Политико-правовые решения судьбы земель сельскохозяйственного назначения в современной аграрной реформе
(Румянцев Ф. П.) ("Право и политика", 2007, N 8) Текст документаПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ РЕШЕНИЯ СУДЬБЫ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ АГРАРНОЙ РЕФОРМЕ
Ф. П. РУМЯНЦЕВ
Румянцев Федор Полиектович - кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Нижегородского государственного университета имени Н. И. Лобачевского.
Понятие земель сельскохозяйственного назначения связано с одним из важнейших принципов земельного законодательства - целевым назначением земель, в соответствии с которым в дальнейшем осуществляется их использование. Именно руководствуясь указанным принципом как основанием, производится разделение всех земель на соответствующие категории. Отнесением земель к той или иной категории законодательство определяет правовой режим земель каждой категории, права и обязанности субъектов, использующих эти земли. Первенствующее значение среди всех категорий земель занимают земли сельскохозяйственного назначения, что объясняется их социально-экономической важностью и подтверждается историей развития отечественных земельных правоотношений. Указание на эту категорию земель появляется в первых же актах советского земельного законодательства. Так, в Постановлении СНК РСФСР от 4 декабря 1917 г. "О земельных комитетах и об урегулировании ими сельскохозяйственных отношений" <1> говорится о землях сельскохозяйственного пользования, в ст. 20 Декрета ВЦИК от 19 февраля 1919 г. "О социализации земли" <2> говорится о праве пользования землей для сельского хозяйства, в ст. 4 Земельного кодекса РСФСР (1922 г.) <3> указывалось на земли сельскохозяйственного назначения. Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (1968 г.) <4>, осуществившие кодификацию советского земельного законодательства, установили полную классификацию категорий земель по основному целевому назначению, поставив на первое место земли сельскохозяйственного назначения. В ст. 21 Основ сказано, что землями сельскохозяйственного назначения признаются все земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей. При этом в Основах было допущено противоречие, заключающееся в том, что в ст. 4 Основ, устанавливающей классификацию земель, сельскохозяйственные земли определялись лишь как предоставленные для сельскохозяйственных целей (без упоминания о землях, предназначенных для этих целей), а в ст. 21 - как земли, предоставленные или предназначенные для нужд сельского хозяйства. Это противоречие было повторено и Земельном кодексе 1970 г. <5>. Затем такая же в основном позиция была воспринята Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о земле (1990 г.) <6>. -------------------------------- <1> СУ РСФСР. 1917. N 7. Ст. 105. <2> Там же. 1918. N 25. Ст. 346. <3> Там же. 1922. N 68. Ст. 901. <4> Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 51. Ст. 485. <5> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581. <6> Ведомости Съезда нар. депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 10. Ст. 129.
Земельный кодекс РСФСР (1991 г.) <7> избежал этого противоречия, раскрыв понятие земель сельскохозяйственного назначения в ст. 56 - как земель, предоставленных для нужд сельского хозяйства или предназначенных для этих целей. -------------------------------- <7> Ведомости Съезда нар. депутатов СССР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.
С момента введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации <8> в государственной земельной политике начались перемены, которые можно охарактеризовать как последовательный рост значимости стабильных, прозрачных, защищенных рыночных механизмов, обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан на землю. Земельный кодекс РФ устанавливает такой постулат, как независимость использования земель от существующих или изменяющихся форм собственности на землю и определяет земли сельскохозяйственного назначения как земли, расположенные за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (ст. 77 ЗК РФ). -------------------------------- <8> Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 29.12.2006) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4117; 2004. N 41. Ст. 3993; 2005. N 1. Ст. 15, 330. Ст. 3122, N 50. Ст. 5282; 2006. N 17. Ст. 1782, N 27. Ст. 2881; 2007. N 1. Ст. 24.
Как отмечал выдающийся ученый-аграрник А. А. Никонов "суть аграрной реформы состоит в комплексном изменении всей системы аграрных отношений, включая собственность на землю и другие средства производства, системы ведения хозяйства и формы хозяйствования, социальные условия жизни на селе, рыночный механизм, преобразование межотраслевой и территориальной структуры агропромышленного производства, меры по его государственному регулированию" <9>. -------------------------------- <9> Никонов А. А. Спираль многовековой драмы: аграрная наука и политика России XVIII - XX вв. М., 1995. С. 440.
