Правовой режим земель обороны и безопасности
(Красинский В. В.) ("Военно-юридический журнал", 2007, N 7) Текст документаПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОБОРОНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ
В. В. КРАСИНСКИЙ
Красинский В. В., старший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генпрокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В последние годы в Российской Федерации в связи с развитием рыночного хозяйствования, ипотечного кредитования и жилищного строительства активизировался оборот земельных участков. Рост числа сделок с недвижимым имуществом, расширение экономической свободы хозяйствующих субъектов далеко не всегда происходили с соблюдением правовых требований. Неурегулированность вопросов разграничения собственности на землю и неправильное толкование отдельных положений Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" органами местного самоуправления привели к тому, что в сферу гражданского оборота были неправомерно вовлечены земельные участки из состава земель промышленности и иного специального назначения, в том числе земли обороны и безопасности. Нарушения законности при разграничении земельного и имущественного фонда повлекли за собой самовольные захваты земель, ликвидацию многих важнейших объектов военной инфраструктуры, расхищение имущества и нанесли существенный вред обороноспособности и безопасности России. Необходимо отметить, что, несмотря на продолжающееся сокращение Вооруженных Сил и иных воинских формирований Российской Федерации, передачу движимого и недвижимого военного имущества органам местного самоуправления и отдельным хозяйствующим субъектам, демилитаризацию экономики, земли обороны и безопасности продолжают играть важную роль в функционировании оборонно-промышленного комплекса, в системе национальной безопасности Российской Федерации, в обеспечении режима защиты государственной тайны. Регулирование правового режима земель обороны и безопасности является комплексным и включает в себя нормативные предписания целого ряда отраслей законодательства (земельного, градостроительного, лесного, природоохранного, гражданского, административного). В открытой отечественной юридической литературе правовой режим земель обороны и безопасности глубоко не изучался. Отдельные аспекты правового режима земель данного вида рассматривались в работах С. А. Боголюбова, Б. В. Ерофеева, Ю. Г. Жарикова, Н. И. Калинина, Н. И. Краснова, О. И. Крассова, М. Ю. Тихомирова, В. Х. Улюкаева, Г. В. Чубукова <1>. Однако зарубежный опыт правового регулирования данного вида земель, вопросы предоставления земельных участков обороны и безопасности в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам, особенности правового режима земель обороны и безопасности при проведении зонирования территорий, особенности перевода данного вида земель и лесопользования на земельных участках обороны и безопасности остались неосвещенными. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой (под ред. С. А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2006. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) (под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации - Издательство Тихомирова М. Ю., 2007 (второе издание, дополненное и переработанное). ------------------------------------------------------------------ <1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Былина, 2002. С. 331 - 335; Земельное право / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2003. С. 335 - 338; Земельное право / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма-Инфра-М, 2001. С. 282 - 283; Земельное право / Под ред. Б. В. Ерофеева. М.: МЦУПЛ, 1999. С. 451 - 453; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (вводный) / Под ред. Н. И. Калинина. М.: Юрайт-М, 2002. С. 128 - 130; Земельное право / Под ред. О. И. Крассова. М.: Юрист, 2000. С. 369 - 371; Крассов О. И. Земельное право современной России. М.: Дело, 2003. С. 382 - 396; Краснов Н. И. Теоретические основы правового режима земель специального назначения: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1966; Земельное право / Под ред. В. Х. Улюкаева. М.: Былина, 2002. С. 331 - 332; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 396 - 401.
Отсутствие современных научных исследований, посвященных землям обороны и безопасности, постоянное обновление законодательства о недвижимости, продолжающаяся земельная реформа, потребности практической деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, воинских формирований, организаций и органов, обеспечивающих обороноспособность и безопасность страны, общегосударственная значимость земель обороны и безопасности определяют актуальность представленной работы. В настоящей статье правовой режим земель обороны и безопасности рассматривается как система правовых норм, определяющих целевое назначение, порядок использования и управления, оборотоспособность, субъективные права, юридические обязанности и ответственность участников земельных правоотношений, правовую охрану и мониторинг земель обороны и безопасности. Как представляется, изучение правового режима этих земель позволит выявить пробелы правового регулирования земельных отношений, содержанием которых выступают правомочия по поводу земель обороны и безопасности, а также будет способствовать дальнейшей разработке теоретических и правовых основ земельного права и смежных отраслей, имеющих отношение к рассматриваемой проблематике. В соответствии со ст. 7, ч. ч. 1 и 5 ст. 87 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли обороны и безопасности рассматриваются в качестве самостоятельного вида земель (субкатегории) из состава категории земель промышленности и иного специального назначения. Статья 93 ЗК РФ устанавливает, что землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом и федеральными законами. Законодателем раскрывается понятие "обеспечение деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений" и тем самым в рамках целевого назначения конкретизируются задачи использования и предоставления земельных участков обороны и безопасности. В качестве основной цели названо "обеспечение обороны", реализуемое посредством: 1) строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (размещение военных организаций, учреждений и других объектов, дислокация войск и сил флота, проведение учений и иных мероприятий); 2) разработки, производства и ремонта вооружения, военной, специальной, космической техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов); 3) создания запасов материальных ценностей в государственном и мобилизационном резервах (хранилища, склады и др.). Однако данная формулировка целевого назначения земель обороны и безопасности имеет ряд недостатков. Во-первых, обеспечение обороны не может исчерпываться только тремя перечисленными в ЗК РФ составляющими, подтверждением чему служит ст. 2 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ (в ред. от 4 декабря 2006 г.) "Об обороне". Во-вторых, в ст. 93 ЗК РФ отсутствует такой элемент целевого назначения земель обороны и безопасности, как обеспечение безопасности. Следуя логике, законодатель должен был дать перечень задач использования и предоставления земельных участков, связанных и с нуждами безопасности. В связи с этим предлагается ст. 93 ЗК РФ дополнить п. 3 следующего содержания: "В целях обеспечения безопасности могут предоставляться земельные участки для: 1) размещения воинских формирований, органов и учреждений, осуществляющих в пределах своих полномочий решение задач по обеспечению правопорядка, общественной и государственной безопасности; 2) обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну; 3) осуществления разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности". Нумерация существующих пунктов ст. 93 ЗК РФ меняется: п. 3 на п. 4, п. 4 на п. 5, п. 5 на п. 6, п. 6 на п. 7, п. 7 на п. 8. Более удачным с точки зрения юридической техники является абстрактное и лаконичное определение данного вида земель, содержащееся в ст. 154 Модельного Земельного кодекса для государств - участников СНГ, принятого Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 4 декабря 2004 г. N 24-8, хотя и в нем сделан акцент исключительно на обороне. В комментируемой статье закреплено, что "землями для нужд обороны признаются земли, предоставленные для размещения и постоянной деятельности войсковых частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций вооруженных сил государства, выполняющих задачи в области обороны и безопасности, установленные законодательством" <2>. -------------------------------- <2> Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ. 2005. N 35. Следует отметить, что Модельный Земельный кодекс для государств - участников СНГ оказал заметное влияние и на региональных законодателей в Российской Федерации. Так, согласно ст. 92 Закона Челябинской области от 10 апреля 1998 г. N 39-ЗО "О земельных отношениях" (в настоящее время утратил силу) землями для нужд обороны признавались земли, предоставленные для размещения и постоянной деятельности войсковых частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск, выполняющих задачи в области обороны и безопасности, установленные законодательством Российской Федерации.
При характеристике правового режима земель обороны и безопасности следует учитывать ряд особенностей. Во-первых, земли промышленности и иного специального назначения, занятые объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации, являются федеральной собственностью. Принадлежность земель обороны и безопасности к данной форме собственности обусловливает ограничение оборотоспособности земельных участков из состава земель данного вида (ст. 27 ЗК РФ) <3>. -------------------------------- <3> В зарубежных странах правовой режим земель военного назначения имеет сходные черты с правовым режимом земель обороны и безопасности в России. Например, в США наиболее важные земли, обеспечивающие осуществление полномочий федеральных органов и органов штатов, изъяты из гражданского оборота и находятся в исключительной собственности федерации или штата. Право собственности федерации на земли для военных целей и ограничения их оборота регулируются книгой 50 Свода законов США "Армейское имущество и военные объекты". В соответствии с законом Чешской Республики "О лесах" право собственности на сельскохозяйственные и лесные участки в военных округах не подлежит переходу. См.: Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и иностранных государствах / Под ред. В. В. Залесского. М., 2005. С. 25.
