Становление и развитие института определения границ земельных участков
(Александрова А. Ю.) ("Экологическое право", 2007, N 4) Текст документаСТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГРАНИЦ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
А. Ю. АЛЕКСАНДРОВА
Александрова А. Ю., главный специалист Министерства имущественных отношений Московской области.
В соответствии с действующим законодательством объектом земельных, гражданских и иных правоотношений земельный участок может быть только при условии, что в установленном порядке определены (описаны и удостоверены) его границы. Этот вывод следует из нормы ст. 6 Земельного кодекса РФ 2001 г. <1> (далее по тексту - ЗК РФ), дающей определение земельного участка как объекта земельных правоотношений, и нормы ст. 261 Гражданского кодекса РФ <2> (далее по тексту - ГК РФ), содержащей определение земельного участка как объекта гражданских правоотношений. -------------------------------- <1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <2> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Норма о том, что земельный участок становится объектом правоотношений только с момента определения его границ, с практической точки зрения означает, что приобретение титула на владение, пользование и распоряжение земельным участком невозможно до описания и удостоверения в установленном порядке границ земельного участка. Именно этот факт обусловливает значимость института определения границ земельного участка в системе земельного законодательства. Однако несмотря на степень своей значимости порядок определения границ земельных участков урегулирован правом недостаточно системно и ясно, теоретические исследования правового регулирования этого вопроса носят в основном фрагментарный характер. В данной статье предпринята попытка краткого комплексного анализа правового института определения границ земельного участка: история становления этого института, современное состояние и перспективы развития. Для удобства изложения и восприятия истории становления рассматриваемого правового института условно разделим ее на девять этапов. Первый этап охватывает время до возникновения государственности на Руси. Этот этап, который можно назвать этапом бездокументарной индивидуализации земельных участков, дореволюционный исследователь В. П. Мордухай-Болтовский характеризует следующим образом: "...в самое древнее время в России... границы... поземельных владений не определялись, всякий мог захватывать земли в желаемом им количестве и переходить на другие земли" <3>. Другими словами, на первом этапе земельные участки индивидуализировались только посредством установления их границ на местности, в документальной же индивидуализации участков, в том числе в документальном определении их границ, не было необходимости. -------------------------------- <3> Мордухай-Болтовский В. П. Межевые законы, с изложением и объяснением. СПб.: Паровая скоропечатня И. О. Яблонского, 1893. С. 7.
Необходимость в документальной индивидуализации земельных участков появилась на втором этапе, началом которого предлагается считать IX - X вв. - время, когда с "появлением в России князей" <4> возникла государственность. Именно в этот период меняется способ приобретения земельных участков - от самостоятельного захвата землепользователем до предоставления государством. В связи с тем что владение землей стало санкционироваться и контролироваться государством, возникла необходимость в документальной индивидуализации земельных участков. -------------------------------- <4> Там же. С. 7.
Однако первоначально документальная индивидуализация земельных участков не подразумевала определения их границ. Индивидуализация производилась только посредством указания в решении о предоставлении земель местоположения и площади земельного участка. При этом площадь определялась в таких единицах, как "сохи, выти, волоки, службы, морги, коробья, кости, обжи и проч." <5>, ни одна из которых не была постоянной величиной и не являлась общепризнанной единицей измерения площади. Другими словами, на втором этапе развития института (с IX - X по XV в.), который можно назвать этапом ориентировочной документальной индивидуализации земельных участков, документальная индивидуализация земельных участков появилась. Однако в этот период она была весьма условной, не была связана ни с документальным определением границ участка, ни с установлением их на местности и осуществлялась посредством указания в решении о предоставлении земельного участка его местоположения и ориентировочной площади. -------------------------------- <5> Там же. С. 9.
На третьем этапе, охватившем период с начала XVI в. до начала XVIII в., произошло уточнение документальной индивидуализации земельных участков. Во-первых, площадь земельных участков стала определяться при помощи единой системы мер - "по четвертям и даже по десятинам" <6>. Во-вторых, указание местоположения земельного участка было заменено определением его границ. Границы участков в большинстве случаев определялись посредством их словесного описания, однако в некоторых случаях использовался и более точный способ - посредством чертежей, составлявшихся по результатам натурных измерений площади участка: "...в некоторых случаях... производились и действительные измерения, что подтверждается встречающимися в древних исторических актах указаниями на составленные чертежи" <7>. -------------------------------- <6> Там же. С. 9. <7> Там же. С. 9.
