Об актуальности продолжения работы над проектом Общего технического регламента "Об экологической безопасности"
(Хохлявин С. А.) ("Таможенное дело", 2007, N 2) Текст документаОБ АКТУАЛЬНОСТИ ПРОДОЛЖЕНИЯ РАБОТЫ НАД ПРОЕКТОМ ОБЩЕГО ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГЛАМЕНТА "ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ"
С. А. ХОХЛЯВИН
Хохлявин С. А., юрисконсульт ФГУ "Уральский центр стандартизации, метрологии и сертификации (УРАЛТЕСТ)", советник по правовым вопросам Уральского межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии.
Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", вступившим в силу с 1 июля 2003 г., предусмотрено принятие семи общих технических регламентов (ОТР), имеющих статус федерального закона и призванных стать составной частью формируемой в России новой отрасли - технического законодательства <1>. Один из них - ОТР "Об экологической безопасности", отсутствие одобренного проекта которого существенным образом сдерживает разработку и принятие специальных технических регламентов в экологической сфере, прежде всего регламентирующих обращение с отходами. -------------------------------- <1> Рубцов А. В., Загоруйко С. В. Техническое законодательство в Российской Федерации. Система объектов технического регулирования и технических регламентов / Под общ. ред. А. В. Данилова-Данильяна. М.: Изд-во "Известия" Управления делами Президента РФ, 2005.
Учитывая общегосударственное значение документа, он неизменно включается в национальную Программу разработки технических регламентов, утверждение и ежегодная корректировка которой отнесены ч. 12 ст. 7 упомянутого Федерального закона к компетенции Правительства Российской Федерации. В первой редакции Программы (распоряжение от 6 ноября 2004 г. N 1421-р) проект этого Регламента должен был быть представлен в Правительство РФ еще августе 2005 г., во второй редакции (распоряжение от 8 ноября 2005 г. N 1889-р) - в ноябре 2006 г. Разработчиком первого проекта ОТР "Об экологической безопасности" явилось ФГУ "Центр эколого-экономических исследований и информации" МПР России, выигравшее объявленный Минпромэнерго России в конце 2004 г. конкурс на финансирование его разработки из средств федерального бюджета. В апреле 2005 г. в порядке, установленном Федеральным законом "О техническом регулировании" и Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. N 673, было опубликовано уведомление о разработке проекта, а всего два месяца спустя после публичного обсуждения - уведомление о завершении такой разработки <2>. -------------------------------- <2> Вестник технического регулирования. 2005. N 4(17), N 7(20).
Проект, разработанный этим учреждением и до сих пор размещенный на официальном интернет-сайте Минпромэнерго России (www. minprom. gov. ru), еще на стадии общественных слушаний летом вызвал справедливую и обоснованную критику со стороны отечественных специалистов и бизнес-сообщества. Насчитывающий всего 27 статей, проект содержит множество юридических норм непрямого действия и представляет собой рамочный документ по отношению к нормам специальных технических регламентов, что противоречит норме ст. 7 Федерального закона "О техническом регулировании" об исчерпывающем характере норм регламентов, в том числе и общих. Включение в проект рекомендуемых норм (см. приложение 4, включающее перечни рекомендуемых контролируемых показателей и загрязняющих веществ в выбросах и сбросах) также не соответствует ст. 7 Федерального закона "О техническом регулировании". По мнению М. Б. Плущевского <3>, проект составлен без явно выраженного концептуального подхода, не находится в системной связи с действующими законами и будущими специальными техническими регламентами, имеет недостаточную проработку принципов технического регулирования в сфере экологической безопасности, содержит слишком краткое изложение определений используемых терминов и т. д. -------------------------------- <3> Плущевский М. Б. Недостатки проекта Общего технического регламента "Об экологической безопасности" // Партнеры и конкуренты. Методы оценки соответствия. 2005. N 12.