В первый же период современной аграрной реформы земельное законодательство было противоречивым, запутанным, состоящим из многочисленных указов Президента и постановлений Правительства. Только благодаря новой политике Президента РФ В. В. Путина земельно-аграрное законодательство стало принимать системный и прозрачный характер. Так, в частности, принятием Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <10> было достигнуто оптимальное законодательное решение очень важного для России политического вопроса о правовой судьбе сельскохозяйственных земель, а именно этот вопрос на протяжении более чем 10 лет был главным камнем преткновения в принятии федерального Земельного кодекса. -------------------------------- <10> Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24.07.2002 (в ред. от 5 февраля 2007 г.) N 101-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.
Проблемы права пользования землями сельскохозяйственного назначения всегда являются актуальными, поскольку с их решением связано производство жизненно необходимой обществу сельскохозяйственной продукции. В настоящее время эти проблемы приобретают острый социально-экономический характер, обусловленный падением уровня сельскохозяйственного производства на фоне оставления без использования более чем 10 млн. га сельскохозяйственных угодий, нарушением устойчивости землепользования. Общие особенности использования сельскохозяйственных угодий сформулированы в ст. 79 ЗК РФ: сельскохозяйственные угодья: пашня, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые садами, виноградниками и другими многолетними насаждениями, в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Понятие "сельскохозяйственные угодья" законодательно не регламентировано. По совокупности требований, предъявляемых актами Госкомстата РФ к составлению статистической отчетности сельскохозяйственных предприятий, можно сделать вывод, что под сельскохозяйственными угодьями понимаются участки земли, предназначенные исключительно для сельскохозяйственного использования. Таким образом, критериями отнесения земель к категории сельскохозяйственного назначения могут быть два юридических факта - предоставление или предназначение земель. До принятия Государственной Думой Федерального Собрания РФ правительственного проекта Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" было очень много рассуждений о его основополагающих принципах по регулированию купли-продажи земельных долей. Главным камнем преткновения, препятствующим принятию Государственной Думой ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", был вопрос об их свободной купле-продаже. По словам Министра сельского хозяйства Алексея Гордеева, земли сельскохозяйственного назначения, как и все прочие, должны быть введены в оборот. Противниками частной собственности на землю выступали не только КПРФ и Аграрно-промышленная группа, но и половина фракции ОВР и примерно две трети из "Народного депутата" и "Регионов России". Депутаты фракции ЛДПР использовали в вопросе частной собственности на землю расплывчатые формулировки, призванные сохранить статус-кво и отражающие нежелание в полной мере признать частную собственность на сельскохозяйственную землю. Даже программа депутатской фракции "Яблоко" в этом отношении была расплывчата: в ней декларировалась приверженность частной собственности на землю, но конкретные предложения касались только рынка недвижимости. Лишь в программных документах СПС отстаивалась необходимость формирования института частной собственности на землю и развития рынка земли (извлечения из стенограммы заседания Государственной Думы). По словам Геннадия Селезнева, экс-председателя Государственной Думы, лично он против введения частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения: "Оппоненты ссылаются на опыт земельной реформы П. А. Столыпина, но при этом забывают, что она проводилась с учетом существования Земельного кадастра, в земствах и губерниях была проведена инвентаризация земельного фонда". Те, кто выступает за полную свободу купли-продажи сельскохозяйственной земли, не совсем хорошо знают проблемы села. Они, как правило, руководствуются теоретико-академическими представлениями о "чистой" частной собственности на землю и ее рыночном обороте. Реальная же жизнь течет часто по другим правилам, которые необходимо знать и учитывать. Правовой режим использования земель сельскохозяйственного назначения требует, безусловно, четкой и ясной юридической регламентации. Важно подчеркнуть специфику реакции сельского хозяйства на разрушительные реформаторские меры. По мнению академика Россельхозакадемии А. А. Шутькова, многие положения аграрной реформы, отраженные в Земельном кодексе, в Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и иных федеральных законодательных актах, были предложены США и Всемирным банком. Он приводит статистические данные, которые конкретизируют крайне тяжелое социально-экономическое положение российского села. За период с 1990 по 2005 годы посевная площадь сельскохозяйственных культур снизилась на 35%, поголовье скота сократилось в 3 раза, количество работников, занятых в сельском хозяйстве, снизилось с 8 млн. человек в 1990 году до 2,8 млн. в 2005 году, доля импортных продуктов в общем объеме товарных ресурсов продовольствия на внутреннем рынке составила около 40%. Расчет на частный сектор оказался мифом. По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года, только 5% сельских жителей содержат личное подсобное хозяйство <11>. Это объективная действительность последствий аграрной рыночной политики, в результате проведения которой Россия потеряла продовольственную независимость. -------------------------------- <11> Шутьков А. А. Аграрная политика в действии. Глобализация и продовольственная безопасность России // Экономика сельского хозяйства России. 2006. N 12. С. 12.