Измерение и описание земельных участков получило название "межевание" и при Иване Грозном, который ввел "правильную, систематическую организацию раздач" <8> земель своим служилым людям, впервые было урегулировано нормативным правовым актом - Писцовым наказом. Само название этого акта говорит о том, что акцент при межевании в тот период был сделан на словесном описании границ земельных участков. По результатам работ по измерению и описанию земель составлялись "поземельные акты": различные книги (писцовые, межевые, записные и др.), списки (продажные, приправочные) и выписки из них. -------------------------------- <8> Там же. С. 7.
Указанные документы составлялись писцами как представителями государства. Поскольку на этом этапе в российском праве институт частной собственности на землю отсутствовал, на практике это означало, что существовала только государственная собственность на землю. Таким образом, писцы, составляя от имени государства поземельные акты, фактически выполняли две функции. Во-первых, они выступали от имени государства как собственника земли и утверждали границы земельных участков. Во-вторых, они осуществляли функцию государства по обеспечению правопорядка, удостоверяя границы земельных участков. Как отмечает В. П. Мордухай-Болтовский, кроме писца к поземельным актам "должны были прикладывать руки владельцы или их поверенные" <9>. Это свидетельствует о том, что одновременно с появлением института определения границ земельных участков зародился институт согласования таких границ. Однако на этом этапе согласование производилось только с землепользователем участка, границы которого определялись. -------------------------------- <9> Там же. С. 21.
Таким образом, третий этап развития института можно условно назвать этапом описательного определения границ земельных участков, поскольку документальная индивидуализация участков производилась путем словесного описания их границ. Границы определялись в поземельных актах, которые согласовывались с землевладельцами и от имени государства утверждались (и одновременно удостоверялись) писцами. Поземельные акты составлялись по результатам натурных обследований (межевания), что, несомненно, было явлением прогрессивным. Шагом вперед можно назвать также то, что в отличие от предыдущего этапа теперь в поземельных актах площадь земельных участков указывалась в единых единицах измерения. Недостатками же этапа описательного определения границ земельных участков было то, что границы определялись только словесно, а не графически, а площадь указывалась ориентировочно. Лишь в редких случаях производились действительные измерения участков, сопровождавшиеся составлением приблизительных чертежей их границ. Как видно из исследования В. П. Мордухай-Болтовского, поземельные акты в виде выписок из писцовых, межевых и иных книг выдавались "в доказательство вотчинного права" <10>, а на основании сведений о земельных участках, содержавшихся в поземельных книгах, производилась "общая раскладка и назначение повинностей" <11>. Исходя из этого, можно сделать вывод, что поземельные акты, определявшие границы земельных участков, являлись документами, при наличии которых земельные участки становились объектом гражданских и налоговых правоотношений. То есть определение границ земельного участка стало основанием для признания участка объектом правоотношений на третьем этапе развития рассматриваемого института (начало XVI - начало XVIII в.). -------------------------------- <10> Там же. С. 15. <11> Там же. С. 10.
Четвертым этапом, этапом определения границ земельных участков посредством составления их геометрических планов, можно назвать период с начала XVIII в. до начала XX в. В этот период были предприняты следующие шаги по уточнению документальной индивидуализации земельных участков. В начале XVIII в. Петром I были осуществлены реформы, в ходе которых для некоторых случаев определения границ земельных участков было введено геометрическое межевание. Под геометрическим межеванием подразумевалось: измерение длин границ участков "десятисаженной цепью, а не веревкой" <12>, измерение углов границ земельных участков и обязательное составление планов земельных участков по результатам натурных измерений. В середине XVIII в., в период правления императрицы Елизаветы Петровны, геометрическое межевание стало обязательным для всех случаев определения границ земельных участков в ходе "поземельного устройства" <13>. -------------------------------- <12> Там же. С. 26. <13> Термин "поземельное устройство" употребляется некоторыми дореволюционными исследователями в том значении, которое в соответствии с действующим законодательством имеет термин "землеустройство". См., например: Рудин С. Д. Межевое законодательство и деятельность межевой части в России за 150 лет. 19 сентября 1765 г. - 1915 г. Пг.: Типография В. Ф. Киршваума, 1915. С. 580.
Порядок определения границ земельных участков, введенный в XVIII в., продолжал формироваться в течение XIX в. В результате в начале XX в. были приняты Закон "О землеустройстве" (Закон от 29 мая 1911 г.) и подзаконные нормативные правовые акты <14>, детализировавшие положения указанного Закона. -------------------------------- <14> См.: Закон о землеустройстве от 29 мая 1911 г. и изданный на основании сего Закона Наказ Землеустроительным комиссиям от 9 июня 1911 г. СПб.: Типография "Сельского вестника", 1911.