Так, в итоговой Резолюции заседания круглого стола Комитета Торгово-промышленной палаты РФ по природопользованию и экологии от 15 июля 2005 г. указывалось, что объем замечаний в несколько раз превышает объем самого законопроекта, так как замечания имеются практически по каждой его статье. В результате острых дискуссий этот проект не был одобрен для внесения в Правительство РФ, и дальнейшая работа над ним признана нецелесообразной. С учетом неудовлетворительного состояния законопроекта распоряжением руководителя Экспертного управления Президента Российской Федерации А. В. Дворковича от 27 сентября 2005 г. N 24 при Экономической рабочей группе при Администрации Президента РФ был создан Координационный экспертный совет по экологической безопасности. Его сопредседателями стали В. И. Данилов-Данильян и А. В. Рубцов, стоящие во главе Национального института технического регулирования (НИТР). Институт имеет статус некоммерческого партнерства, главными учредителями которого являются: Институт экономики переходного периода, Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) и Центр стратегических разработок (ЦСР). Фактически проект ОТР "Об экологической безопасности", разрабатываемый НИТР, носит теперь альтернативный характер по отношению к первому и создается в инициативном порядке без какого-либо бюджетного финансирования. В соответствии с выработанным на заседаниях экспертного совета планом действий к сентябрю с. г. с участием всех заинтересованных сторон должны быть разработаны: Отраслевая концепция технического регулирования в сфере экологии (далее - Отраслевая концепция), примерная структура и новая концепция проекта ОТР. Заметим, что на данном этапе не стоит задача формулирования конкретных требований и правовых норм. Что касается разрабатываемой Отраслевой концепции, то в ее рамках предстоит решить вопрос о соотношении нового проекта с будущими специальными техническими регламентами, содержащими требования экологического характера. Очевидно, что проект ОТР, исходя из ст. 8 Федерального закона "О техническом регулировании", должен включать многократно повторяющиеся, инвариантные экологические требования, которые: - не зависят от специфики того или иного вида хозяйственной деятельности, - регулируют технические аспекты существенного большинства видов деятельности. Специальные технические регламенты будут содержать особенные, специфические, дополнительные требования, предъявляемые к тем видам деятельности, регулирование которых не обеспечивается требованиями ОТР <4>. -------------------------------- <4> Данилов-Данильян А. В., Петрасюк В. Г., Петров Д. Ю., Попов Н. П., Рубцов А. В. Законодательство о техническом регулировании. Комментарии. М.: Изд-во "Известия" Управления делами Президента РФ, 2005.
Поэтому требования экологической безопасности к тем видам деятельности, степень риска причинения экологического вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной обозначенным ОТР, должны устанавливаться специальными техническими регламентами (ч. 5 ст. 8 Федерального закона). Это относится как регламентам "горизонтальным" (макроотраслевым), так и к экологическим разделам других специальных технических регламентов. Наряду с этим в Отраслевую концепцию должна войти собственно система нормативных документов технического регулирования в сфере экологии с выделением в ней блока обязательных (общие и специальные технические регламенты) и добровольных требований (национальные стандарты, стандарты организаций). Существенную помощь в этом плане окажут новые Методические рекомендации по разработке систем технического регулирования в отраслях и сферах деятельности, утвержденные Приказом Минпромэнерго России от 23 мая 2006 г. N 112. По нашему мнению, Отраслевая концепция должна, кроме того, содержать общую методологию разрешительного механизма в экологической сфере. Речь идет о процедуре получения субъектами хозяйственной деятельности со стороны уполномоченных органов разрешений (лицензий) с точки зрения ее дифференцирования в зависимости от производственной мощности предприятия, отраслевой принадлежности, характера (уровня) загрязнения окружающей среды. В целях исключения излишнего администрирования и сокращения административных барьеров возможно использование принципа "одного окна", который хорошо зарекомендовал себя в регламентации процесса государственной регистрации юридических лиц в налоговых органах. В связи с этим заметим, что в инициативном порядке в рамках проекта ТАСИС "Сближение технических правил и стандартов" на основе Европейской директивы N 96/61/ЕС был разработан проект специального технического регламента "Обеспечение экологической безопасности на основе предотвращения и комплексного уменьшения загрязнения окружающей среды в результате хозяйственной деятельности" <5>. -------------------------------- <5> Уведомление о разработке проекта технического регламента // Вестник технического регулирования. 2004. N 7(8).
