Правовые аспекты предоставления лицензий на пользование участками недр, имеющими сложную структуру
(Дудиков М. В.) ("Экологическое право", 2007, N 2) Текст документаПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЛИЦЕНЗИЙ НА ПОЛЬЗОВАНИЕ УЧАСТКАМИ НЕДР, ИМЕЮЩИМИ СЛОЖНУЮ СТРУКТУРУ
М. В. ДУДИКОВ
Дудиков М. В., заместитель директора по правовым вопросам АНО "Аудит недропользования и консалтинг", кандидат юридических наук.
В соответствии с ч. 5 ст. 7 Закона Российской Федерации "О недрах" <1> участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению уполномоченного федерального органа исполнительной власти придается статус геологического отвода. В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование. -------------------------------- <1> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
Согласно п. 6.2 действующего Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-1 <2>, лицензия на геологическое изучение недр удостоверяет право ведения поисков и оценки месторождений полезных ископаемых и объектов, используемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. -------------------------------- <2> См.: ВСНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1917.
Лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных ископаемых отдельно не предоставляется, право разведки предусматривается в лицензии на добычу полезных ископаемых. Лицензия на геологическое изучение недр дает право изучения только того вида (или видов) полезного ископаемого, который указан в лицензии, и не дает ее владельцу приоритетного права на получение лицензии на право добычи полезных ископаемых. Такое предположение обусловлено тем, что конструкция норм п. 1 и 4 ст. 10.1 Закона Российской Федерации "О недрах" предполагает не обязанность, а право органов на предоставление права пользования участками недр. Действительно, упомянутыми нормами установлено, что основанием возникновения права пользования участками недр является решение Правительства Российской Федерации, принятое при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации (п. 1). Таким основанием является также решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Указанная комиссия рассматривает заявки о предоставлении права пользования участками недр при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых для целей разведки и добычи полезных ископаемых, за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации (п. 4). В случае если выявленное в процессе поисков и оценки месторождение полезного ископаемого выходит за границы предоставленного в соответствии с лицензией геологического отвода, то по заявке владельца лицензии на соответствующую сопредельную территорию органами, предоставляющими лицензию, участок недр может быть увеличен таким образом, чтобы в него входило все месторождение. Владелец лицензии на поисковые работы по мере их проведения может отказаться от части выделенного геологического отвода с соответствующим пересчетом платы за право пользования недрами, подав в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти соответствующее письменное заявление. На основании ст. 7 Закона Российской Федерации "О недрах" в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр. При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр. Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. В соответствии с п. 6.5 упомянутого Положения о порядке лицензирования пользования недрами допускается одновременное предоставление нескольких лицензий на право добычи полезных ископаемых по группе близко расположенных месторождений одному заявителю, если экономически рентабельной является только общая разработка указанных месторождений одним предприятием. Абзацем 2 п. 6.3 этого Положения установлено, что лицензия на право добычи полезных ископаемых может выдаваться на разработку всего месторождения полезного ископаемого или его отдельной части. Разработка одного месторождения полезного ископаемого разными пользователями недр должна проводиться по согласованной технологической схеме, исключающей нерациональное использование недр. Координация действий пользователей недр возлагается по их решению на одно из предприятий, которому другие предприятия доверяют исполнение функций координатора. Указанное условие фиксируется в лицензиях на право разработки этого месторождения. Как видно из приведенных норм законодательства, предоставление права пользования недрами регулируется значительным по объему комплексом правовых средств, объектом которого являются участки недр. Однако часто на практике строение предоставляемого в пользование участка недр характеризуется большим разнообразием морфологии и размеров отдельных элементов, особенно в сложнодислоцированных метаморфических толщах. Процессуальный порядок предоставления участков недр, учитывающий особенности их сложной структуры, как в случаях предоставления горного отвода, так и в случаях предоставления геологического отвода, не установлен. Это обстоятельство создает почву для путаницы и как следствие этого - нарушения прав субъектов предпринимательской деятельности, претендующих на получение лицензии на пользование участками недр, предусмотренных ст. 9 Закона Российской Федерации "О недрах". Например, имеющейся геологической, инженерно-геологической, гидрогеологической и горнотехнической информации, обусловленной сложностью строения участка недр, при предоставлении таких участков в пользование, как правило, недостаточно. К сказанному следует добавить значительную изменчивость дизъюнктивной