В соответствии с этими актами определение границ земельных участков (при изменении границ земельных участков, при выполнении "работ по отводам земель" <15>, в иных случаях) осуществлялось по результатам межевания. Проект землеустройства (с приложением плана участка) составлялся после натурных измерений участка и установления его границ на местности. -------------------------------- <15> Рудин С. Д. Указ. соч. С. 581.
При составлении проекта землеустройства учитывались не только интересы землепользователя самого участка, но и интересы смежных землепользователей: землеустроитель извещал смежных землепользователей о времени проведения межевания, обеспечивал их присутствие при проведении межевания, знакомил с составленным проектом землеустройства и разъяснял порядок его возможного обжалования. Совершение всех этих действий землеустроитель отражал в протоколе, прилагавшемся в числе прочих материалов к проекту землеустройства. Несмотря на то что в XVIII в. в российском законодательстве появился институт частной собственности на землю, которого не было в законодательстве предыдущих периодов, порядок утверждения границ остался, как и раньше, единым для любых земельных участков. А именно проект землеустройства как частных, так и государственных земельных участков утверждался государственными органами - Уездной и Губернской комиссиями. Такой порядок приемлем для государственных земель, однако в отношении частных земельных участков было бы логичнее установить, что утверждать их границы должны сами собственники, а удостоверять - государственный орган. Таким образом, к началу XX в. сложилась система правовых норм, в соответствии с которой земельный участок становился объектом правоотношений (в том числе и отношений по предоставлению государственных земель) после определения его границ, осуществлявшегося по результатам межевания (установления границ на местности) посредством составления геометрического плана участка в составе проекта землеустройства. При составлении проекта землеустройства учитывались интересы не только землепользователя (собственника) участка, как это было на третьем этапе, но также и интересы других заинтересованных лиц, в том числе смежных землепользователей. Такая процедура определения границ земельных участков в целом отвечала потребностям гражданского оборота и соответствовала уровню технического прогресса того времени. Пятый этап, продлившийся с 1917 по 1919 г., для института определения границ земельных участков, как и для государства в целом, стал революционным: после событий 1917 г. "сформировавшаяся система землеустройства в Российской империи к началу XX в. была нарушена в связи с принятием новыми большевистскими органами власти целого ряда актов, в том числе Декрета о земле" <16>. Другими словами, правовое регулирование определения границ земельных участков отсутствовало, как это было в период до появления на Руси государственности (первый из описанных выше этапов). -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О землеустройстве" А. А. Ялбулганова включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2005 (издание второе, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <16> Ялбулганов А. А. Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве". 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2006.
Однако отсутствие правового регулирования порядка определения границ земельных участков не продлилось долго. В ходе шестого этапа (1919 г. - начало 30-х гг. XX в.) нормативные правовые акты о землеустройстве были вновь приняты, причем их содержание во многом совпадало с содержанием актов, действовавших до 1917 г. и устанавливавших правила геометрического межевания. Поэтому шестой этап можно назвать этапом возвращения к определению границ земельных участков посредством составления их геометрических планов. На шестом этапе было принято два основных нормативных правовых акта, регулировавших порядок определения границ земельных участков. Первый из них - Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию - был принят ВЦИК 14 февраля 1919 г. <17>. Несколькими годами позже это Постановление было отменено и был введен в действие второй из упомянутых нормативных правовых актов - Земельный кодекс РСФСР 1922 г. <18> (далее - ЗК РСФСР 1922 г.). Оба нормативных правовых акта во многом повторяли порядок определения границ земельных участков, который действовал до 1917 г. В соответствии с указанным Положением и ЗК РСФСР 1922 г. проект землеустройства (с приложением проектного плана землеустройства) составлялся, как и на третьем и четвертом этапах развития рассматриваемого института, после натурных измерений участка и установления его границ на местности. -------------------------------- <17> См.: СУ РСФСР. 1919. N 4. Ст. 43. <18> См.: СУ РСФСР. 1922. N 68. Ст. 901.