Необходимо учитывать и тот фактор, что в условиях разрухи, царящей в российской деревне, у крестьян укрепляется их своеобразная привязанность к сохранившимся после реформирования хозяйствам. Им не важно, какую организационно-правовую форму приняли бывшие колхозы и совхозы, работа в коллективном хозяйстве - это способ выживания сельских жителей. Основным источником доходов сельских жителей является личное подсобное хозяйство, вести которое без использования потенциала предприятия крайне сложно. Без техники предприятия не обработаешь землю, не посеешь, не уберешь урожай. Без коллективного хозяйства не обойтись и в связи с необходимостью удовлетворять первоочередные социально-бытовые нужды (медицинская помощь, ремонт систем водо - и теплоснабжения и т. д.). Большая часть предприятий находится сейчас на грани полного краха и разорения, значительная часть их земель заброшена и с каждым годом все больше и больше зарастает мелколесьем. Такие хозяйства, по сути, превратились в некое подобие организации по обслуживанию личных подсобных хозяйств сельского населения, особенно там, где среди жителей остались почти только пенсионеры. Фактически итогом реформ, связанных с реорганизацией колхозов и совхозов, стало выбывание значительных земельных массивов из хозяйственного оборота вследствие того, что собственники земельных долей не использовали сельскохозяйственные угодья в силу разных причин - состояния здоровья, пенсионного возраста, сложности процедур выдела земельных участков и т. п. - и не передавали права на их использование третьим лицам. По некоторым оценкам, уже к 2006 году до 70% собственников земельных долей не имели возможности работать на земле. По настоящее время земельные доли консолидируются в сельскохозяйственных предприятиях. Во временном пользовании у акционерных обществ и товариществ находится около 1 млн. га паевых земель, до сих пор не востребованных их владельцами. Таким образом, приватизация колхозных и совхозных земель не решила до конца проблему формирования многоукладного землевладения и землепользования, а действующая законодательная база не обеспечивает ликвидности прав на землю. Для обеспечения возврата таких участков в хозяйственный оборот ст. 13 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <12> устанавливается право субъекта РФ инициировать выделение в натуре неиспользуемых в течение трех лет земельных участков, а также требовать в суде прекращения права собственности на земельные доли, в счет которых выделен такой земельный участок, и признания права собственности субъекта РФ на такой земельный участок <13>. -------------------------------- <12> Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24.07.2002 (в ред. от 5 февраля 2007 г.) N 101-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018; 2004. N 27. Ст. 2711, N 41. Ст. 39934, N 52. Ст. 5276; 2005. N 10. Ст. 738, N 30. Ст. 3098; 2007. N 7. Ст. 830. <13> Кузнецов В. В., Конобеев В. Н. Земельные отношения в аграрном секторе экономики в условиях реформы. Ростов-на-Дону: ООО "МиниТайп", 2007. С. 375.