структуры массива, которую практически достаточно сложно оценить в рамках информационной системы вероятностного отражения объективного состояния геологической среды. По данным Управления горного и металлургического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на упомянутую проблему накладывается также нехватка специалистов маркшейдерского профиля, способных работать с высокоточными прямоугольными координатами. Следует также упомянуть то обстоятельство, что в лицензиях устанавливаются предварительные границы в весьма неточных географических координатах. Один только перевод из географических координат в прямоугольные может дать расхождение в сотни метров, а порой и в километры, что весьма существенно, особенно в случаях смежных горных отводов, принадлежащих разным недропользователям. Игнорирование этих обстоятельств может привести к тому, что дорогостоящие нефтегазодобывающие скважины глубокого заложения в реальности окажутся на чужом горном отводе, и их эксплуатация будет сопровождаться сложными взаиморасчетами с иными недропользователями. В ходе доразведки, проектирования и последующей разработки месторождений, имеющих сложное строение, зачастую выявляются участки недр, содержащие некоторые объемы полезных ископаемых, которые выходят за установленные границы лицензионного участка. Невовлечение таких запасов в разработку на практике приводит к их потере, так как расширение границ горного отвода законодательством Российской Федерации о недрах не предусмотрено. При производстве горных работ объективно технически сложная проблема уточнения границ горных отводов с учетом всей совокупности геологических, инженерно-геологических, гидрогеологических, горнотехнических и иных факторов в целом решена даже в отношении участков недр, имеющих сложное строение. Существует механизм оформления актов горных отводов органами государственного горного надзора, единственными из федеральных органов исполнительной власти, имеющими в своем составе маркшейдеров. Но этот механизм закреплен в ведомственных актах Госгортехнадзора России, которые в силу локальности регулирования отношений ограничены рамками системы управленческих и надзорных полномочий Госгортехнадзора России. Другими словами, наиболее важные для охраны недр нормы этих актов не имеют такой же всеобщности и верховенства, как законы, доминирующие над иными нормативными правовыми актами. Кроме того, после введения в действие Федерального закона "О техническом регулировании" такие ведомственные акты оказались документами довольно низкого статуса и в последующей перспективе подлежат отмене. Значительное количество действующих нормативно-технических и нормативно-методических актов нуждаются в пересмотре и существенной переработке. Подавляющее большинство таких документов были разработаны и утверждены до 80-х годов XX столетия и в настоящее время нуждаются в существенной переработке в связи с изменением законодательства Российской Федерации и технико-технологических методов. Отдельные нормативно-технические и нормативно-методические документы утверждены организациями, акты которых не имеют нормативно-правового значения. Следовательно, их соблюдение не является обязанностью при недропользовании несмотря на то, что их содержание соответствует последним техническим разработкам и современному научному уровню технологии. Такие документы нуждаются в утверждении согласно установленному порядку. Не исключена также необходимость регистрации таких документов в Министерстве юстиции Российской Федерации. В противоположность этому имеется ряд нормативно-технических и нормативно-методических документов, обязательность исполнения которых закреплена соответствующими актами уполномоченных органов. Однако некоторые положения таких документов устарели из-за того, что они не соответствуют современному развитию науки и техники. Следовательно, содержание таких положений должно быть пересмотрено. Ряд технических, технологических и методических документов носит весьма схематичный характер, часто страдают неточностями. Существенным пробелом в таких документах является отсутствие утвержденных уполномоченными органами методик поисков, разведки и оценки месторождений по видам полезных ископаемых, которые необходимо разработать. При этом они должны содержать обобщение исследований и практического опыта работ на месторождениях конкретного вида полезного ископаемого, определять выбор систем разведки и рациональную методику геологоразведочных работ на различных стадиях, все виды опробования и необходимый комплекс исследований данного полезного ископаемого, основные принципы и методы подсчета запасов. Аналогичная ситуация сложилась в области проектирования, работ по добыче полезных ископаемых на участках недр, имеющих сложную структуру. Например, спецификой освоения нефтяных месторождений, учитывая их слабую геологическую изученность на начальном этапе, является многостадийное проектирование. Первоначальные локальные проекты по мере уточнения геологических особенностей месторождения заменяются на более крупные. В самой природе такого освоения заложено то, что проект начиная с момента его реализации оказывается морально устаревшим. По мере накопления геологических данных увеличивается расхождение между фактическим состоянием добычных работ и проектными решениями. Ситуация осложняется наличием многих других факторов: непредвиденным выбытием скважин из эксплуатации, применением новых методов повышения нефтеотдачи, конъюнктурными колебаниями на рынке минерального сырья и