Учет интересов заинтересованных лиц, в том числе смежных землепользователей, производился аналогично тому, как это предусматривалось законодательством четвертого периода: землеустроительные действия происходили при участии заинтересованных лиц, которых знакомили с землеустроительным проектом и разъясняли право подавать заявления и жалобы. По результатам этих действий составлялся протокол. Так же как и на третьем и четвертом этапах развития института определения границ, на шестом этапе границы земельных участков утверждались государственным органом - землеустроительным учреждением. Учитывая, что в этот период была отменена частная собственность на землю, данное положение было закономерным, так как границы участков утверждал собственник - государство. После утверждения проекта землеустройства землеустроительное учреждение удостоверяло и выдавало землепользователю документы, в числе прочего содержавшие изображение утвержденных границ земельного участка. Как мы видим, на шестом этапе вновь, в повторение норм третьего и четвертого этапов, было установлено, что объектом земельных и иных правоотношений земельный участок становится после определения его границ. И так же как и на третьем и четвертом этапах, было закреплено, что определение границ земельного участка осуществлялось после установления их на местности. Установление границ на местности производилось с учетом интересов заинтересованных лиц, в число которых входил не только сам землепользователь, как это было на третьем этапе, но и иные заинтересованные лица (в том числе смежные землепользователи), как это устанавливалось на четвертом этапе. Вновь было закреплено, что и утверждение, и удостоверение границ земельных участков осуществлялось государственным органом. Однако если на четвертом этапе это противоречило существу действовавшего тогда института частной собственности на землю, то на шестом этапе, так же как и на третьем, такое положение соответствовало существовавшей системе прав на землю, основанной на исключительной государственной собственности на землю. На седьмом этапе развития института (начало 30-х гг. XX в. - 1991 г.) описанная выше логичная концепция индивидуализации участков (посредством составления их геометрических планов по результатам межевания) была во второй раз, как и на пятом этапе, нарушена. Седьмой этап можно назвать этапом возврата к ориентировочной документальной индивидуализации земельных участков. Обосновывая предлагаемые временные рамки седьмого этапа (с начала 30-х гг. XX в.), нужно отметить следующее. Несмотря на то что юридически ЗК РСФСР 1922 г. утратил силу только в 1971 г., с изданием Указа Президиума ВС РСФСР от 3 марта 1971 г. <19>, фактически порядок землеустройства, изложенный в ЗК РСФСР 1922 г., применялся не более 10 лет. Об этом свидетельствует содержание нормативных актов, принимавшихся с начала 30-х гг. XX в. -------------------------------- <19> См.: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 марта 1971 г. "О признании утратившими силу законодательных актов РСФСР в связи с введением в действие Земельного кодекса РСФСР" // ВВС РСФСР. 1971. N 10. Ст. 241.
Так, в 1932 г. в Постановлении, в котором речь идет о предоставлении земельных участков на праве бессрочного пользования для строительства, устанавливалось, что отвод участков "осуществляется по актам, в которых обязательно указываются... размер и местонахождение участка" (п. 4) <20>. О необходимости подготовки какого-либо плана земельного участка, о проведении межевания участка в Постановлении речи не идет. Таким образом, индивидуализация земельных участков была отброшена на уровень X - XV вв.: границы земельных участков не определялись, в решении о предоставлении участка указывались только его площадь и местоположение. -------------------------------- <20> Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 1 августа 1932 г. "О предоставлении учреждениям, предприятиям и организациям обобществленного сектора земельных участков для строительства на праве бессрочного пользования" // СУ РСФСР. 1932. N 66. Ст. 295.
Более поздние акты также свидетельствуют о сложившейся практике предоставления земельных участков, освоения их землепользователями на основании решения о предоставлении, принимавшегося без проведения натурных измерений участков и составления планов <21>. Предполагалось, что существующие землепользования будут упорядочены впоследствии посредством проведения межевания, составления планов участков и выдачи по результатам этих работ актов на право пользования землей <22>. Однако на практике последующее межевание выполнялось редко <23>, несмотря на введенный в конце 60-х - начале 70-х гг. XX в. юридический запрет приступать к использованию участка до установления его границ на местности <24>. -------------------------------- <21> См., например: п. 27 Инструкции о нормах и порядке отвода земель для железных дорог и использовании полосы отвода, утв. Министром путей сообщения 30 января 1963 г. и согласов. Госпланом СССР и Госстроем СССР 19 января 1963 г. М.: Трансжелдориздат, 1963. <22> См., например: Постановление СНК СССР от 7 июля 1935 г. N 1385 "О выдаче сельскохозяйственным артелям государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей" // СЗ СССР. 1935. N 34. Ст. 300; Постановление Совета Министров СССР от 6 марта 1975 г. N 199 "О выдаче землепользователям государственных актов на право пользования землей" // СЗ СССР. Т. 4. 1990. С. 107. <23> См., например: п. 1.6 Инструкции о порядке выдачи (замены) государственных актов на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей, утв. Комитетом по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации от 9 марта 1992 г. // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс". <24> См., например: ст. 10 Основ земельного законодательства СССР 1968 г. // ВВС СССР. 1968. N 51. Ст. 485; ст. 17 ЗК РСФСР 1970 г. // ВВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581.