При этом земельные доли в правовом отношении зафиксированы только количеством баллогектаров, что означает произведение условной площади на среднюю оценку гектара в баллах бонитета. Сами участки ни на плане, ни в натуре не выделены. Поэтому собственность граждан на землю зафиксирована условно, а без реального размежевания распорядиться земельными долями невозможно. Как указывалось ранее, основополагающим правовым актом в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения является одноименный ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Один из вопросов, которые были им разрешены, - запрет продажи земельных долей и земельных участков сельскохозяйственного назначения иностранцам и установление предельных размеров сельхозугодий, которые разрешается иметь в собственности гражданину. Законодатели постарались максимально усложнить процедуру продажи земельной доли и участков сельскохозяйственного назначения. Главными и наиболее трудноразрешимыми проблемами при отчуждении земельной доли на практике являются: первая - это получение согласия сособственников на отчуждение земельной доли и вторая - выделение ее в натуре. Так, в Нижегородской области, как и в абсолютном большинстве регионов России, собственники не знают реального местонахождения причитающейся им земельной доли из полевых, сенокосных или пастбищных участков земель сельскохозяйственного предприятия. Более того, реальная площадь, указанная в свидетельстве на право собственности на землю, выданном гражданам в 1993 г. в соответствии с Указом Президента от 27.10.1993 N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" <14>, не будет соответствовать изменившейся структуре площадей землепользования. При выделе в натуре неизбежно возникнут острые конфликты между сособственниками. -------------------------------- <14> Утратил силу.
В целом ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" устанавливает неоправданно жесткие условия для продажи и выдела земельных долей. Так, ст. 13 указанного Закона устанавливает право участника долевой собственности требовать выдела земельного участка в счет доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения. При извещении он указывает на предполагаемое местоположение выделяемого земельного участка и размер компенсации остальным участникам долевой собственности в случае, если рыночная стоимость выделяемого земельного участка в расчете на единицу площади превышает рыночную стоимость оставшегося после выдела земельного участка в расчете на единицу его площади. В случае отказа всех сособственников от купли земельной доли ее собственник обязан предложить выкупить ее высшему исполнительному органу государственной власти. И только в случае, если субъект Российской Федерации откажется от покупки доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, собственник земельной доли вправе предложить купить ее третьим лицам, не изменяя при этом размера выкупной цены. В условиях дороговизны земель пригородных хозяйств многие собственники земельных долей активно пытаются их продать третьим лицам. Мы считаем, что, руководствуясь государственными интересами, в целях сохранения целостности существующего землепользования и предупреждения разбазаривания национального земельного богатства высшие исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации должны принять меры по выкупу земельных долей в случаях, если другие сособственники откажутся их купить, а после выкупа в областную земельную собственность распорядиться такими землями по-хозяйски, обеспечив сохранение их целевого использования. Анализ данной правовой нормы, закрепленной в ст. 8 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а также накопленной судебной практики по использованию преимущественного права покупки у субъекта РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения приводится в ряде научных работ <15>. -------------------------------- <15> Кузнецова Л. В. Преимущественное право: понятие и правовая природа // Журнал российского права. 2004. N 10; Паршин А. Преимущественное право покупки у субъекта РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения // Правовые вопросы недвижимости. 2006. N 1; Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (с изменениями и дополнениями) / Н. И. Калинин, А. А. Удачин. Международная академия оценки и консалтинга, 2004; Дьяков А. П. Правовое регулирование купли-продажи и аренды земельных участков в новом земельном законодательстве Российской Федерации // Современное право. 2003. N 3; Можаровский В. В. Сделки с земельными участками // Право и экономика. 2003. N 1; Комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (постатейный) / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юридический дом "Юстицинформ", 2003; Тарасова Л. Тяжелое бремя собственности // ЭЖ-Юрист, 2004. N 38.
Важно также отметить правовое обеспечение частоты рыночных операций с сельскохозяйственными землями, сопровождающихся сменой хозяйствующих субъектов и препятствующих долгосрочной устойчивости, непрерывности и преемственности организации и ведения сельскохозяйственного производственного процесса. В странах с развитой рыночной экономикой свободный обмен земельной собственностью - давно уже пройденный этап. В целях предотвращения спекуляции земельными участками в большинстве высокоразвитых стран предусмотрено, например, что любые купленные земли могут быть проданы только по истечении определенного законом срока. В Японии он составляет три года. В Нидерландах органы земельного контроля ратифицируют каждую сделку, связанную с переходом права собственности на землю. В ФРГ все земли более 1 га подлежат продаже только с разрешения местных властей. Для этого разработана специальная разрешительная процедура, предполагающая обоснование потенциальным покупателем необходимости покупки земли, а также предоставление свидетельства о его профессиональной подготовке. В ряде стран - во Франции, Дании - купля-продажа сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных целей запрещена (прежде всего в районах особо плодородной земли) либо существенно ограничена <16>. -------------------------------- <16> Чубуков Г. В. Земельная недвижимость в системе российского права // Государство и право. 1995. N 9.