т. д. Перманентное изменение проектов, а также прохождение соответствующих экспертиз и согласований организационно сложно, требует значительных финансовых вложений и технически не во всех случаях нецелесообразно. Учитывая изложенное, по формальному признаку любой недропользователь автоматически оказывается нарушителем проектных решений и условий лицензий. На этой почве в последнее время участились конфликты между субъектами предпринимательской деятельности - пользователями участками недр и правоохранительными органами. Такие конфликты обусловлены тем, что законодательство Российской Федерации о недрах не учитывает специфики функционирования предприятий горнодобывающего комплекса, особенно при пользовании участками недр, имеющими сложную структуру. С целью минимизации влияния перечисленных выше факторов, необходима разработка порядка предоставления права пользования участками недр, имеющими сложную структуру. Поэтому следует разрабатывать отдельно порядок для предоставления геологического отвода и порядок для предоставления горного отвода с учетом следующих положений. В соответствии с упомянутым выше п. 6.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами лицензия на геологическое изучение недр в целях поиска и оценки месторождений полезных ископаемых должна давать право на поиски и оценку только тех видов полезных ископаемых или их комплексов, которые указаны в этой лицензии. На один вид полезного ископаемого или комплекс полезных ископаемых в пределах геологического отвода должна предоставляться одна лицензия. Поэтому необходима разработка норм, согласно которым в случае, если в процессе проводимых поисков и оценки на участке недр обнаружены полезные ископаемые, не указанные в лицензии на геологическое изучение недр, пользователь недр обязан сообщить об этом в уполномоченные органы. Очевидно, что такие органы должны быть наделены правом приостановить действия пользователя недр, которые могут создать препятствия для изучения и добычи выявленных полезных ископаемых. Если прежний пользователь недр подтвердит готовность продолжать работы с учетом выявленных полезных ископаемых и имеет для этого необходимые финансовые и технические средства, в ранее выданную лицензию на геологическое изучение недр должно быть внесено соответствующее дополнение. В противном случае ранее выданная лицензия должна быть аннулирована при компенсации ее владельцу понесенных им расходов и участок недр может быть предоставлен в пользование другому недропользователю в установленном порядке. Следует также разработать нормы, согласно которым в лицензиях на геологическое изучение участка недр должны быть определены объем работ, план-график их проведения, характер подготавливаемой по результатам работ информации, порядок и сроки ее предоставления. Владелец лицензии на геологическое изучение участка недр будет обязан выполнить оговоренный в лицензии объем работ по геологическому изучению недр в установленные в такой лицензии сроки. Сокращение объема работ по геологическому изучению недр, имеющих сложное строение, должно быть обосновано и согласовано с уполномоченными органами. На стадии поисков и оценки месторождений полезных ископаемых в соответствии с условиями лицензии на геологическое изучение недр либо по согласованию с уполномоченными органами необходимо допускать пробную добычу полезных ископаемых в объеме, необходимом и достаточном для оценки количества, качества выявленных запасов полезных ископаемых. Пробная добыча полезных ископаемых должна ограничиваться указанными в лицензии объемом и сроками и должна будет осуществляться в порядке, установленном уполномоченным органом. При предоставлении участка недр, имеющего сложную структуру, в виде горного отвода целесообразно также принять во внимание следующее. Технические требования, порядок подготовки, согласование и экспертиза технических (технологических) проектов, годовых планов (программ) горных работ должны устанавливаться федеральным органом государственного горного надзора как органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами и охраной недр. Учитывая сложность строения предоставляемого участка недр, выдачу лицензий на добычу полезных ископаемых на отдельных частях месторождения полезных ископаемых следует реализовывать в том случае, если такая добыча не ухудшит технико-экономические показатели разработки указанного месторождения в целом и не создаст препятствия в разработке других участков этого месторождения. Целесообразно принятие норм, регулирующих отношения, возникающие при установлении факта открытия месторождения. В случае установления такого факта владелец лицензии на геологическое изучение участка недр должен иметь закрепленную нормами законодательства о недрах гарантию на получение права пользования недрами с целью добычи полезных ископаемых. В случае если лицензия на разведку и добычу полезных ископаемых выдается другому лицу, владелец лицензии на геологическое изучение участка недр должен иметь право получить от владельца лицензии на разведку и добычу компенсацию, связанную с досрочным прекращением действия ранее выданной лицензии, в соответствии с установленным порядком. Как было отмечено выше, детальное оконтуривание месторождения полезного ископаемого затруднено из-за недостатка геологической информации. Это обстоятельство усугубляется при пользовании участками недр, имеющими сложное строение. Поэтому необходимы также нормы, предусматривающие случаи выявления участков месторождения, которые имеют промышленное значение и