Таким образом, в период с начала 30-х до начала 90-х гг. XX в. объектом земельных и иных правоотношений признавались как земельные участки, границы которых были определены и на местности, и документально, так и земельные участки, документальная индивидуализация которых не была связана с установлением границ на местности. В последнем случае документальная индивидуализация могла производиться в том числе без определения границ земельного участка: посредством указания в решении о предоставлении земельного участка его местоположения и площади. Такие невысокие требования к точности документальной индивидуализации земельных участков не вполне соотносятся с уровнем развития науки и техники того времени: уже в середине 60-х гг. XX в. местоположение, например, горных отводов должно было определяться графически, с дополнительным уточнением координат всех поворотных точек <25>. -------------------------------- <25> См., например: п. 4 Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 8 сентября 1960 г. N 1385 // СП РСФСР. 1960. N 32. Ст. 153.
На восьмом этапе (1991 - 2001 гг.) развития института определения границ земельных участков появившаяся раньше техническая возможность точного определения границ (посредством вычисления координат поворотных точек границ) превратилась в юридическую возможность. На этом этапе точное определение границ еще не стало критерием отнесения земельных участков к объектам правоотношений: оно было правом, а не обязанностью заинтересованных лиц. Законодательство о землеустройстве, которое стало правовой основой для точного определения границ земельных участков в процессе межевания, формировалось следующим образом. С одной стороны, была принята программа <26>, постепенно проводившаяся в жизнь <27>, в соответствии с которой в результате проведения межевания границы землепользований должны описываться с указанием координат поворотных точек. -------------------------------- <26> См.: раздел V Республиканской программы проведения земельной реформы на территории РСФСР, утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г. N 30 // СП РСФСР. 1991. N 10. Ст. 134. <27> См., например: Технические требования к плану участка, утв. Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству 11 июня 1993 г. // Закон. 1997. N 3; Порядок оформления и выдачи свидетельства на право собственности на землю, утв. Роскомземом 15 февраля 1994 г. // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс"; письмо Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 16 января 1995 г. N 2-12/77 "О структуре кадастровых карт и планов земель" // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс"; Положение о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1996 г. N 105 // СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 592.
В то же время были приняты нормы, в соответствии с которыми межевание, т. е. установление границ на местности, не включалось в процесс документального определения границ земельных участков. Так, в ст. 114 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. <28> (далее по тексту - ЗК РСФСР 1991 г.) было закреплено, что границы земельных участков, определяемые в ходе начальных этапов процесса землеустройства, утверждались без установления их на местности. -------------------------------- <28> См.: Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.
То есть было установлено, что осуществить максимально точное описание границ было возможно в рамках межевания, которое не являлось необходимым этапом процесса определения границ земельных участков. Отметим, что в отношении государственных и муниципальных земельных участков, предоставлявшихся физическим и юридическим лицам, была предпринята попытка восстановить обязательность установления границ участков на местности до их утверждения. В ЗК РСФСР 1991 г. была включена норма о том, что уполномоченный орган до принятия решения о предоставлении участка "обеспечивает выбор земельного участка в натуре (на местности)" (ст. 28), т. е. посредством межевания. Однако реализация этой нормы требовала значительных затрат бюджетных средств, поэтому на практике фактически не применялась. Это косвенно подтверждается ч. 7 ст. 59 Градостроительного кодекса Российской Федерации 1998 г. <29> (далее по тексту - ГрК РФ 1998 г.), которая закрепила порядок определения границ земельных участков на территории населенных пунктов: границы таких земельных участков определялись проектами межевания территории и только после утверждения проектов межевания границы участков выносились на местность. -------------------------------- <29> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069.