В соответствии с ЗК РФ из гражданского оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы; зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды; объектами организаций федеральной службы безопасности; объектами организаций федеральных органов государственной охраны; объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ; объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования; объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний; инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. Изъятие из гражданского оборота означает, что земельные участки из состава земель обороны и безопасности не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ (ред. от 18 декабря 2006 г.) "Об ипотеке (залоге недвижимости)" закрепляет в числе прочего запрет на ипотеку имущества, изъятого из оборота, а также земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 2 ст. 6, п. 1 ст. 63). Запрет залога земельных участков, на которых расположены организации государственного резерва, установлен п. 3 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ (ред. от 2 февраля 2006 г.) "О государственном материальном резерве". Правила о недопустимости ипотеки недвижимого имущества применяются также к залогу прав арендатора по договору об аренде такого имущества, а также к залогу права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Земельные участки, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, а также оборонной промышленности, могут находиться в государственной или муниципальной собственности <4>. При этом оборот данных земельных участков является ограниченным (участки не предоставляются в частную собственность (за исключением случаев, установленных федеральными законами), могут устанавливаться ограничения прав правообладателей на землю). -------------------------------- <4> Анализ положений ЗК РФ и законов субъектов Российской Федерации, регулирующих земельные отношения, не позволяет согласиться с мнением ряда специалистов в области земельного права о том, что земли обороны и безопасности следует относить только к федеральной собственности. См.: Головина Н. Б. Земли обороны и безопасности - федеральная собственность // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2005. N 4.
Порядок использования отдельных видов земель, находящихся в федеральной собственности, а также установления зон с особыми условиями использования земель данной категории, если иное не установлено ЗК РФ, определяется Правительством Российской Федерации. Так, Правительство Российской Федерации определяет порядок передачи исполнительными органами государственной власти отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования <5>. На праве аренды (договорного, срочного и возмездного владения и пользования земельным участком) предоставляются только обособленные земельные участки обороны и безопасности, прошедшие государственный кадастровый учет. Не могут передаваться в аренду земельные участки, изъятые из оборота, за исключением случаев, установленных федеральными законами. При использовании земельных участков, предоставленных воинским частям, для производства сельскохозяйственной продукции в отношении данных участков распространяется порядок использования, применимый к землям сельскохозяйственного назначения. Согласно ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками или долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. Таким образом, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, земельные участки обороны и безопасности для сельскохозяйственного использования могут предоставляться только на праве аренды. -------------------------------- <5> В соответствии со ст. 24 ЗК РФ в безвозмездное срочное пользование земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться государственным или муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления не более чем на один год; религиозным организациям - на срок строительства ими зданий, строений или сооружений религиозного назначения; лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости за счет средств соответствующего бюджета, - на срок строительства объекта.
По договору безвозмездного срочного пользования одна сторона (собственник земельного участка) передает земельный участок в безвозмездное временное пользование другой стороне (землепользователю), а последняя обязуется вернуть его в том состоянии, в каком она его получила, или в состоянии, обусловленном договором. В безвозмездное пользование, как и в аренду, передаются только обособленные земельные участки. Если землепользователь продолжает использовать земельный участок после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны собственника, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок. При предоставлении земельных участков обороны и безопасности в аренду или безвозмездное срочное пользование для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования земельные участки обороны и безопасности приобретают двойственную правовую природу. С одной стороны, эти участки сохраняют присущий им правовой режим в составе земель обороны и безопасности, с другой - приобретают элементы правового режима земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда и иного использования, предусмотренного договором о предоставлении земельного участка. Постановление Правительства РФ от 31 марта 2006 г. N 176 "Об утверждении Правил передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования" определяет условия передачи земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, временно неиспользуемых для указанных нужд <6>. -------------------------------- <6> Действие Правил не распространяется на земельные участки, предназначенные для обеспечения деятельности особорежимных объектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" и п. п. 22 - 24 Указа Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 (ред. от 11 февраля 2006 г.) "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" сведения о выборе, отводе земельных участков для строительства или эксплуатации объектов, не подпадающих под обязательства РФ по международным договорам, для строительства или эксплуатации специальных объектов, запасных пунктов управления федеральных органов исполнительной власти, ядерных оружейных объектов, составляют государственную тайну РФ.
Федеральные органы исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба (Министерство обороны Российской Федерации, МВД России, МЧС России, ФСБ России, ФСО России, СВР России, Служба специальных объектов при Президенте Российской Федерации, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации), формируют из земель обороны и безопасности, временно неиспользуемых ими, перечни земельных участков, которые могут быть сданы в аренду или безвозмездное пользование <7>. Указанные перечни включают в себя сведения о местоположении (адресе) и площади земельных участков, предполагаемых правах на них и разрешенном использовании земельных участков, а также о возможных ограничениях использования земельных участков. К перечням прилагаются проекты границ земельных участков. -------------------------------- <7> Перечень войск, воинских формирований и органов, в которых установлена военная служба, определяется ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ (в ред. от 4 декабря 2006 г.) "Об обороне" и ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ (ред. от 6 января 2007 г.) "О воинской обязанности и военной службе".
Перечни земельных участков направляются в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом для рассмотрения возможности предоставления этих участков в аренду или безвозмездное срочное пользование. Юридическое лицо или гражданин, заинтересованные в получении земельного участка, направляют в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом заявление, в котором указывают цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры, местоположение, а также испрашиваемое право на землю. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (его территориальный орган) принимает решение о предоставлении участка заявителю или об отказе в его предоставлении. Правилами ограничена возможность автоматической пролонгации срока действия договоров с земельными участками обороны и безопасности. Не позднее чем за три месяца до окончания срока действия договора аренды земельного участка или договора безвозмездного срочного пользования земельным участком Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (его территориальный орган) уведомляет об этом заинтересованный федеральный орган исполнительной власти. Если в Федеральное агентство (его территориальный орган) не поступило заявление федерального органа исполнительной власти о необходимости использования земельного участка для нужд обороны и безопасности, Агентство принимает решение о продлении действующего договора. Особый режим использования земель устанавливается Правительством Российской Федерации в закрытом административно-территориальном образовании (далее - ЗАТО). До настоящего времени соответствующий нормативный правовой акт Правительства РФ не принят. В Постановлениях Правительства РФ от 26 июня 1998 г. N 655 "Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации" (с изм. от 7 августа 2005 г.), от 11 июня 1996 г. N 693 (ред. от 8 августа 2003 г.) "Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства Российской Федерации по атомной энергии" понятие и содержание особого режима использования земель в закрытом административно-территориальном образовании не раскрываются. В соответствии со ст. 6 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" земли ЗАТО могут включать в себя земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов), земли промышленности, обороны и иные земли, предусмотренные земельным законодательством Российской Федерации <8>. -------------------------------- <8> Поскольку ЗК РФ предусмотрен такой вид земель в составе земель промышленности и иного специального назначения, как земли обороны и безопасности, представляется целесообразным в текст ч. 1 ст. 6 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" после слов "земель обороны" добавить словосочетание "и безопасности". Далее без изменений.
Земельные участки, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и (или) объектам. Решения об отнесении иных земель, включая зоны безопасности и санитарно-защитные зоны, к землям федеральной собственности на территории конкретного ЗАТО принимаются Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления ЗАТО. Управление этими землями осуществляется Правительством РФ. Земельные участки ЗАТО, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, находятся в ведении органов местного самоуправления данного ЗАТО. В ряде случаев порядок использования земельных участков для нужд обороны и безопасности напрямую регулируется нормами ЗК РФ. Например, в условиях чрезвычайного или военного положения использование земельных участков для нужд обороны и безопасности может осуществляться в порядке, установленном ст. 51 ЗК РФ: земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции. Следующей особенностью правового режима земель обороны и безопасности является основание возникновения прав участников земельных правоотношений, связанных с данным видом земель, на что указывает и легальное определение "земель обороны и безопасности", содержащееся в ст. 87 ЗК РФ. Законодательно установлены различные основания возникновения прав на земельные участки государственной собственности у Российской Федерации, ее субъектов и у муниципальных образований. Отнесение к виду той или иной государственной земельной собственности осуществляется при наличии хотя бы одного основания. Для земель обороны и безопасности таким правовым основанием является Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ (в ред. от 4 декабря 2006 г.) "Об обороне". Согласно ч. ч. 10 и 11 ст. 1 Федерального закона "Об обороне" земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности <9>. Земли, леса, воды и другие природные ресурсы, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, в частной собственности, могут быть изъяты для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов только в соответствии с законодательством Российской Федерации. Статья 49 ЗК РФ определяет обстоятельства, при которых возможно изъятие (в том числе путем выкупа) земельных участков для государственных или муниципальных нужд. К числу таких исключительных обстоятельств относится: выполнение международных обязательств Российской Федерации, а также размещение объектов использования атомной энергии, объектов обороны и безопасности при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов <10>. -------------------------------- <9> В соответствии с ч. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ (в ред. от 27 июля 2006 г.) "О федеральной службе безопасности" земельные участки и имущество органов федеральной службы безопасности (в том числе здания, сооружения, оборудование), созданное (создаваемое) или приобретенное (приобретаемое) за счет средств федерального бюджета и иных средств, являются федеральной собственностью. Аналогичные положения закреплены в ст. 29 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2004 г.) "О государственной охране", ст. 5 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ (в ред. от 27 июля 2006 г.) "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации". <10> В иностранных государствах земельные участки могут принудительно изыматься для публичных надобностей. Например, по законодательству Республики Польши земельные участки могут быть принудительно изъяты у собственников для строительства и эксплуатации оборонных объектов, объектов обеспечения общественной безопасности, включая тюрьмы и колонии для несовершеннолетних. Статья 1 Закона Хорватии "Об отчуждении недвижимого имущества" допускает принудительное отчуждение земли на возмездных началах при строительстве сооружений для нужд органов правосудия, армии и полиции. В английском праве приобретение земли для военных целей (в частности, для размещения воинских частей) осуществляется на основании специальных законов (Military Land Act). См.: Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и иностранных государствах / Под ред. В. В. Залесского. М., 2005. С. 96, 184, 187.