В качестве концептуальных основ будущего проекта, учитывая его базовый характер, предлагаются следующие положения. 1. Объектом технического регулирования в ОТР должен являться источник антропогенного (негативного) воздействия на объекты окружающей среды, а не сами эти объекты, в том числе их качество. 2. Неухудшение уровня воздействия на окружающую среду. Система технического регулирования должна обеспечивать сохранение уровня антропогенного давления на окружающую среду на уровне не выше уже фактически достигнутого с поэтапным уменьшением на основе наилучших доступных технологий. 3. ОТР должен устанавливать требования к предельным уровням воздействия на объекты окружающей среды, обеспечивающие минимально приемлемый уровень безопасности, имея в виду, что существует четыре основных вида воздействий: - сбросы в водную среду; - выбросы в атмосферный воздух; - размещение отходов; - физические воздействия (тепловые, звуковые, электромагнитные излучения, иные). 4. Показатели минимально допустимого уровня воздействия предлагается устанавливать для существующих источников воздействия на основе наилучших доступных технологий следующим образом (переходные положения законопроекта): - в течение трех лет с момента принятия ОТР - на уровне фактически достигнутых в соответствии с действующим законодательством РФ (нормативы, лимиты, объемы); при этом разница между достигнутым показателем и показателем наилучших доступных технологий (коэффициент негативного воздействия) принимается за 100%; - в период с 3 до 9 лет с момента принятия ОТР - обеспечивается снижение коэффициента негативного воздействия до уровня 66%; - в период с 9 до 15 лет с момента принятия ОТР - обеспечивается снижение коэффициента негативного воздействия до уровня 33%; - в период с 15 до 2 лет с момента принятия ОТР - обеспечивается снижение коэффициента негативного воздействия до уровня 0% (достигаются показатели наилучших доступных технологий). Примерная структура проекта ОТР как любого крупного законодательного акта, бесспорно, будет содержать общие положения, включая цели, сферу (область) применения, правовые основы и принципы регулирования, термины и определения, объекты технического регулирования. В качестве одного из главных принципов, во всяком случае, должен быть закреплен принцип наилучших доступных технологий, при формулировании которого следует прямо обозначить в тексте: - экологические критерии (возможности технологии по обеспечению комплексного предотвращения или сокращения негативного воздействия на объекты окружающей среды, сокращению потребления, снижению энергоемкости и ресурсоемкости производственных процессов); - экономический критерий (учет финансовых возможностей субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность). Исходя из обозначенных выше четырех видов воздействия на объекты окружающей среды, можно сделать вывод, что проект ОТР, по-видимому, должен включать четыре объемных блока обязательных требований к выступающим в качестве объектов технического регулирования: - составу и свойствам всех видов сточных вод, отводимых в водные объекты; - составу и свойствам всех видов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух; - составу и свойствам всех видов отходов производства и потребления; - физическим (тепловым, звуковым, электромагнитным излучениям, иным) воздействиям на объекты окружающей среды. Наряду с классификацией самих негативных воздействий на окружающую среду проект ОТР, по-видимому, также должен включать классификацию стационарных и передвижных источников воздействия с учетом степени их опасности. Применительно к объектам технического регулирования обозначим далее отдельные главы проекта ОТР, которые являются ключевыми, и их основное содержание. Требования экологической безопасности к составу и свойствам всех видов сточных вод, отводимых в водные объекты. В рамках этого раздела ОТР следует решить вопрос либо о включении в текст ОТР в качестве составной части проектов технических регламентов "О водоснабжении" и "О водоотведении", либо о придании им статуса "горизонтальных" (макроотраслевых) специальных технических регламентов. Напомним, что их разработка осуществлялась при поддержке Министерства окружающей среды Дании, в рамках Датской программы сотрудничества в области охраны окружающей среды в странах Центральной и Восточной Европы (DAN CEE) и прошла все стадии публичного обсуждения (руководитель проекта - В. Е. Зиберов) <6>. -------------------------------- <6> Проект "Реформирование водного законодательства Российской Федерации": разработка технических регламентов / Ред. В. Е. Зиберов. М.: ДЕПА, 2005.
