля 2002 г. N А42-3654/01-22.
Начиная с 2002 г. были приняты нормативно-правовые акты и судебные решения, которыми плата за негативное воздействие была не только переведена в разряд неналоговых, но и, по словам М. М. Юмаева, "в целом поставлена в условия выживания" <16>. Решением Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. N ГКПИ2002-178 признано незаконным (недействительным) Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 <17>, которое устанавливало порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды. Верховный Суд РФ признал налоговую правовую природу платы за загрязнение. Основными аргументами было соответствие признакам налога и отнесение Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации" <18> в действующей на тот момент редакции и Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" <19> платы за загрязнение к федеральным налогам. Согласно Налоговому кодексу налог считается установленным, если в федеральном законе определены все элементы налогообложения. В данном же случае элементы налогообложения устанавливались оспариваемым Постановлением Правительства РФ. В результате Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 было признано не соответствующим Налоговому кодексу, незаконным (недействительным) <20>. -------------------------------- <16> Юмаев М. М. Платежи за пользование природными ресурсами. 2005 // СПС. <17> Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" // Российская газета. 1992. 16 сентября. <18> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030. <19> СЗ РФ. 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030. <20> Решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2002 г. N ГКПИ2002-178.
Через некоторое время Правительство РФ обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632. Конституционный Суд РФ указал, что плата за загрязнение взимается при осуществлении хозяйствующим субъектом такой деятельности, которая оказывает вредное воздействие на окружающую среду. Данная плата представляет собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия. При этом негативное воздействие оказывается под контролем государства, в пределах установленных нормативов. Плата за загрязнение носит компенсационный характер и должна устанавливаться на основе принципа эквивалентности. Внесение платы является условием получения хозяйствующим субъектом права на осуществление деятельности, связанной с негативным воздействием. Таким образом, плата за загрязнение является индивидуально-возмездным платежом, и в силу этого - сбором по правовой природе. В результате Постановление Правительства РФ признано не противоречащим Конституции РФ и подлежащим применению <21>. -------------------------------- <21> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации".
Несколько позднее Верховный Суд РФ все-таки признал недействующим п. 2 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632, согласно которому Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации принимало базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, то есть фактически ставки сбора <22>. Ставки были установлены впоследствии Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 <23>. -------------------------------- <22> Решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. N ГКПИ03-49. <23> Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" // СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2528.
Таким образом была признана неналоговая правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду. Мы рассмотрели два вопроса о правовой природе природоресурсных платежей: вопрос об определении правовой формы платежа в ходе проведения реформ законодательства и вопрос о правовой природе платежей, взимаемых в настоящее время. В заключение следует остановиться на проблеме эффективности природоресурсных платежей. Как было отмечено выше, при установлении платежей за пользование природными ресурсами и платы за негативное воздействие на окружающую среду решаются две главные задачи: повышение экономической заинтересованности плательщиков в снижении уровня вредного воздействия, нерационального природопользования и аккумулирование средств на цели возмещения вреда, причиненного окружающей среде, воспроизводства и восстановления природных ресурсов. Две указанные функции называют соответственно стимулирующей и компенсационной. Для того чтобы эти функции реализовывались, природоресурсные платежи должны иметь целевой характер. Некоторое время существовали целевые федеральные фонды, в которые зачислялись отдельные природоресурсные платежи: экологический фонд, фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, фонд восстановления и охраны водных объектов, фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов. Однако уже во второй половине 90-х годов указанные фонды были консолидированы в федеральный бюджет, а через некоторое время и вовсе ликвидированы. На настоящий момент природоресурсные платежи являются источником дохода бюджетов различных уровней. В ст. 35 Бюджетного кодекса РФ <24> установлен принцип общего (совокупного) покрытия расходов. Согласно этому принципу бюджетной системы Российской Федерации все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов. Таким образом, платежи за пользование природными ресурсами и плата за негативное воздействие, поступая в бюджет того или иного уровня, имеют нецелевой характер. -------------------------------- <24> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 января 1998 г. N 145-ФЗ. СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
Вообще закрепление какого-либо платежа в форме налога подразумевает отсутствие целевой направленности данного платежа. Это связано прежде всего с главной функцией налога - фискальной, то есть с пополнением бюджета. Тем не менее, если ставить на первое место стимулирующую функцию природоресурсных платежей (целью которой является уменьшение экологически вредной активности), то эффективность взимания таких платежей зависит от степени уменьшения поступления в бюджет. Иными словами, при снижении экологически вредной активности снижается база исчисления платежа и вследствие этого уменьшаются поступления в бюджет. В этом случае взимание природоресурсного платежа можно признать эффективным. Однако вряд ли государство при взимании налога преследует такие цели. В результате природоресурсные платежи, являющиеся налогами, в первую очередь решают фискальные задачи. В настоящее время в Российской Федерации часть природоресурсных платежей относится к налогам, то есть устанавливаются, исчисляются, контролируются на основании законодательства о налогах и сборах. Совсем иную природу имеют платежи, предусмотренные непосредственно природоресурсным законодательством - Водным кодексом, Лесным кодексом, Земельным кодексом. Перечисленные акты устанавливают арендную плату за пользование водными объектами, лесом, землей, находящимися в собственности государства или муниципальных образований. Такая плата представляет собой выполнение обязательств пользователем по гражданско-правовому договору. Закон "О недрах" предусматривает систему платежей за пользование недрами, среди которых большинство являются по правовой природе сборами. Экологическое законодательство устанавливает плату за негативное воздействие на окружающую среду. Указанный платеж долгое время признавался налоговым, однако после принятия нескольких судебных решений Верховным Судом РФ и Конституционным Судом РФ плата за негативное воздействие стала рассматриваться как сбор. Перечисленные платежи, как налоговые, так и неналоговые, имеют нецелевой характер. Это означает, что при их взимании на первое место ставится фискальная функция, то есть пополнение бюджетов различных уровней. Компенсационная функция не реализовывается, а стимулирующая - лишь отчасти. Таким образом, можно говорить о неэффективности природоресурсных платежей. Тем не менее реформирование законодательства о природоресурсных платежах продолжается, что не позволяет поставить точку в исследовании проблемы правовой природы платежей за природопользование и за негативное воздействие на окружающую среду.
Название документа