В-третьих, виды прав на земельные участки из состава земель обороны и безопасности зависят от целей использования данных земельных участков. Так, в целях обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации земельные полосы или участки для обустройства и содержания инженерно-технических сооружений и заграждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций, пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и других объектов отводятся в постоянное (бессрочное) пользование. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком означает обеспеченную законом возможность бессрочного, безвозмездного пользования чужим земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении земельного участка в пользование. Нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, порядок их использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, определяются законодательством Российской Федерации. Законом РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 (в ред. от 30 декабря 2006 г.) "О Государственной границе Российской Федерации" устанавливается, что пограничным органам отводится в бессрочное (постоянное) пользование земельная полоса шириной до 5 км, проходящая непосредственно вдоль Государственной границы на суше, а при необходимости - по берегу российской части вод пограничной реки, озера или иного водоема, в соответствии с установленными Правительством РФ нормами. Пограничные органы в пределах приграничной территории имеют право находиться на любых участках местности и передвигаться по ним при исполнении служебных обязанностей; требовать от владельцев, пользователей земельных участков в пограничной зоне выделения мест для передвижения пограничных нарядов, оборудования и содержания в надлежащем состоянии проходов через ограждения, переходов через другие препятствия <11>. По смыслу положений Закона, в данном случае речь не идет об установлении сервитутов, поскольку возможность ограниченного пользования земельным участком допускается только в отношении собственников земли. -------------------------------- <11> См.: ст. 30 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 (в ред. от 30 декабря 2006 г.) "О Государственной границе Российской Федерации".
В целях недопущения переноса заразных болезней через Государственную границу могут быть запрещены или ограничены содержание и выпас скота в полосе местности (карантинной полосе) вдоль Государственной границы на суше. Карантинная полоса, ее ширина, порядок ее ограждения, ветеринарный режим на ней устанавливаются Министерством сельского хозяйства Российской Федерации или по его поручению органами ветеринарного надзора субъектов Российской Федерации. Для размещения объектов по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военных и иных объектов в закрытых административно-территориальных образованиях земельные участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду. Действующее законодательство предусматривает специальные требования к размещению и эксплуатации объектов по хранению и уничтожению химического оружия. Они установлены Федеральным законом от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" и конкретизированы в Положении о зоне защитных мероприятий, устанавливаемой вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 1999 г. N 208. Вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия устанавливаются зоны защитных мероприятий, в пределах которых осуществляется специальный комплекс защитных мероприятий, направленных на обеспечение коллективной и индивидуальной защиты граждан, защиты окружающей среды от возможного воздействия токсичных химикатов вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций. Специальный комплекс защитных мероприятий определяется планами действий по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия и ликвидации их последствий, разрабатываемыми для каждого объекта отдельно. Расчет площади зоны защитных мероприятий, устанавливаемой вокруг объектов, осуществляется, как правило, на этапе проектирования этих объектов согласно методике определения площади зоны защитных мероприятий, утвержденной Министерством обороны Российской Федерации по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. На основании рассчитанных значений площади зоны защитных мероприятий осуществляется определение ее границ на местности. В случае если расчетное значение площади зоны защитных мероприятий окажется менее размера санитарно-защитной зоны, принятой для конкретного объекта, зона защитных мероприятий устанавливается по границе санитарно-защитной зоны. При прохождении границы зоны защитных мероприятий через административные границы населенного пункта (село, район, город и т. д.) этот пункт полностью включается в зону защитных мероприятий. Принципиальное значение для обороноспособности и безопасности государства имеет вопрос о правосубъектности иностранных граждан и организаций в отношении земельных участков из состава земель обороны и безопасности. Действующее законодательство позволяет иностранным субъектам покупать земельные участки в собственность или арендовать их, если иное не установлено федеральными законами <12>. Статья 15 ЗК РФ определяет, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ, и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами <13>. -------------------------------- <12> Интерес представляет зарубежный опыт регулирования прав иностранных субъектов на землю. Так, Закон Республики Польша от 24 марта 1920 г. "О приобретении иностранцами недвижимости" ограничивает возможность приобретения недвижимости иностранными гражданами без предварительного разрешения. Иностранец должен получить разрешение на покупку земли, выдаваемое министром внутренних дел с согласия министра национальной обороны. Если речь идет о сельскохозяйственных угодьях, то необходимо также согласие министра сельского хозяйства и продовольствия. Разрешение действительно в течение одного года с момента выдачи. В Австрии для приобретения земли иностранными гражданами требуется согласие комиссии по земельным участкам. См.: Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и иностранных государствах / Под ред. В. В. Залесского. М., 2005. С. 126, 131. <13> Указ Президента РФ об установлении перечней земельных участков, находящихся на приграничных территориях, которыми не могут обладать на праве собственности иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица, до настоящего времени не принят.
Некоторые особенности приобретения земельных участков иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами определены ст. ст. 35 и 36 ЗК РФ. В соответствии с данными статьями иностранные субъекты - собственники зданий, строений, сооружений, находящихся на чужом земельном участке, в том числе находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют преимущественное право выкупа или аренды земельного участка. Президент РФ может установить перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые это правило не распространяется <14>. -------------------------------- <14> Указ Президента РФ об утверждения перечня видов зданий, строений, сооружений, собственность на которые не дает иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам преимущественного права покупки или аренды земельного участка, до настоящего времени не принят.
Других ограничений прав иностранных субъектов на земельные участки обороны и безопасности не предусмотрено. Необходимо отличать земли обороны и безопасности от земель (территорий), временно используемых для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны. Временно используемые для нужд обороны земельные участки у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются. Использование этих земель осуществляется в соответствии с порядком, установленным для проведения изыскательских работ, а также для зон с особыми условиями использования. Как уже отмечалось, земли, предоставленные воинским частям, могут также использоваться для производства сельскохозяйственной продукции и обеспечения питанием личного состава (подсобные хозяйства воинских частей). В этом случае на них распространяется режим использования земель сельскохозяйственного назначения. Важным элементом правосубъектности участников правоотношений, возникающих по поводу земельных участков обороны и безопасности, является ответственность землепользователей и арендаторов за нарушение норм земельного законодательства. Должностные лица и граждане, совершившие земельные правонарушения, несут административную, дисциплинарную, материальную, гражданско-правовую и уголовную ответственность, а организации могут быть привлечены к административной и гражданско-правовой ответственности. Статьи 7.1, 7.2, 7.10, 8.6 и 8.8 Кодекса об административных правонарушениях РФ устанавливают административную ответственность за самовольное занятие земельных участков, уничтожение специальных знаков на участках, самовольную переуступку права пользования землей, порчу земель и использование земель не по целевому назначению. В ст. 75 ЗК РФ предусмотрено, что должностные лица и работники организаций, виновные в совершении земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами, сточными водами. Материальная ответственность за нарушения земельного законодательства носит регрессный характер и направлена на возмещение предприятиям, учреждениям и организациям имущественных потерь, понесенных по вине неправомерных действий их работников. Привлечение виновных лиц к ответственности не освобождает их от гражданско-правовой обязанности возместить в полном объеме вред, причиненный в результате земельного правонарушения. Уголовная ответственность за нарушения земельного законодательства предусмотрена ст. ст. 170 и 254 Уголовного кодекса РФ за регистрацию незаконных сделок с землей и порчу земли. Следующей характерной чертой правового режима земель обороны и безопасности являются их зонирование и особые условия согласования градостроительных регламентов. Градостроительное и земельное законодательство (ст. 35 Градостроительного кодекса, ч. 1 ст. 85 ЗК РФ) предусматривают территориальные зоны следующих видов: жилые зоны; общественно-деловые зоны; производственные зоны; зоны инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационные зоны; зоны сельскохозяйственного использования; зоны специального назначения; зоны военных объектов; иные зоны режимных территорий <15>. -------------------------------- <15> Более подробно о зонировании территорий см.: Анисимов А. Зонирование территорий городских и сельских поселений: виды и правовое значение // Право и экономика. 2004. N 6.