В обоих рассматриваемых вариантах данный раздел должен включать следующее: - общие (базовые) требования, предъявляемые к водоотведению; - особые требования, предъявляемые к обеззараживанию сточных вод; - особые требования к отведению сточных вод поселений; - особые требования к отведению производственных сточных вод; - особые требования к отведению ливневых сточных вод; - особые требования к отведению дренажных вод; - особые требования к осадкам сточных вод; - особые требования к сточным водам, отводимым в трансграничные водотоки; - сроки поэтапного введения в действие указанных требований (от 3 до 15 лет); - требования безопасности, предъявляемые к системам канализации и сооружениям по водоочистке, включая размеры санитарно-защитных зон, требования к эксплуатации, в том числе при возникновении аварий и т. д. Очевидно, что разработку этого раздела ОТР необходимо осуществлять также исходя из норм новой редакции Водного кодекса РФ (Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2007 г. Требования экологической безопасности к составу и свойствам выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. В рамках этого раздела предполагается исчерпывающим образом регламентировать те вопросы, которые сегодня регулируются в большей части на подзаконном уровне на базе Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха", в том числе Положением о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (утверждено Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г. N 183). Среди них: - виды выбросов в атмосферный воздух; - общие (базовые) требования к выбросам, включая исчерпывающий перечень загрязняющих веществ, которые подлежат обезвреживанию до поступления в атмосферный воздух; - требования специального характера, предъявляемые к нейтрализации особо опасных выбросов в атмосферный воздух; - особые требования к выбросам от стационарных источников; - особые требования к выбросам от передвижных источников (автомобилей, локомотивов, тракторов, водных и воздушных судов); - особые требования к выбросам от рассеянных и площадных источников; - особые требования к пыли, шламам и иным веществам, уловленным в системах очистки и обезвреживания выбросов в атмосферный воздух; - сроки поэтапного введения в действие требований к выбросам в атмосферный воздух; - требования безопасности, предъявляемые к системам и установкам очистки и обезвреживания выбросов в атмосферный воздух. Напомним, что к сфере экологической безопасности примыкает и первый принятый Специальный технический регламент "О требованиях к выбросам автомобильной техникой...", который вступил в силу в апреле 2007 г. и предусмотрел поэтапный переход на технические нормативы выбросов в атмосферный воздух для двигателей автомобилей - экологические классы Евро-2, Евро-3, Евро-4 и Евро-5 <7>. -------------------------------- <7> Постановление Правительства РФ от 12 октября 2005 г. N 609 "Об утверждении Специального технического регламента "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории РФ, вредных (загрязняющих) веществ" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 43. Ст. 4395.
Требования экологической безопасности к составу и свойствам отходов производства и потребления. Представляется, что этот раздел должен будет восполнить пробелы действующего Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и базироваться на европейских регламентах и директивах <8>. Он должен включать нормы, многие из которых ныне закреплены приказами МПР России, ГОСТами, СанПиНами, в том числе: -------------------------------- <8> Хохлявин С. А., Епифанова И. П. Техническое регулирование в сфере обращения с промышленными отходами в России и Европе // Экология и промышленность России. 2005. N 11.