Итак, к концу восьмого этапа определение границ земельного участка осуществлялось в рамках двух различных процедур: либо в ходе подготовки и принятия проекта межевания территории в соответствии с ГрК РФ 1998 г. (для земель населенных пунктов), либо в ходе начальных этапов процесса территориального землеустройства (для земель иных категорий, помимо земель населенных пунктов). И в том и в другом случае границы утверждались государственным или муниципальным органом до проведения межевания. Обязательность учета интересов заинтересованных лиц закреплялась на уровне законов, однако процедура такого учета была урегулирована нечетко, на уровне подзаконных актов и в основном для случаев проведения межевания, которое, как уже отмечалось, не входило в установленную процедуру определения границ земельных участков. Сложившаяся на восьмом этапе система норм, в соответствии с которой точное определение границ участков не было обязательным, не могла длительное время оставаться неизменной, поскольку гражданский оборот требует максимально точной индивидуализации земельных участков. Следующий, девятый, этап, охватывающий период с 2001 г. по настоящее время, характерен постепенным введением требований наиболее точного определения границ земельных участков, осуществляемого посредством составления планов земельных участков с указанием координат поворотных точек их границ. Началом девятого этапа предлагается считать период с июня по октябрь 2001 г., когда вступили в силу Федеральный закон "О землеустройстве" <30>, ЗК РФ и гл. 17 ГК РФ. -------------------------------- <30> См.: Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" // СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.
С одной стороны, эти документы признали (ст. 15 Федерального закона "О землеустройстве", ст. 6 и 68 ЗК РФ, ст. 261 ГК РФ) фактически существовавшее на тот момент положение, в соответствии с которым для того, чтобы земельный участок стал объектом любых правоотношений, было достаточно документального определения (описания, утверждения и удостоверения) его границ, производившегося без проведения межевания. С другой стороны, одновременно началось постепенное ужесточение требований к точности определения границ. Такое ужесточение требований осуществлялось посредством введения в законодательство исключений из правила, в соответствии с которым земельный участок может быть объектом правоотношений, если его границы определены документально без проведения межевания. Исключения в основном сводятся к тому, что объектом определенных видов правоотношений может быть только участок, имеющий кадастровый план. Поясним это утверждение. Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" <31> предусмотрел, что учет земельных участков производится на основании документов их межевания. Как упоминалось выше, уже на восьмом этапе было закреплено, что межевание должно производиться с обязательным вычислением координат поворотных точек границ участка, в отношении которого производится межевание. Следовательно, выдаваемый после учета земельного участка в Государственном земельном кадастре кадастровый план участка - документ, в числе прочего отображающий границы земельного участка и подтверждающий, что границы земельного участка определены не только документально, но и на местности. -------------------------------- <31> См.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.
Так, в настоящее время наличие кадастрового плана необходимо для регистрации вещного права на земельный участок <32>; для заключения договоров купли-продажи земельных участков <33>; для регистрации договоров аренды земельных участков на срок один год и более <34>; для целого ряда случаев заключения договоров аренды земельных участков <35>; для предоставления государственных или муниципальных земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование <36> и в безвозмездное срочное пользование <37>; для перевода земельных участков из категории в категорию <38>. -------------------------------- <32> См.: ч. 2 ст. 6 и ст. 17 Федерального закона от 9 июня 2003 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2244. <33> См.: ст. 37 ЗК РФ. <34> Часть 2 ст. 27 Федерального закона от 9 июня 2003 г. N 69-ФЗ. <35> См.: п. 2 ч. 4 ст. 30, ч. 2 ст. 32, ч. 6 ст. 34, п. 5 ст. 36 ЗК РФ; ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018; ч. 1 ст. 12, ч. 2 ст. 22, ч. 1 ст. 31.1 Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в РФ" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3127. <36> См.: ч. 3 ст. 30, ч. 2 ст. 32 ЗК РФ и ч. 4 ст. 36, ч. 5 и ч. 6 ст. 36 ЗК РФ. <37> См.: п. 4 ч. 1 ст. 24, ч. 3 ст. 30, ч. 2 ст. 32 ЗК РФ и абз. 4 ч. 1 ст. 36, ч. 5, ч. 6 ст. 36 ЗК РФ. <38> См.: ч. 3 и ч. 4 ст. 2, ч. 5 ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.