Земли обороны и безопасности могут располагаться как за границами населенных пунктов, так и в черте поселений (земельные участки, занятые объектами обороны и безопасности). Согласно ч. 6 ст. 10 Градостроительного кодекса РФ на картах, содержащихся в схемах территориального планирования РФ, отображаются границы земель обороны и безопасности, а также планируемые границы этих земель. Схемы территориального планирования РФ, включающие в себя схемы планируемого размещения объектов обороны и безопасности, утверждаются в порядке, установленном законодательством в области обороны и законодательством о государственной тайне. На соответствующих картах субъектов РФ отображаются только существующие границы земель обороны и безопасности. Если предложения, содержащиеся в проекте схемы территориального планирования субъекта РФ, предполагают изменение существующих или планируемых границ земель обороны и безопасности, указанный проект подлежит согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ст. 16 Градостроительного кодекса). Проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию в порядке, установленном Правительством РФ, в случае если предложения, содержащиеся в указанном проекте, предполагают изменение существующих или планируемых границ земель обороны и безопасности (ст. 21 Градостроительного кодекса). На картах, содержащихся в генеральных планах поселений и городских округов, отображаются границы земель обороны и безопасности (ст. 23 Градостроительного кодекса). Изменение существующих или планируемых границ земель обороны и безопасности в проекте генерального плана подлежит согласованию в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 25 Градостроительного кодекса). На земельных участках, предоставленных для нужд обороны и безопасности, действуют специальные градостроительные регламенты. В соответствии со ст. 21 Градостроительного кодекса Российской Федерации Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2000 г. N 221 утверждены Правила выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения. Согласно ч. ч. 16 и 17 данных Правил в зоне объектов военной инфраструктуры особые условия застройки, оформления документации и получения разрешений (специальных разрешений) на строительство определяются Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Министерством обороны Российской Федерации. Специальные разрешения на строительство объектов недвижимости, составляющих государственную тайну, выдаются на основании лицензий федеральной службы безопасности на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну. Одним из видов зон с особыми условиями использования территорий и согласования градостроительных регламентов являются зоны охраняемых объектов. Постановлением Правительства РФ от 20 июня 2006 г. N 384 "Об утверждении Правил определения границ зон охраняемых объектов и согласования градостроительных регламентов для таких зон" регламентируется порядок определения границ зон охраняемых объектов <16>. -------------------------------- <16> В связи с принятием Постановления Правительства РФ от 20 июня 2006 г. N 384 "Об утверждении Правил определения границ зон охраняемых объектов и согласования градостроительных регламентов для таких зон" утратило силу Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2004 г. N 741 "О границах объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, устанавливаемых вокруг объектов, относящихся к федеральной собственности и находящихся в ведении Управления делами Президента Российской Федерации и (или) Федеральной службы охраны Российской Федерации".
Зоны охраняемых объектов устанавливаются с целью обеспечения безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов. Размер зоны охраняемых объектов и ее границы определяются с учетом размера земельного участка, на котором расположены охраняемые объекты, застройки земельного участка и вокруг него, рельефа местности, а также иных условий, обеспечивающих безопасность объектов государственной охраны и охраняемых объектов. Расстояние от границ земельного участка, на котором расположены охраняемые объекты, до границ указанной зоны не должно превышать 1 км. Проведение территориального землеустройства и осуществление государственного кадастрового учета земельного участка с расположенными на нем охраняемыми объектами возлагаются на Роснедвижимость и Федеральную службу охраны Российской Федерации. В целях обеспечения безопасности хранения вооружения и военной техники, другого военного имущества, защиты населения и объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, а также охраны окружающей среды при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера на прилегающих к арсеналам, базам и складам Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов земельных участках могут устанавливаться запретные зоны. Назначение и порядок установления запретных зон определяются Положением об установлении запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2000 г. N 135. Запретная зона включает территорию, непосредственно примыкающую к территории военного склада, арсенала, базы. Ширина запретной зоны от внешнего ограждения территории военного склада устанавливается: для военных складов ракет, боеприпасов, взрывчатых и химических веществ, легковоспламеняющихся и горючих жидкостей - до 400 м; для военных складов вооружения и военного имущества - до 100 м. Обязательным требованием при установлении запретной зоны является обустройство 50-метровой противопожарной полосы, непосредственно примыкающей к внешнему ограждению территории военного склада, в пределах которой осуществляются вырубка деревьев и кустарника и вспашка по всей ширине. Для военных складов ракет, боеприпасов, взрывчатых и химических веществ, легковоспламеняющихся и горючих жидкостей устанавливается также запретный район шириной не менее 3 км от внешнего ограждения территории военного склада. Границы запретной зоны и запретного района утверждаются руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся военные склады, по представлению органов военного управления, в ведении которых они находятся. Границы запретной зоны обозначаются на местности хорошо видимыми указателями и надписями на русском языке и языке субъекта Российской Федерации, на территории которого находится военный склад. Границы запретного района на местности не обозначаются. На территории запретной зоны запрещается проживание граждан, нахождение граждан без специального разрешения, строительство объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, устройство туристических лагерей и зон отдыха, оборудование стоянок автотранспорта, разведение открытого огня (костров), стрельба из огнестрельного оружия и проведение иных работ, за исключением противопожарных и других мероприятий по обеспечению безопасности военного склада. На территории запретного района запрещается строительство объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, проведение ландшафтно-реабилитационных, рекреационных и иных работ, создающих угрозу безопасности военному складу и сохранности находящегося там имущества. В случае особой необходимости строительство объектов производственного, социально-бытового и иного назначения на территории запретного района может разрешаться в каждом конкретном случае органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся военные склады, по согласованию с органами военного управления, в ведении которых они находятся. На территории запретного района не допускаются устройство стрельбищ и тиров, стрельба из огнестрельного оружия, а также проживание иностранных граждан. В воздушном пространстве над территорией запретного района не допускаются прокладка воздушных трасс и полеты самолетов, вертолетов и других летательных аппаратов. В зависимости от местных условий в запретной зоне и запретном районе органами местного самоуправления в пределах их полномочий и по представлению начальника военного склада могут устанавливаться и иные ограничения, в том числе на транзитный проезд, причал судов, рыболовство, охоту, купание и другие. Характерным элементом правового режима земель обороны и безопасности являются особенности перевода земель обороны и безопасности из состава категории земель промышленности и иного специального назначения в другие категории. Эти особенности устанавливает ст. 9 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ (в ред. от 18 декабря 2006 г.) "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Перевод земель обороны и безопасности, которые нарушены, загрязнены или застроены зданиями, строениями, сооружениями, подлежащими сносу (в том числе подземными), допускается при наличии утвержденного проекта рекультивации земель. Перевод земель, на которых осуществлялась связанная с нарушением почвенного слоя деятельность, в другую категорию допускается только после восстановления нарушенных земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации земель, за исключением случаев, если такой перевод осуществляется по ходатайству исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. Необходимо также отметить особый характер лесопользования на землях обороны и безопасности. Порядок использования лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, определяется Лесным кодексом РФ от 4 декабря 2006 г. Действующим лесным законодательством (ст. ст. 8 и 10 Лесного кодекса РФ) установлено наличие в стране двух категорий лесов: лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд. Леса, не входящие в лесной фонд, расположены в городских поселениях, а также на землях обороны и безопасности. На этих землях, в том числе и в расположенных на них лесах, дислоцированы объекты федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. В соответствии с ч. 4 ст. 11 Лесного кодекса РФ в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, может быть запрещено или ограничено пребывание граждан. Использование, охрана, защита и воспроизводство лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, осуществляются на основе лесохозяйственных регламентов, утвержденных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Федеральный орган исполнительной власти утверждает результаты государственной экспертизы проектов освоения лесов, расположенных на землях обороны и безопасности. Последней особенностью правового режима земель обороны и безопасности выступает безвозмездность землепользования. Согласно ст. 389 Налогового кодекса РФ земельные участки, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд, не являются объектами налогообложения. Принцип безвозмездности использования земли и природных ресурсов закреплен в ряде федеральных законов, регулирующих статус соответствующих федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность в сфере обороны и безопасности. Так, ч. 11 ст. 7.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ (в ред. от 27 июля 2006 г.) "О федеральной службе безопасности" определяет, что органы федеральной службы безопасности освобождаются от всех форм платы за использование природных ресурсов. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ (в ред. от 27 июля 2006 г.) "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ" земли для размещения и постоянной деятельности органов управления внутренними войсками, соединений, воинских частей (подразделений), военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск безвозмездно предоставляются им в постоянное или временное пользование соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Статья 29 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2004 г.) "О государственной охране" закрепляет, что земельные участки, акватории, здания, строения, сооружения, оборудование и другое имущество, находящиеся в оперативном управлении федеральных органов государственной охраны, а также имущество, созданное (создаваемое) или приобретенное (приобретаемое) за счет средств федерального бюджета и иных средств, являются федеральной собственностью. Федеральные органы государственной охраны освобождаются от всех форм платы за пользование водными объектами. Любопытно, что в прежней редакции Федерального закона "О государственной охране" (от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ) федеральные органы государственной охраны освобождались от всех форм платы за землю и за пользование водными объектами. Не вполне понятно, по каким основаниям законодатель исключил формулировку, связанную с освобождением органов государственной охраны от платы за землю <17>. -------------------------------- <17> В письмах Министерства финансов Российской Федерации от 17 августа 2006 г. N 03-06-02-02/112, от 29 сентября 2006 г. N 03-06-02-02/124, Федеральной налоговой службы от 19 сентября 2006 г. N ММ-6-21/937@ "О налоге на имущество организаций и земельном налоге", от 9 ноября 2006 г. N ММ-6-21/1091@ "О земельном налоге" изложена позиция о недопустимости взимания земельного налога в отношении земельных участков, ограниченных в обороте и предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд.