границы которых превосходят границы предоставленного горного отвода. В целях рационального использования минеральных ресурсов на основании решения уполномоченных органов необходимо допустить изменение условий лицензии на пользование участком недр в части расширения границ горного отвода, при отсутствии лицензии на пользование сопредельными участками недр. Однако, если расширение границ горного отвода приведет к существенному увеличению первоначально предоставленных запасов полезных ископаемых, приращиваемая часть месторождения при наличии технических возможностей и технологической целесообразности должна стать самостоятельным объектом лицензирования. При этом необходимо использование горно-геологических и технико-технологических критериев, с помощью которых должна определяться существенность такого увеличения. По-видимому, учитывая уникальность каждого участка недр и месторождения полезных ископаемых, такие критерии необходимо устанавливать в каждом конкретном случае по результатам экспертного заключения. При выявлении неизвестных на момент выдачи лицензии на пользование участками недр данных о новых видах полезных ископаемых и попутных ценных компонентах, а также о новых свойствах или качествах полезных ископаемых уполномоченные органы должны оставить за собой право провести государственную экспертизу геологической информации и дополнить условия лицензии. В этом случае не следует исключать также возможность выдачи новой лицензии на пользование участками недр в порядке, установленном нормами Закона Российской Федерации "О недрах". Поскольку складированные отвалы отходов горнодобывающих и связанных с ними перерабатывающих производств имеют неоднородное структурно-текстурное строение, такие отвалы целесообразно рассматривать как участки недр, имеющие сложное строение. Переработка отходов горнодобывающих и связанных с ними перерабатывающих производств должна осуществляться на основании как лицензий на разведку и добычу соответствующих полезных ископаемых, так и лицензий на использование отходов горнодобывающих и связанных с ними перерабатывающих производств, предусмотренных п. 3 ч. 1 ст. 6 и ч. 4 ст. 11 Закона Российской Федерации "О недрах". В случае если владелец лицензии на пользование участком недр будет осуществлять переработку отходов своих горнодобывающих и связанных с ними перерабатывающих производств в неполном объеме, на основании решения уполномоченных органов переработка таких отходов может быть предоставлена другим лицам с выдачей им соответствующих лицензий. В случае если перерабатываемые отходы находятся в границах участка недр или земельного участка других лиц, условия лицензии на пользование участком недр должны учитывать интересы всех заинтересованных лиц. В лицензии на добычу полезных ископаемых на участках недр, имеющих сложную структуру, необходимо устанавливать условия на добычу попутного отбора подземных вод при разработке месторождений полезных ископаемых. В такой лицензии необходимо также указать условия проведения мониторинга состояния этих участков недр, включая мониторинг режима подземных вод и охрану питьевых водоносных горизонтов не только в пределах предоставленного участка недр, но и зоны влияния объекта недропользования при его эксплуатации. В лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых должны быть определены условия извлечения попутных или сопутствующих компонентов и их первичной переработки или временного хранения, а также возможной консервации выявленного месторождения полезных ископаемых или его участка при высоком содержании агрессивных или токсичных компонентов. При предоставлении права пользования участками недр, имеющими сложную структуру, в виде горного отвода целесообразен учет специфики залегания таких полезных ископаемых, как нефть и газ. В связи с этим в законодательстве Российской Федерации о недрах следует предусмотреть нормы, согласно которым владелец лицензии на добычу этих полезных ископаемых должен иметь право на: 1) использование пластовых вод, извлекаемых при добыче нефти и газа, а также сточных вод для поддержания пластового давления и извлечения сопутствующих компонентов, подготовку и переработку указанных компонентов на условиях, определенных лицензией на пользование недрами в соответствии с требованиями (технологического) проекта и соответственно законодательства Российской Федерации; 2) сооружение трубопроводов для транспортировки нефти и газа от разрабатываемых месторождений нефти и газа до хранилищ и от хранилищ до пунктов доставки или экспорта нефти и газа, также подключение этих трубопроводов к системам магистральных трубопроводов должно регулироваться нормами соответствующих законов. При формировании норм целесообразен учет стадийности горно-геологических работ. При этом технические, технологические и методические документы, содержащие соответствующие методики поисков, разведки и оценки месторождений по видам полезных ископаемых, необходимо утвердить нормативными правовыми актами органов в соответствии с их полномочиями установленным порядком. Реализация таких предложений позволит обеспечить как государственные интересы, а именно рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов и охрану недр, так и интересы пользователя недр, который сможет получить справедливую компенсацию понесенных им расходов в случае отсутствия у него квалифицированных специалистов, необходимых финансовых и технических средств для эффективного и безопасного проведения работ, связанных с пользованием недрами.
Название документа