Исключения из правила о том, что для формирования земельного участка как объекта правоотношений достаточно документального определения его границ, устанавливаются не только посредством закрепления обязательности наличия кадастровых планов для вовлечения земельных участков в отдельные виды правоотношений. Так, принятый в 2004 г. Градостроительный кодекс Российской Федерации <39> (далее по тексту - ГрК РФ 2004 г.) установил, что границы земельного участка на территории, на которую распространяется действие градостроительных регламентов <40>, определяются в проекте межевания территории и оформляются градостроительным планом земельного участка. При анализе ч. 4 ст. 43 ГрК РФ 2004 г. становится ясно, что утверждаемый по новым правилам проект межевания территории составляется после, а не до проведения межевания <41>. То есть к моменту определения границ земельного участка в рамках проекта межевания территории границы участка должны быть вынесены в натуру. -------------------------------- <39> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. <40> В соответствии с ГрК РФ 2004 г. градостроительная документация определяет границы земельных участков не только на землях населенных пунктов, как это предусматривалось ГрК РФ 1998 г., но также и на землях других категорий, на которые распространяется действие градостроительных регламентов (за исключением случаев, когда правообладатели земельных участков меняют их границы в ходе раздела или объединения земельных участков). <41> Такой вывод позволяет сделать гипотеза нормы ч. 4 ст. 43 ГрК РФ: "Если в процессе межевания территории выявляются земельные участки...".
Как видим, действующее законодательство предусматривает, что границы земельных участков могут определяться как с установлением их на местности, так и без такового. При этом в законодательстве закрепляется, что документальное определение границ земельных участков без их установления на местности осуществляется в результате проведения в отношении такого земельного участка первого этапа территориального землеустройства - "образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства". В этом случае границы земельного участка утверждаются уполномоченным государственным органом, которым в настоящее время является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы <42>. -------------------------------- <42> См.: п. 9 Постановления Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. N 514 "Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства" (СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2870) и Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945).
Определение же границ земельных участков как документально, так и на местности осуществляется либо в результате проведения в отношении земельного участка всего процесса территориального землеустройства, включая второй его этап - межевание объектов землеустройства, либо в результате утверждения в установленном порядке, включающем межевание, проекта межевания территории. Границы земельных участков, определяемые по результатам всех этапов землеустройства, утверждаются уже упоминавшимся выше государственным органом - Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами. Границы земельных участков, определяемые в процессе подготовки проекта межевания территории, утверждаются органами местного самоуправления (п. 13 и п. 17 ст. 46 ГрК РФ). В соответствии с ч. 4 ст. 69 ЗК РФ во всех случаях определения границ земельных участков должен обеспечиваться "учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты". В приведенных выше случаях, когда утверждение границ осуществляет уполномоченный государственный орган в сфере землеустройства, учет прав заинтересованных лиц должен осуществляться в форме согласований <43>. В тех случаях, когда утверждение границ производят органы местного самоуправления, учет мнения заинтересованных лиц производится посредством проведения публичных слушаний (ст. 46 ГрК РФ). -------------------------------- <43> См.: п. 9 Постановления Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. N 514 "Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства".
Подводя итог проведенному анализу развития и современного состояния рассматриваемого правового института, еще раз подчеркнем, что правовое регулирование определения границ земельных участков появилось в России только в начале XVI в. До этого времени границы земельных участков документально не определялись. На первом этапе (до IX - X вв.) не производилось не только документальное определение границ земельных участков, но и в целом не производилась документальная индивидуализация земельных участков. На втором этапе (IX - X вв. - начало XVI в.) документальная индивидуализация земельных участков появилась, но не включала в себя определение границ: участки индивидуализировались посредством указания их местоположения и ориентировочной площади. Зародившийся в начале XVI в. институт определения границ земельных участков постоянно менялся, и на разных этапах определение границ земельных участков осуществлялось по-разному. При этом наиболее значимыми были различия этих процедур по трем критериям: по способу описания границ, по соотношению документального определения и установления на местности границ и, наконец, по порядку утверждения границ. Прежде всего менялся способ описания границ земельных участков. На третьем этапе развития института, когда правовое регулирование определения границ участков только возникло, описание границ производилось словесно. Постепенно законодательство стало предусматривать использование более точных способов описания границ. На четвертом этапе словесное описание было заменено составлением геометрических чертежей. На восьмом этапе появилась возможность дополнять геометрические планы участков координатами поворотных точек их границ. В настоящее время тенденция развития законодательства такова: объектом все большего количества видов правоотношений могут быть только земельные участки, границы которых определены документально по результатам проведения межевания, в ходе которого установлены координаты поворотных точек границ земельного участка и составлен его план. Введение более