Элементом правового режима земель обороны и безопасности выступают правовая охрана и мониторинг земель обороны и безопасности. Охрана земель обороны и безопасности осуществляется с учетом необходимости рационального использования данных земель, защиты их от вредных воздействий, а также восстановления земель и лесного фонда, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, другим негативным воздействиям. В ст. 14 ЗК РФ определен порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению. Содержание, особенности разработки, финансирования и реализации программ реабилитации радиационно-загрязненных земель обороны и безопасности регулирует Федеральный закон от 10 июля 2001 г. N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории". Мониторинг земель обороны и безопасности является составной частью мониторинга земель промышленности и иного специального назначения. Содержание мониторинга земель обороны и безопасности включает систематическое наблюдение за состоянием данного вида земель, выявление изменений земельных участков и их оценку. Мониторинг земель осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами. Таким образом, проведенный анализ правового режима земель обороны и безопасности позволяет выделить ряд особенностей их правового положения (принадлежность к государственной собственности, ограничения оборотоспособности, возникновение прав участников земельных правоотношений в силу Федерального закона "Об обороне", учет особенностей правового режима земель обороны и безопасности при проведении зонирования территорий, территориальном планировании и градостроительной деятельности, установление запретных зон, особенности перевода земель обороны и безопасности из состава категории земель промышленности и иного специального назначения в другие категории, особый характер лесопользования и безвозмездность землепользования), а также обозначить некоторые направления совершенствования правового регулирования земельных отношений, возникающих по поводу земель обороны и безопасности. Несмотря на активную правотворческую деятельность в области использования земельного фонда и прав на земельные участки, нормативная база, регулирующая отношения по поводу земель обороны и безопасности, все еще не является целостной. Так, до настоящего времени не принят указ Президента Российской Федерации, касающийся установления перечней земельных участков, находящихся на приграничных территориях, которыми не могут обладать на праве собственности иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица (п. 3 ст. 15 ЗК РФ). Помимо указанного перечня в нормативном акте, регулирующем особенности землепользования на приграничных территориях, должны быть четко определены условия предоставления земельных участков в составе приграничных территорий в аренду иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам и российским юридическим лицам с иностранным участием. В данном нормативном правовом акте представляется целесообразным закрепить разрешенные цели использования, сроки аренды, ограничения по распоряжению, количеству и размерам земельных участков, арендуемых иностранными субъектами. Не разработан предусмотренный п. 5 ст. 35 ЗК РФ Указ Президента Российской Федерации об утверждении перечня видов зданий, строений, сооружений, собственность на которые не дает права иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам преимущественного права покупки или аренды земельного участка. В данном перечне предлагается закрепить следующие виды зданий, строений, сооружений: а) здания, строения, сооружения любого назначения, расположенные на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации; территориях, прилегающих к внешним охраняемым (контролируемым) зонам закрытых (обособленных) военных городков, а также прилегающих к поселкам учреждений с особыми условиями функционирования; б) здания, строения, сооружения любого назначения, расположенные менее чем в 1 км от мест размещения пунктов управления государством и Вооруженными Силами Российской Федерации, иных специальных объектов мобилизационного назначения; мест дислокации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и режимных (особо важных) объектов органов, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба; в) здания, строения, сооружения любого назначения, расположенные на земельных участках в пределах закрытых административно-территориальных образований, а также в пределах территорий с регламентированным посещением для иностранных граждан; г) здания, строения, сооружения любого назначения, расположенные на территориях, прилегающих к участкам для размещения наземных объектов космической инфраструктуры, являющихся федеральной собственностью; строения и сооружения (кроме торговых, бытового обслуживания, культурно-просветительных и подземных) на территориях, прилегающих к специальным охранным зонам воздушного транспорта, удаленным не менее чем на 10 км от границ аэродромов; здания нежилого назначения, строения и сооружения на территориях, прилегающих к узлам связи, радионавигационным объектам, объектам обслуживания Военно-Морского Флота; д) здания нежилого назначения, строения (кроме торговых и бытового обслуживания) и сооружения, расположенные на землях историко-культурного назначения и особо ценных землях, в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей; е) здания, строения, сооружения любого назначения, высота которых превышает 50 м; ж) здания нежилого назначения, строения и складские сооружения на территориях, прилегающих к водоохранным зонам; з) здания, строения, сооружения любого назначения, расположенные в территориальных зонах сельскохозяйственного использования и военных объектов земель поселений. В настоящее время отсутствует Постановление Правительства Российской Федерации, которое определяло бы особый режим использования земель в закрытом административно-территориальном образовании. В целях упорядочения предоставления отдельных земельных участков обороны и безопасности в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам с учетом интересов обороноспособности и безопасности государства ст. 22 ЗК РФ предлагается дополнить пунктом 6.1 следующего содержания: "Иностранный гражданин, лицо без гражданства, иностранное юридическое лицо - арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе сдавать его в субаренду (поднаем), передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять земельный участок в безвозмездное срочное пользование, а также продавать арендные права и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив". В качестве альтернативного варианта возможно включение данных положений в Постановление Правительства РФ от 31 марта 2006 г. N 176 "Об утверждении Правил передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования". Установленные в настоящее время формы примерных договоров купли-продажи, безвозмездного срочного пользования и аренды земельных участков, утвержденные распоряжением Минимущества от 2 сентября 2002 г. N 3070-р, особых условий землепользования и ограничений по распоряжению земельными участками в интересах обороноспособности и безопасности государства не предусматривают. Ограничения на распоряжение земельными участками обороны и безопасности арендаторами и землепользователями представляется целесообразным закрепить в формах примерных договоров аренды и безвозмездного срочного пользования земельными участками обороны и безопасности, которые должны быть разработаны Минэкономразвития и торговли Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба.
Название документа "Обзор арбитражной судебной практики по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд 2005 - 2006 гг." (Мельников Н. Н.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007) Текст документа
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
ОБЗОР АРБИТРАЖНОЙ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ПО ИЗЪЯТИЮ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД 2005 - 2006 ГГ.
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 6 июля 2007 года
Н. Н. МЕЛЬНИКОВ
Отобрано и прокомментировано 12 судебных актов.
1. Суд сделал правильный вывод о незаконности постановления губернатора области об изъятии у акционерного общества земельного участка для государственных нужд, поскольку в указанном постановлении не приведены цели изъятия и не представлено доказательств, обосновывающих правомерность позиции органа исполнительной власти субъекта РФ (Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 12 декабря 2005 г. N А54-1176/2005-С18). С заявлением о признании недействительным постановления губернатора области об изъятии земельного участка для государственных нужд в арбитражный суд обратилось акционерное общество. Суд первой инстанции требование общества удовлетворил, в связи с тем что изъятие участка противоречит действующему законодательству. Постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанций данное решение оставлено без изменений. При рассмотрении дела судом установлено, что АО является собственником земельного участка. Губернатор субъекта Федерации вынес постановление об изъятии участка. Не согласившись с таким решением, общество обратилось в суд. При принятии решения суд руководствовался статьей 49 Земельного кодекса РФ, в силу которой изъятие земли допускается в исключительных случаях, когда отсутствуют другие варианты размещения объектов государственного и муниципального значения. При этом, если речь идет о строительстве, органы местного самоуправления в соответствии со статьей 31 ЗК РФ должны обеспечить варианты выбора земельного участка. В городских поселениях земельные участки могут быть изъяты для застройки в соответствии с генеральным планом и правилами землепользования (ст. 83 ЗК РФ). Из этих положений законодательства следует, что решение об изъятии земельного участка должно быть мотивированным. Поскольку в оспариваемом постановлении губернатора не были указаны цели изъятия, суд предложил представить сведения об объектах, которые планируется размещать на спорной земле. Данное требование выполнено не было. В силу статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия закону оспариваемого ненормативного акта и законности принятого решения возлагается на орган или лицо, которым такое решение принято. При рассмотрении дела суд применил статью 13 Гражданского кодекса РФ, которая устанавливает два основания признания ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным - несоответствие закону и нарушение прав гражданина или юридического лица. Как указано в пункте 6 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", для признания оспариваемого акта недействительным указанные основания должны иметь место одновременно, то есть суду необходимо установить, как несоответствие акта закону, так и нарушение прав заявителя иска. В противном случае требование подлежит отклонению. Таким образом, суд установил, что губернатор области принял немотивированное постановление об изъятии земельного участка. Доказательств правомерности такого решения предоставлено не было. При этом оспариваемый акт нарушает права собственника земли, так как направлен на лишение его законного права. Исходя из изложенного, требование общества о признании постановления губернатора об изъятии земельного участка недействительным было удовлетворено.