Комментируя данный Федеральный закон, один из его разработчиков, руководитель аграрного комитета Совета Федерации Иван Стариков, оценивает его как один из самых тщательно выверенных, взвешенных документов во всей законодательной практике новой России <17>. Наверное, такая оценка Закона несколько завышена, но, учитывая долголетние его разработки, обсуждения и значимость предмета правового регулирования, трудно его и недооценивать. -------------------------------- <17> И все-таки она продается // Рос. газ. от 27 июля 2002 г.
Социологические опросы населения, предшествовавшие принятию Закона, стабильно отмечали следующие мнения населения: за продажу высказывались 19%; о запрете на продажу - 10%, и 71% высказывались за аренду сельскохозяйственных земель иностранцами. Закон, как того требовали субъекты РФ, существенно расширяет полномочия региональных властей в регулировании земельных отношений. Существенно, что Закон прописывает механизм принудительного изъятия земли у тех, кто нарушает требования к использованию сельхозземель, что приводит к деградации, порче, уничтожению плодородного слоя. Ограничения по размерам площади сельскохозяйственных угодий, которые могут выкупаться в собственность в одни руки, устанавливает субъект Федерации, причем он не может быть ниже 10% от площади сельхозугодий в пределах одного административно-территориального образования. Так, Законодательное Собрание Нижегородской области в своем Законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения Нижегородской области" установило верхнюю планку на приобретение гражданином в собственность земельных участков сельскохозяйственного назначения не более 10% от площади сельскохозяйственных угодий административного района. Согласно ч. 4 ст. 10 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" переданный в аренду гражданину или юридическому лицу земельный участок может быть приобретен таким арендатором в собственность по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования этого земельного участка. Такое положение является новым в земельном законодательстве и, на наш взгляд, полезно в плане усиления государственного регулирования по гарантированному выбору эффективного и стабильного собственника сельскохозяйственных земель. Этот принцип устойчивого землепользователя позволит превентивно отсечь проникновение на рынок полевых земель случайных псевдотоваропроизводителей. Впервые в России созданы условия для перераспределения земли в пользу эффективного собственника. Закон наконец-то определил юридически грамотно и корректно, что такое земельная доля и как ею можно пользоваться. Он предоставил существенные полномочия регионам. И, наконец, Закон написан рамочно, что делает его гибким и позволяет своевременно реагировать на те или иные изменения, которые будут иметь место на практике его применения. Подводя итоги вышеизложенному, хотелось бы сделать следующие выводы. Во-первых, развитие земельного рынка потребовало принятия Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", который регулирует особый механизм по отчуждению земельных долей в праве общей собственности. Поскольку земельные участки имеют естественное происхождение и обладают плодородными свойствами, то необходимы определенные ограничения при совершении сделок с ними, и Закон их установил. Сравнительный анализ законодательства стран с развитой экономикой показал, что ограничения при распоряжении земельными угодьями сводятся к установлению особой процедуры совершения сделок и запретам распоряжения ими в течение определенного срока с момента возникновения права собственности. Но, ограничивая право распоряжения сельскохозяйственными угодьями, необходимо обеспечить оптимальное сочетание свободы поведения собственника с объективными потребностями общества в рациональном использовании и охране земель. Это достигается в том числе и путем установления особой процедуры изменения целевого назначения земель. Земельный кодекс РФ и ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" содержат очень важное требование о сохранении целевого использования земельных участков. С принятием Федерального закона данная процедура приняла обязательный и единообразный порядок проведения на территории всей страны с учетом специфики региональных особенностей. При реорганизации колхозов и совхозов земли передавались в общую собственность участников сельскохозяйственных организаций, тогда как фактически они используются сельскохозяйственными предприятиями. На наш взгляд, общая собственность на землю не является безусловным прогрессивным явлением, так как не способствует организации рационального использования земель и выполнению мероприятий по их охране. Фактически обязанности по рациональной организации территории, проведению землеустройства, освоению систем земледелия, выполнению мероприятий по охране земель осуществляют коммерческие сельскохозяйственные