жестких требований к точности описания границ земельных участков закономерно и целесообразно, так как обусловлено потребностями оборота земельных участков в наиболее точной их индивидуализации как объектов правоотношений. Способ описания границ земельных участков зависит от того, производится ли в процессе определения границ земельных участков их межевание (установление границ на местности). В ходе развития рассматриваемого института менялся взгляд законодателя на то, является ли установление границ на местности этапом процесса определения границ земельных участков или же межевание осуществляется после документального определения (описания, утверждения и удостоверения) границ участков. На третьем и четвертом этапах (начало XVI в. - начало XX в.) межевание признавалось одной из необходимых процедур документального определения границ земельных участков. В XX в., после революции 1917 г., значение межевания в документальном определении границ земельных участков несколько раз кардинально менялось. Дважды обязательность межевания отменялась и дважды восстанавливалась: первый раз обязательность проведения межевания была восстановлена на шестом этапе - полностью, второй раз на девятом этапе - частично. На наш взгляд, правильнее считать участок объектом правоотношений, когда определение его границ осуществлено с установлением их на местности. Только в этом случае, когда границы не только документально описаны, утверждены и удостоверены, но и установлены на местности, земельный участок индивидуализирован в той мере, которая необходима для его использования в соответствии с назначением. Как уже упоминалось выше, в ходе развития рассматриваемого института менялся также порядок утверждения границ земельных участков. От этапа к этапу менялись процедуры утверждения; отличались также и органы, утверждавшие границы участков. Первоначально, на третьем этапе развития рассматриваемого института, границы земельных участков утверждались писцами, затем, на четвертом этапе, - уездными и губернскими комиссиями, после этого, на шестом этапе, - землеустроительными учреждениями. Далее, начиная с шестого этапа и до настоящего времени, границы земельных участков утверждались и утверждаются органами местного самоуправления, государственными органами, уполномоченными на распоряжение земельными участками, или государственными органами в сфере землеустройства. Как мы видим, на протяжении всей истории развития рассматриваемого института вне зависимости от того, признавалась ли государством частная собственность на землю (четвертый, восьмой и девятый этапы) или не признавалась (в течение остальных периодов), утверждение границ земельных участков являлось прерогативой государственных органов или органов местного самоуправления. Утверждение границ земельного участка, на наш взгляд, относится к полномочиям его собственника по распоряжению участком <44>, поэтому логичнее было бы установить, что при определении границ частных земельных участков их утверждение осуществляется не государственными или муниципальными органами, а самим собственником. У государства должно остаться полномочие по удостоверению границ участка, т. е. по проверке и подтверждению соблюдения требований законодательства к процессу определения границ земельных участков. -------------------------------- <44> В соответствии с п. 1 ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежит в том числе полномочие распоряжения объектом. Под полномочием распоряжения в теории права понимается "возможность определения юридической судьбы имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения" (Гражданское право: В 2 т. Т. 1: Учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство "БЕК", 1998. С. 485). На наш взгляд, утверждение границ земельного участка есть не что иное, как определение юридической судьбы земельного участка путем изменения (создания) его сущностных характеристик: местоположения, площади и пространственных ограничений.
Утверждение границ земельных участков неразрывно связано с процедурой согласования таких границ с заинтересованными лицами. Согласование границ производилось всегда, когда существовало документальное определение границ земельных участков. Первоначально (на третьем этапе) согласование производилось только с землепользователем участка, границы которого определялись. Затем, начиная с четвертого этапа, круг лиц, интересы которых должны учитываться при определении границ, был расширен за счет землепользователей смежных участков и иных заинтересованных лиц, права которых могли быть затронуты проведением этих действий. Учет интересов указанных лиц исторически осуществлялся либо посредством согласования с ними границ земельных участков, либо посредством проведения публичных слушаний. На наш взгляд, защиту прав заинтересованных лиц в большей степени обеспечивает процедура согласования, поскольку в таком случае учет интересов указанных лиц персонифицирован. При этом в законодательстве должен быть четко установлен перечень лиц, интересы которых затрагиваются определением границ земельных участков и которые должны такие границы согласовывать. В целом же история развития рассматриваемого института свидетельствует о том, что любые правоотношения по поводу земельных участков требуют документальной индивидуализации последних. Максимально точная и учитывающая законные права всех заинтересованных лиц индивидуализация земельных участков способствует обеспечению стабильности правоотношений по поводу земельных участков. Процедура определения границ земельных участков как способ их индивидуализации представляется оптимальной, если она включает: во-первых, установление границ участка на местности; во-вторых, описание участка и его границ с максимально доступной с учетом уровня развития науки и техники точностью (на настоящий момент - составление геометрического плана участка с указанием координат поворотных точек его границ); в-третьих, утверждение границ участка собственником участка в определенном законом порядке (включающем учет прав смежных пользователей), и в-четвертых, удостоверение уполномоченным государственным органом, подтверждающим законность всей процедуры.
Название документа