2. Постановление администрации муниципалитета об изъятии земельного участка и других природных ресурсов, входящих в состав государственного природного заповедника, обоснованно признано незаконным, поскольку в соответствии со ст. 6 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" изъятие таких земель не допускается (Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 1 марта 2005 г. N А74-3309/04-К1-Ф02-518/05-С1). В арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления администрации муниципального образования об изъятии у заповедника земельного участка обратилось Территориальное управление Минимущества РФ (Теруправление). Суд первой инстанции требования удовлетворил в связи с тем, что спорный участок является собственностью Российской Федерации, а не муниципального образования. Кроме того, в соответствии с ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" изъятие земель у заповедников не допускается. Суды апелляционной и кассационной инстанций оставили данное решение в силе. Из материалов дела следовало, что федеральному госучреждению (ФГУ) на праве постоянного бессрочного пользования принадлежал земельный участок, используемый для государственного природного заповедника. Собственником земли являлась Российская Федерация, что подтверждается свидетельством о регистрации права. Администрацией муниципального образования принято постановление об изъятии части земли заповедника и передаче ее в районный фонд перераспределения. Не согласившись с таким решением, Теруправление обратилось в суд. Рассматривая дело, суд правомерно указал, что в соответствии со статьей 2 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" государственные природные заповедники относятся к одной из категорий особо охраняемых территорий. Поскольку изъятый участок является федеральной собственностью, он находится в ведении федеральных органов исполнительной власти (п. 6 ст. 2). Общий порядок изъятия земель регулируется статьями 49 и 55 Земельного кодекса РФ и статьей 279 Гражданского кодекса РФ. В соответствии с данными нормами решение об изъятии участка находится в компетенции федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, а не муниципалитета. В рассматриваемых правоотношениях применению подлежит специальная норма статьи 6 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", согласно которой изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, включенные в государственные природные заповедники, не допускается. С учетом изложенного заявление о признании постановления администрации муниципального образования об изъятии земель государственного природного заповедника правомерно признано незаконным.
3. Постановление мэра об изъятии у предпринимателя земельного участка для строительства детской площадки правомерно признано незаконным, так как данные цели не соответствуют принципу исключительности, определенному в ст. 49 Земельного кодекса РФ, и не подпадают под основания изъятия земли, допускаемые указанной статьей (Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 августа 2005 г. N А58-5774/04-Ф02-3965/05-С1). В арбитражный суд с заявлением о признании недействительным распоряжения мэра об изъятии земельного участка для муниципальных нужд обратился индивидуальный предприниматель. Суды первой и кассационной инстанций требование предпринимателя удовлетворили, поскольку администрация не доказала, что причины изъятия носят исключительный характер и соответствуют перечню, предусмотренному статьей 49 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ). Как следует из материалов дела, мэром вынесено постановление, которым муниципальному департаменту имущественных отношений поручено изъять путем выкупа у предпринимателя земельный участок для муниципальных нужд - строительства детской площадки. Не согласившись с таким решением, предприниматель подал иск в суд. В ходе рассмотрения дела установлено, что спорный земельный участок принадлежит предпринимателю на праве собственности. Отстаивая правомерность своей позиции, мэрия указала, что размещение детской площадки в другом месте невозможно, поэтому решение об изъятии соответствует положениям статьи 49 ЗК РФ. Суд обоснованно признал данную позицию незаконной, так как предусмотренные статьей 49 ЗК РФ случаи изъятия земельных участков для муниципальных нужд носят исключительный характер и строительство детской площадки не соответствует перечню объектов, для возведения которых допускается изъятие земель. На основании изложенного требование предпринимателя о признании незаконным постановления мэра об изъятии земельного участка для муниципальных нужд правомерно удовлетворено.
4. Регистрационная служба отказала в государственной регистрации постановления об изъятии земельного участка, так как оно принято органом местного самоуправления, что, по мнению регистратора, противоречит ст. 279 ГК РФ, согласно которой решение об изъятии должно приниматься органом исполнительной власти субъекта РФ. Суд обоснованно признал отказ в регистрации незаконным, поскольку ст. 11 ЗК РФ разрешает органам местного самоуправления осуществлять изъятие земельных участков (Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 14 сентября 2005 г. N КА-А41/8545-05). Комитет по управлению имуществом муниципалитета обратился в арбитражный суд с заявлением к Главному управлению Федеральной регистрационной службы о признании незаконным отказа в государственной регистрации постановления главы муниципального образования об изъятии земельных участков. Отказ в регистрации мотивирован тем, что решение об изъятии принято органом местного самоуправления, что противоречит статье 279 ГК РФ, согласно которой данный вопрос относится к компетенции органа исполнительной власти субъекта РФ. Заявленные требования удовлетворены судами первой, апелляционной и кассационной инстанций, а отказ в государственной регистрации признан незаконным. Как следует из материалов дела, глава муниципального образования принял решение об изъятии земельных участков, принадлежащих гражданам на праве собственности. В соответствии с п. 4 ст. 279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Руководствуясь данной нормой, муниципалитет обратился в Главное управление Федеральной регистрационной службы с заявлением о государственной регистрации постановления об изъятии земельных участков. В регистрации было отказано, так как, по мнению управления, действующее законодательство не предусматривает право органа местного самоуправления принимать решение об изъятии земельных участков. Для разрешения данного спора ключевое значение имеет вопрос о праве главы муниципалитета выносить решение об изъятии земельных участков. В силу пункта 3 статьи 49 ЗК РФ порядок изъятия земли регулируется статьей 55 ЗК РФ, которая гласит, что в данном случае применяются нормы гражданского законодательства, а именно статьи 279 Гражданского кодекса РФ. Согласно пункту 2 статьи 279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта РФ. Если земельный участок изымается для федеральных нужд, принятие соответствующего решения находится в компетенции федерального органа исполнительной власти, для нужд субъекта Федерации или муниципального образования - органа исполнительной власти субъекта РФ. При этом положения ст. 279 ГК РФ носят специальный характер в силу прямого указания на это в статье 55 Земельного кодекса. Исходя из сказанного, можно предположить, что мэр был не вправе принимать решение об изъятии земельного участка. Однако нельзя не учитывать, что статья 11 Земельного кодекса РФ прямо говорит, что изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для муниципальных нужд относится к компетенции органов местного самоуправления. Аналогичная ссылка приведена в пункте 27 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства". В данном случае налицо противоречие между нормами Земельного и Гражданского кодексов. В юридической литературе было высказано мнение, что решение в указанных случаях должно приниматься органом исполнительной власти субъекта РФ по представлению главы муниципалитета <1>. В целом данное предложение выглядит логичным, но право органа местного самоуправления на изъятие земельного участка остается нереализованным, поскольку представление об изъятии не является с юридической точки зрения решением об изъятии. -------------------------------- <1> Комментарий к главе 17 Гражданского кодекса Российской Федерации // Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации.
Чтобы избежать на практике возможных противоречий и споров, рекомендуется решение об изъятии земельных участков принимать органом местного самоуправления с последующим вынесением "подтверждающего" решения органом исполнительной власти субъекта РФ. В связи с тем, что ст. 11 ЗК РФ разрешает органам местного самоуправления изымать земельные участки, суд обоснованно признал отказ в регистрации решения об изъятии земли незаконным.
5. В связи с тем, что унитарное предприятие владело участком на основании акта Совета Министров РСФСР, срок действия которого истек, доказательств оформления в установленном порядке права пользования спорным земельным участком у истца нет, заявление предприятия о признании незаконным постановления главы муниципального образования об изъятии земельного участка правомерно отклонено (Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15 марта 2005 г. N А29-2818/2004а). Конкурсный управляющий государственного унитарного предприятия обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления главы администрации муниципального образования об изъятии у ГУП земельных участков. Требование обосновано тем, что обжалуемое постановление нарушает права ГУП на земельный участок, находящийся в пользовании в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР. Суд первой инстанции заявление удовлетворил, но апелляционная инстанция в иске отказала, поскольку ГУП не доказало наличие у него законных прав на земельный участок. Данное решение оставлено в силе судом кассационной инстанции. Из материалов дела видно, что правопредшественнику ГУП на основании распоряжения Совета Министров РСФСР от 06.04.1989 осуществлен отвод 143,1 га земли для разработки месторождения известняков сроком на 10 лет. Глава субъекта Федерации 12.01.2000 принял решение о передаче участка ГУП во временное пользование еще на 10 лет. Однако за год до этого решения, то есть по окончании первоначального срока пользования землей - 07.04.1999, глава муниципального образования, на территории которого расположен участок, вынес постановление, которым предложил ГУП заключить договор аренды на данный земельный участок, что сделано не было. В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса РФ для признания ненормативного акта органа местного самоуправления недействительным необходимо, чтобы данный акт не только не соответствовал закону, но и нарушал права граждан и юридических лиц. В связи с тем, что предприятие не доказало наличие у него законных прав на земельный участок, в удовлетворении требований правомерно отказано.