- классификацию отходов производства и потребления на виды и/или категории (скорее всего, в виде приложения), основанную на европейской; - критерии отнесения отходов к опасным; - особенные требования к опасным отходам независимо от вида (категории); - особые требования к обращению с отходами производства (промышленными); - особые требования к обращению с отходами потребления (бытовыми), в том числе с отходами упаковки; - общие и/или специальные требования к обращению с различными видами (категориями) отходов: отходами электрооборудования, медицинскими отходами, пищевыми отходами, отработанными маслами, отходами стеклянной тары и т. д. (как вариант - включение норм, регулирующих эти и нижеуказанные требования, в специальные технические регламенты); - требования к транспортированию опасных отходов, в том числе трансграничному; - требования к сжиганию отходов, включая требования к мусоросжигательным заводам и установкам; - требования к объектам (полигонам) размещения отходов (свалкам), включая классификацию полигонов, критерии приема отходов на свалку, требования к оформляемой при этом документации, условиям закрытия свалки; - сроки поэтапного введения в действие отдельных требований. Оценка соответствия требованиям регламента. Исходя из ст. 7, ч. 3, абз. 2, Федерального закона "О техническом регулировании", по-видимому, формами оценки соответствия в целях настоящего ОТР будут выбраны: государственный контроль (надзор) и государственная экологическая экспертиза объектов, которые и сегодня применяются на практике. Подлежит обсуждению вопрос о необходимости подтверждения соответствия требованиям регламента в форме принятия декларации о соответствии (декларирования) или сертификации в зависимости от степени опасности источников воздействия. В процессе разработки примерной структуры проекта ОТР предстоит также решить немаловажный вопрос о включении в проект норм о метрологическом обеспечении требований экологической безопасности, учитывая начатую еще в 2004 г. подготовку новой редакции Закона РФ "Об обеспечении единства измерений". При этом следует иметь в виду, что обеспечение достоверности выполняемых измерений имеет сквозной характер для всех объектов регулирования ОТР. Интересно, что в рамках Министерства природных ресурсов РФ в прошлом году инициирована разработка концепции Экологического кодекса <9>. Предполагается, что Кодекс будет состоять из Общей и Особенной части и приниматься поэтапно (по аналогии с Налоговым и Гражданским кодексом). Судя по его концепции, размещенной в марте 2007 г. на официальном интернет-сайте Министерства (www. mnr. gov. ru), главная задача будущего Кодекса - систематизировать и кодифицировать многочисленные нормы сегодняшних законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды, на основе новейшего европейского опыта. Главные ориентиры в этом плане - Экологический кодекс Франции, принятый Ордонансом N 2000-914 от 18 сентября 2000 г. <10>, проект Экологического кодекса Германии <11>, Акт Королевства Нидерландов об экологическом менеджменте 2002 г. <12>. -------------------------------- <9> МПР России советуется с общественностью // Экология производства. 2005. N 4. <10> Хохлявин С. А. Экологический кодекс Франции и нормы финансового характера, обеспечивающие его реализацию при обращении с отходами // Экологическое право. 2005. N 3. <11> Umweltgesetzbuch (UGB-KomE). Entwurf der Unabhaennigen Sachverstaendigenkomission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium fuer Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (hrsg. Bundesministerium fuer Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit). Berlin: Duncker & Humblot, 1998. (Экологический кодекс Германии с комментарием. Проект независимой специальной комиссии по Экологическому кодексу при Федеральном министерстве окружающей среды, охраны природы и ядерной безопасности (сост. Федеральное министерство охраны окружающей среды, охраны природы и ядерной безопасности). Берлин: Дункер & Гумблот, 1998.) <12> Environmental Management Act dated 1 May 2004. The Netherlands. Published in the Bulletin of Acts and Decrees. 2002. N 239.
К сожалению, концепцией Кодекса даже не обозначена весьма актуальная проблема разграничения сфер правового регулирования будущего Кодекса и будущих технических регламентов. Сама по себе идея Экологического кодекса не может не воодушевлять, однако документы такого уровня, учитывая европейский опыт, создаются в течение длительного времени. И даже быстрое появление проекта не гарантирует оперативного его прохождения через все инстанции. Достаточно вспомнить судьбу Горного кодекса РФ, который так и остается пока нереализованным законотворческим проектом. Не исключено, что параллельная работа над проектом ОТР "Об экологической безопасности" и проектом Экологического кодекса России даст возможность обеспечить должную стыковку норм, исключить возможные противоречия и пробелы в правовом регулировании.
Название документа