организации. С точки зрения правовой устойчивости и рациональности использования сельскохозяйственных угодий и создания соответствующего механизма немаловажное значение имеет организационно-правовая форма сельскохозяйственных предприятий. Считаем, что наиболее удобной правовой формой для сельскохозяйственного производства является кооперация. Открытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью неадекватны условиям сельскохозяйственного производства, и наиболее приемлема и перспективна кооперативная форма предпринимательства. Этого мнения придерживаются многие ученые-юристы. В Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" закреплены диспозитивные нормы, позволяющие субъектам земельных отношений выбрать определенную модель поведения. Тем самым надлежащим образом урегулированы отношения между собственниками земельных долей и сельскохозяйственными предприятиями, фактически использующими их. Во-вторых, проанализировав федеральное и региональное земельно-аграрное законодательство, можно сделать выводы о том, что на уровне Федерации в настоящее время урегулированы вопросы, связанные с правами на землю. Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" регулирует принципиально важные вопросы по сделкам с земельными долями. Субъекты Федерации вправе регулировать лишь те отношения, которые не урегулированы федеральным земельным законодательством либо на необходимость урегулирования которых в законодательстве субъектов Федерации прямо указано в федеральных законах, например об установлении размера земель сельскохозяйственного назначения, разрешаемого к выкупу одним гражданином или его близкими родственниками. В земельном законодательстве субъектов Федерации должна быть прежде всего отражена специфика региона, обусловленная природно-климатическими условиями и традициями. Именно в целях учета особенностей региона земельное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Проведенный анализ земельного законодательства также позволяет прийти к выводу о том, что главными целями реформ было изменение организационно-правовых форм сельскохозяйственных предприятий, введение частной собственности на землю и организация земельного рынка. При этом вопросы пользования землей как основой сельскохозяйственного производства были оставлены за бортом реформы, которая исходила из того, что рынок сельскохозяйственных земель заставит сельскохозяйственных товаропроизводителей рационально использовать землю для развития производства. В заключение следует отметить, что в процессе осуществления аграрной реформы возникает множество правовых проблем, включающих большой блок земельных вопросов по праву собственности и иным вещным и обязательственным правам на землю; углубление реформы в стране вызывает необходимость постоянного совершенствования правового механизма использования земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому земельное законодательство должно быть направлено не только на смену земельной собственности, но и на создание условий для эффективного землепользования, гарантирующего защиту законных прав всех землепользователей и реализацию этих прав с одновременным повышением ответственности за нарушение требований земельного законодательства и созданием необходимых условий для сохранения самой ценной категории земельных ресурсов нашей страны - земель сельскохозяйственного назначения в новых экономических условиях. Последним шагом к предстоящим изменениям является, в частности, ФЗ от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", цель которого, как определил Президент РФ В. В. Путин, выступая 7 марта 2007 г. на заседании Совета при Президенте России по реализации национальных проектов, - обеспечение консолидации общих действий по комплексному развитию села и принятие мер государственной поддержки аграрно-промышленного сектора <18>. -------------------------------- <18> Владимир Путин: Важно сформировать современные подходы к организации сельской жизни // Экономика сельского хозяйства России. 2007. N 4. С. 3.
Дальнейшее реформирование аграрного сектора вызовет существенные изменения в законодательстве, которые отразятся на системе российского права. На наш взгляд, существует необходимость в разработке и принятии аграрного кодекса Российской Федерации, призванного стать основным сводным нормативным актом, на базе которого можно будет существенно улучшить правовое регулирование отношений в сельском хозяйстве. Мы считаем, что к настоящему времени для разработки аграрного кодекса накопился достаточный нормативный материал. Аграрная реформа в России осуществляется с большими трудностями и вызывает многочисленные споры в научных кругах и среди юристов-практиков и политиков. В своей работе мы попытались с учетом различных мнений, предложений дать объективную картину политико-правового обеспечения аграрных реформ в конце XX столетия и в начале XXI.
Название документа