6. Постановление главы муниципального образования о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждении границ и акта о выборе земельного участка обоснованно признано недействительным, так как на спорной земле располагаются объекты недвижимости, принадлежащие на праве собственности закрытому акционерному обществу, которое обладает правом пользования соответствующей частью земельного участка (Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 марта 2005 г. N Ф09-486/05-ГК). Закрытое акционерное общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления главы муниципального образования о предварительном согласовании размещения склада металлов на территории, где располагается недвижимое имущество, принадлежащее ЗАО. Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций требования удовлетворили по тем основаниям, что указанное постановление противоречит закону и нарушает права заявителя. Глава муниципалитета вынес постановление, которым утвержден проект границ и акт о выборе земельного участка. В соответствии с данным постановлением обществу с ограниченной ответственностью согласовано место для размещения склада металлов и предложено представить проектную документацию, установить на местности границы земельного участка и провести его государственный кадастровый учет, по согласованию с владельцем перенести подкрановые пути и транспортер, находящийся на планируемом участке. Как было установлено судом, на спорном земельном участке располагаются объекты недвижимого имущества - пути козлового крана и эстакада для разгрузки вагонов, принадлежащие на праве собственности закрытому акционерному обществу (заявитель). При этом земельным участком владеет другое юридическое лицо на праве постоянного (бессрочного) пользования. Согласно ст. 36 Земельного кодекса РФ юридические лица, имеющие в собственности здания, строения и сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти участки в соответствии с ЗК РФ. Более конкретная норма предусмотрена статьей 271 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой собственник недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования частью земельного участка предоставленной под эту недвижимость. При переходе права собственности новый владелец приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости. На основании данных положений законодательства судом сделан правильный вывод, что закрытое акционерное общество - собственник недвижимого имущества обладает правом пользования земельным участком, на котором данное имущество расположено. В соответствии со статьей 32 Земельного кодекса решение о предварительном согласовании земельного участка является основанием для предоставления такого участка заинтересованным лицам. Следовательно, решение главы муниципалитета о предварительном согласовании обществу с ограниченной ответственностью места для размещения склада нарушает права закрытого акционерного общества, обладающего правом пользования частью спорного участка, на котором расположены объекты недвижимости ЗАО. В силу пункта 2 статьи 45 ЗК РФ прекращение права пользования допускается в случае изъятия земельного участка по основаниям, предусмотренным статьей 49 ЗК РФ, и в порядке, установленном статьей 55 ЗК РФ и статьей 279 ГК РФ. Как следует из материалов дела, решение об изъятии земельного участка не принималось, поэтому постановление главы муниципального образования о предварительном согласовании места размещения объекта не соответствует действующему законодательству и нарушает права закрытого акционерного общества, что согласно статье 13 ГК РФ является основанием для признания указанного постановления незаконным.
7. Суд сделал правильный вывод, что постановление об утверждении границ земельного участка не влечет возникновения права аренды, поэтому отсутствуют основания для соблюдения процедуры изъятия земли, предусмотренной ст. 49, 55 ЗК РФ (Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 1 марта 2005 г. N Ф09-337/04-ГК). Общество с ограниченной ответственностью (далее - ООО) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления главы муниципального образования "Об изъятии и утверждении проекта границ земельных участков". По мнению общества, указанным постановлением нарушены его права и порядок изъятия земли не соответствует действующему законодательству. Решением суда первой инстанции требования удовлетворены, но апелляционная инстанция в иске отказала, а суд кассационной инстанции оставил решение апелляции в силе. Из материалов дела следовало, что глава муниципального образования вынес постановление об утверждении границ земельного участка для строительства жилых пятиэтажных домов с последующей передачей земли в аренду ООО (заявителю). Позже было установлено, что в границах указанной земли находятся участки общего пользования, предназначенные для прокладки улицы, а также участок, на котором в соответствии с генеральным планом предполагается возведение силами муниципалитета жилого девятиэтажного дома. Данные обстоятельства явились основанием для принятия решения об изменении постановления об утверждении границ земельного участка. Вновь принятым постановлением земли общего пользования и участок, предназначенный для строительства девятиэтажного дома, были изъяты из состава земель, которые предполагалось передать ООО. Посчитав свои права нарушенными, ООО обратилось в суд с заявлением о признании недействительным постановления об изъятии земель. В обоснование своих требований ООО указало, что муниципалитет, принимая решения об изъятии, нарушил положение статьи 49 Земельного кодекса в части несоответствия перечню оснований изъятия, предусмотренному данной статьей. Заявитель также считает, что принятие решения об изъятии находится в компетенции органа государственной власти субъекта РФ (ст. 279 ГК РФ). Суд первой инстанции признал постановление муниципалитета недействительным, так как, по мнению суда, органы местного самоуправления не обладают правом отмены ранее принятого решения, которое подлежит изменению (отмене) только в судебном порядке. Этот вывод не основан на положениях ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии со статьей 48 которого муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Поэтому суд апелляционной инстанции правомерно указал на незаконность данного вывода. При рассмотрении дела суд апелляционной инстанции установил, что у ООО не возникли права на земельный участок, так как оспариваемым постановлением земля обществу не передавалась и договор аренды заключен не был. Следовательно, отсутствовали основания изъятия земли в порядке, предусмотренном Земельным кодексом (ст. 49, 55). В соответствии со статьей 13 ГК РФ для признания ненормативного акта органа местного самоуправления недействительным необходимо, чтобы он одновременно не соответствовал закону и нарушал права заинтересованного лица. Поскольку ООО не являлось законным владельцем участка, в удовлетворении требований правомерно отказано.
8. Распоряжение правительства субъекта РФ о проведении подготовительных работ по реконструкции автодорог не предполагает изъятия арендуемого земельного участка, следовательно, не нарушает права арендатора, поэтому заявление о признании распоряжения недействительным удовлетворению не подлежит (Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 29 декабря 2005 г. N КА-А40/12205-05). Гаражно-строительный кооператив (далее - ГСК) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным распоряжения правительства субъекта Федерации о выполнении подготовительных работ по реконструкции шоссе. Решением суда первой инстанции в удовлетворении требований отказано в связи с тем, что оспариваемое распоряжение соответствует нормам Земельного кодекса РФ и не нарушает права и законные интересы заявителя. Постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанций решение суда первой инстанции оставлено без изменений. При рассмотрении дела установлено, что ГСК является законным пользователем земельного участка на основании распоряжения префектуры административного округа и договора аренды. В целях реконструкции шоссе правительство субъекта Федерации принимает распоряжение о проведении подготовительных работ, включая выпуск проектной документации, утверждение списков владельцев земельных участков, подлежащих изъятию, их оценку и подготовку договоров на выплату компенсации. В соответствии с указанным распоряжением участок ГСК подпадал под перечень земель, которые предполагалось изъять, что явилось основаниям для подачи заявления о признании распоряжения правительства субъекта РФ недействительным. По мнению ГСК, оспариваемое распоряжение нарушает его права и противоречит Земельному кодексу в части несоответствия порядку изъятия земли и возмещения арендатору убытков (ст. 55, 62, 63 ЗК РФ). Позиция заявителя (ГСК) является необоснованной по следующим основаниям. Как было правильно установлено судами, оспариваемое распоряжение касается вопросов подготовки к изъятию земельных участков и не предполагает автоматического прекращения прав землепользования ГСК. Следовательно, распоряжение с юридической точки зрения не является решением об изъятии земельного участка ГСК. Согласно п. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту возлагается на орган или лицо, которые приняли акт. Поэтому заявитель (ГСК) не должен был доказывать, какие положения ЗК РФ были нарушены в связи с принятием указанного распоряжения. В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса РФ для признания ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным необходимо, чтобы он не соответствовал закону и нарушал права заинтересованных лиц. Поскольку оспариваемый акт не противоречит действующему законодательству и не нарушает права ГКС, в удовлетворении требований правомерно отказано.
9. Иск департамента земельных ресурсов о расторжении договора аренды по нормам ст. 451 ГК РФ обоснованно отклонен, поскольку принятие постановления правительства субъекта РФ об освобождении арендуемого земельного участка не является изменением существенных обстоятельств сделки и не подпадает под перечень оснований расторжения договора, предусмотренных ст. 451 ГК РФ (Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 3 ноября 2005 г. N КГ-А40/10684-05). Департамент земельных ресурсов обратился в арбитражный суд с иском к обществу с ограниченной ответственностью о расторжении договора аренды земельного участка, предоставленного для эксплуатации торгового павильона. В качестве обоснования требований указывалось, что договор подлежит расторжению в соответствии со статьей 451 ГК РФ в связи с принятием постановления правительства субъекта РФ об освобождении данного участка. Суд иск отклонил, так как нормы статьи 451 ГК РФ в данном случае применению не подлежат. Постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанций решение суда первой инстанции оставлено без изменений. Из материалов дела следовало, что между сторонами был заключен договор аренды земельного участка для эксплуатации торгового павильона. В период действия договора правительство субъекта РФ принимает постановление, в соответствии с которым участок, занимаемый ООО, подлежит освобождению с предоставлением владельцу другого земельного участка. Во исполнение постановления департамент земельных ресурсов обратился в суд с иском о расторжении договора. По мнению департамента, в соответствии со статьей 451 ГК РФ договор подлежит прекращению, так как издание постановления влечет существенное изменение обстоятельств по сравнению с теми, на которые стороны рассчитывали при заключении договора. Департамент также сослался на необходимость соблюдения публичных интересов в градостроительной сфере. Суд обоснованно отклонил данное требование. Согласно статье 451 ГК РФ изменение обстоятельств, являющихся основанием для расторжения договора, должно касаться имущественных отношений сторон, а постановление затрагивает публичные интересы, соблюдение которых осуществляется в соответствии с Земельным кодексом путем изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Следует учитывать, что в силу статьи 451 ГК РФ расторжение договора в связи с изменением существенных обстоятельств возможно при наличии в совокупности нескольких условий, перечисленных в пункте 2 статьи 451 ГК РФ. Иск департамента основывался на существенном изменении обстоятельств, что само по себе не может служить основанием для расторжения договора, так как необходимо доказать, что: 1) в момент заключения договора стороны исходили из того, что данного обстоятельства не произойдет; 2) изменение обстоятельств вызвано причинами, которые заинтересованная сторона не могла преодолеть; 3) исполнение договора без изменения его условий влечет значительный ущерб; 4) из обычаев делового оборота или существа договора не вытекает, что риск изменения обстоятельств несет заинтересованная сторона (п. 2 ст. 451 ГК РФ). Как видно из содержания комментируемого судебного акта, департамент в качестве основания иска не доказал наличия указанных причин, поэтому требование о расторжении договора подлежит отклонению.
10. В иске о возмещении убытков в связи с изъятием земли для государственных нужд правомерно отказано, поскольку между ООО и правительством субъекта РФ был заключен договор, по которому ООО добровольно освободило занимаемый участок, получив в качестве компенсации недвижимость и денежные средства (Постановление ФАС Московского округа от 7 июня 2005 г. N КГ-А40/4561-05-П). Общество с ограниченной ответственностью (ООО) обратилось в арбитражный суд с иском к правительству субъекта Федерации о возмещении убытков в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд. В удовлетворении требований отказано. Постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанций решение суда первой инстанции оставлено без изменений. Как следовало из материалов дела, ООО по соглашению с правительством субъекта РФ перебазировало свое производство и освободило занимаемый участок земли. В соответствии с заключенным соглашением ООО получило также денежную компенсацию и объекты недвижимости. Посчитав свои права нарушенными, ООО подало иск о возмещении убытков. В качестве оснований иска указывалось, что правительство субъекта РФ изъяло у ООО земельный участок, но в нарушение ЗК РФ не произвело компенсацию убытков. Позиция ООО правомерно признана судом необоснованной по следующим основаниям. В соответствии со ст. 49 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд представляет собой одно из оснований принудительного прекращения прав на землю. Из обстоятельств спора видно, что между истцом и ответчиком заключен договор, по которому ООО произвело отчуждение своего имущества. Таким образом, ООО неправильно определило юридическую природу отношений по заключенному договору, посчитав, что произошло изъятие земли. Поскольку сделка между правительством субъекта РФ и ООО была заключена добровольно, а не на основании постановления об изъятии земельного участка, правоотношения сторон правомерно квалифицированы судом как гражданско-правовые, поэтому иск о возмещении убытков в связи с изъятием земли правомерно отклонен.
11. Требование об обязании Министерства строительства и дорожного хозяйства субъекта РФ обустроить места для перегона скота и с/х техники в связи с изъятием земли у фермерского хозяйства правомерно отклонено, поскольку согласно заключению эксперта в указанных местах производство строительных работ невозможно (Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27 января 2006 г. N А06-2501/1-6/04). Глава крестьянского (фермерского) хозяйства (далее - КФХ) обратился с иском к Министерству строительства и дорожного хозяйства субъекта РФ о взыскании убытков, причиненных изъятием земельного участка для государственных нужд, и обязании Министерства обустроить специальные места для перегона скота и сельскохозяйственной техники. Суд первой инстанции иск удовлетворил, но апелляционная инстанция отклонила требования КФХ в части обустройства мест для перегона скота и с/х техники. Суд кассационной инстанции оставил решение апелляции без изменения. Как следовало из материалов дела, земельный участок, предоставленный КФХ под сенокошение и выпас скота, был изъят для строительства автодороги, что и послужило основанием для обращения в суд. Факт изъятия земельного участка и правомерность принятого решения сторонами не оспаривались, поэтому этот вопрос оставлен в комментируемом постановлении без рассмотрения. Решением суда первой инстанции требования удовлетворены частично и в пользу КФХ взыскана рыночная стоимость земельного участка, потери при изменении целевого назначения участка, потери временного отвода участка, убытки и стоимость оценочных работ. По мнению КФХ, Министерство строительства и дорожного хозяйства субъекта РФ также обязано обустроить места для перегона скота и с/х техники. Апелляционная инстанция в этой части требования отклонила, поскольку в материалах дела имелось экспертное заключение, согласно которому в местах, определенных КФХ, указанные объекты построить невозможно. Позиция апелляционной инстанции является законной по следующим основаниям. Согласно ст. 64 АПК РФ одним из видов доказательств является заключение эксперта, который вызывается в суд для разъяснения вопросов, требующих специальных познаний (ст. 82 АПК РФ). Исследование эксперта оценивается судом наряду с другими доказательствами по делу. При рассмотрении дела КФХ не выдвигало каких-либо заявлений и не представляло доказательств, опровергающих указанное заключение. В данном случае необходимо учитывать, что в соответствии со ст. 65 АПК РФ каждая сторона должна доказывать те обстоятельства, на которые ссылается, а суд рассматривает дела исходя из выдвигаемых требований и представленных доказательств. Если КФХ было не согласно с заключением эксперта, следовало указать причины такой позиции, подготовить документы, подтверждающие возможность возведения спорных объектов. Поскольку этого сделано не было, в удовлетворении требований было отказано.
12. Между правительством субъекта РФ и АО был заключен договор купли-продажи, поэтому стоимость выкупаемого имущества определяется сторонами сделки в соответствии со ст. 424 ГК РФ. Иск о возмещении убытков и определении цены изымаемого имущества по правилам ЗК РФ судом правомерно отклонен, поскольку земельный участок и объекты недвижимости у АО не изымались (Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12 сентября 2005 г. N А39-58/2005-13/7). АО обратилось в арбитражный суд республики с иском к комитету по управлению государственным имуществом субъекта РФ (далее - Комитет) о признании недействительным договора купли-продажи недвижимого имущества и применении последствий недействительности ничтожной сделки в виде возвращения подъездного железнодорожного пути. В качестве оснований иска АО указывало на неправомерность изъятия земельного участка и необходимость компенсации убытков. Решениями судов первой, апелляционной и кассационной инстанций в удовлетворении требований отказано. Как следовало из материалов дела, у АО в собственности находился железнодорожный путь. Правительством субъекта РФ вынесено постановление, согласно которому принято решение заключить договор о выкупе указанного железнодорожного пути, а Комитету делегировано право произвести сделку. Впоследствии между АО и Комитетом подписан договор купли-продажи, о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним внесена соответствующая запись. Посчитав свои права нарушенными, АО обратилось в суд. По мнению общества, правительством субъекта РФ неправильно определена цена имущества и земельного участка, выкупаемого для государственных нужд. АО также указало, что был нарушен порядок изъятия земли, предусмотренный ст. 49 ЗК РФ и ст. 279 ГК РФ. Суд в удовлетворении требований правомерно отказал, руководствуясь следующим. В соответствии со ст. 1 ГК РФ субъекты гражданского оборота своей волей и в своем интересе приобретают и осуществляют свои права. Стороны свободны в заключении договора и могут совершить сделку как предусмотренную, так и непредусмотренную ГК РФ, но не противоречащую ему (ст. 421 ГК РФ). При рассмотрении дела судом установлено, что правительство субъекта РФ не принимало решение об изъятии у АО земельного участка и недвижимости, поэтому отношения сторон не регулируются положениями ЗК РФ и ГК РФ, определяющими порядок изъятия земли для государственных или муниципальных нужд и компенсации убытков. Поскольку между АО и правительством субъекта РФ был заключен договор, споры должны разрешаться в соответствии с гражданским законодательством о соответствующем виде обязательства - договоре купли-продажи. Оспаривая стоимость имущества, АО не учло, что согласно ст. 424 ГК РФ цена в договоре купли-продажи устанавливается сторонами. Изменение цены допускается также лишь по соглашению сторон либо в порядке, предусмотренном законом. В связи с тем, что изъятие земельного участка не осуществлялось, к порядку определения цены не применяются нормы ст. 66 ЗК РФ о ее установлении в соответствии с Законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". В связи с изложенным иск АО о возмещении убытков был правомерно отклонен.
Название документа