Правовой режим земельных участков, расположенных в границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос
(Кичигин Н. В., Леонтьев А. Е.) ("Экологическое право", 2007, N 4) Текст документаПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, РАСПОЛОЖЕННЫХ В ГРАНИЦАХ ВОДООХРАННЫХ ЗОН И ПРИБРЕЖНЫХ ЗАЩИТНЫХ ПОЛОС
Н. В. КИЧИГИН, А. Е. ЛЕОНТЬЕВ
Кичигин Н. В., старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Леонтьев А. Е., адвокат, Адвокатская палата г. Санкт-Петербурга.
В правовой науке правовому режиму водоохранных зон уделено достаточно внимания, в том числе проведены специальные монографические исследования в данной области <1>. Новое обращение к этому вопросу обусловлено, во-первых, тем, что в правоприменительной и судебной практике возникают сложности при применении норм водного и земельного законодательства. Во-вторых, такая потребность вызвана вступлением в силу с 1 января 2007 г. нового Водного кодекса РФ, существенно изменившего режим охраны и использования водоохранных зон и прибрежных защитных полос <2>. -------------------------------- <1> См., например: Фаткуллина Д. Ф. Правовой режим земель природоохранного назначения // Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Сиваков Д. О. Правовой режим земель водного фонда // Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Фаткуллина Д. Ф. Вопросы правового режима водоохранных зон // Нефть, газ и право. 2006. N 2; Федоренко Н. В., Липатова В. И. Проблемы применения законодательства по вопросам водоохранной зоны // Вестник Высшего Арбитражного Суда. 2006. N 12. <2> См. подробнее: Комментарий к Водному кодексу РФ (постатейный) / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: ТК Велби, Проспект, 2007.
С. А. Боголюбов отмечает: "Модным становится привлечение внимания к природопользованию в водоохранных и прибрежных зонах, к проблеме совмещения в них частных и общественных интересов. Правовые акценты здесь давно расставлены - земельные участки в водоохранных зонах не изымаются из различных форм владения, но лишь ограничиваются в некоторых (наиболее одиозных) видах пользования с целью предупреждения загрязнения текущих вод" <3>. К таким "одиозным" видам использования можно отнести использование земельных участков, предоставленных для садоводства, огородничества и особенно индивидуального жилищного строительства. Поэтому представляется необходимым проанализировать правовой режим земельных участков, расположенных в границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос, именно в аспекте их использования для целей индивидуального жилищного строительства, садоводства и огородничества. -------------------------------- <3> Боголюбов С. А. Правовая защита российских природных ресурсов // Журнал российского права. 2005. N 12.
В рамках настоящей работы целесообразно рассмотреть следующие актуальные правовые проблемы: право собственности на земельные участки в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос; порядок разрешения гражданско-правовых споров относительно указанных земельных участков; возможность применения последствий недействительности сделок к добросовестному приобретателю земельного участка в прибрежной защитной полосе или водоохранной зоне; вопросы применения срока исковой давности к недействительным сделкам с указанными земельными участками. 1. Действующим земельным и экологическим законодательством возможность предоставления земельных участков в водоохранной зоне и в особенности в прибрежных защитных полосах ограничена. В то же время в соответствии со ст. 27 Земельного кодекса РФ земельные участки, расположенные в пределах водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы, не изъяты из оборота. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" <4> в пределах водоохранных зон запрещен ряд видов деятельности, в том числе размещение дачных и садово-огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 метров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов. В пределах прибрежной защитной полосы установлены дополнительные запреты на ведение хозяйственной деятельности. -------------------------------- <4> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5567.
Таким образом, действовавшее до 1 января 2007 г. водное законодательство запрещало предоставление земельных участков для садоводства, огородничества и индивидуального жилищного строительства в прибрежных защитных полосах. Однако на водоохранную зону такие ограничения не распространялись. Соответственно предоставление земельных участков в водоохраной зоне не запрещалось, за исключением размещения дачных и садово-огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 метров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов. Согласно новому Водному кодексу РФ 2006 г. (ст. 65) правовой режим использования водоохранных зон и прибрежных защитных полос изменился. В частности, в водоохранных зонах допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Поскольку прибрежные защитные полосы устанавливаются в границах водоохранных зон и Кодекс не запрещает вышеназванную деятельность в прибрежных защитных полосах, то проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов в прибрежных защитных полосах также допускаются при соблюдении установленных Кодексом условий. Указанные нормы в соответствии с Федеральным законом "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <5> вступили в силу с 1 января 2007 г. -------------------------------- <5> См.: Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.
Ранее действовавшим законодательством (до вступления в силу Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах") предоставление земельных участков в водоохранной зоне и в прибрежной защитной полосе, в том числе для индивидуального жилищного строительства, также не было запрещено. Водным кодексом РСФСР 1972 г. вопрос о предоставлении земельных участков в водоохранной зоне и прибрежной полосе не был урегулирован. В соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР "Об утверждении Положения о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в Российской Федерации" <6> в водоохранной зоне рек, озер и водохранилищ запрещалось в том числе проведение без согласования с органами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, бассейновыми водохозяйственными объединениями Комитета Российской Федерации по водному хозяйству замыва пойменных озер и стариц, добычи местных строительных материалов и полезных ископаемых, строительство новых и расширение действующих объектов производственного назначения и социальной сферы. В пределах прибрежных полос рек, озер и водохранилищ дополнительно к ограничениям, указанным для водоохранных зон, запрещались: распашка земель, выпас и организация летних лагерей скота, применение удобрений, установка палаточных городков. -------------------------------- <6> См.: Постановление Совета Министров РСФСР от 17 марта 1989 г. N 91 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в Российской Федерации" // СП РСФСР. 1989. N 9. Ст. 46.
Получение земельных участков гражданами для ведения садоводства, огородничества и животноводства было урегулировано Постановлением Совета Министров РСФСР от 22 февраля 1991 г. N 110 "О предоставлении гражданам земельных участков для ведения садоводства, огородничества и животноводства". Следовательно, если земельный участок был предоставлен органом местного самоуправления в водоохранной зоне или прибрежной полосе для целей индивидуального жилищного строительства, ведения садоводства или огородничества до вступления в силу Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах", то это соответствовало ранее действовавшему законодательству, которым указанное использование земельных участков не было запрещено. В соответствии с Постановлением Правительства РФ "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" предоставление земельных участков в пределах прибрежных защитных полос уже не допускалось. Однако если такие участки были предоставлены ранее, то право собственности на них не прекращается, в том числе и при последующем отчуждении земельных участков по гражданско-правовым сделкам. При этом они подлежат использованию с ограничениями, установленными действующим экологическим, водным и земельным законодательством. Если на земельном участке до введения запрета на строительство Постановлением РФ "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" в пределах водоохранной зоны или прибрежной защитной полосы был построен индивидуальный жилой или дачный дом с соблюдением установленных требований, то данный объект недвижимости не является самовольной постройкой и не подлежит сносу. В то же время любые изменения данного объекта недвижимости, а также строительство нового объекта недвижимости на таком земельном участке, возможные с 1 января 2007 г., подлежат согласованию с уполномоченными органами в области охраны окружающей среды и водопользования. Таким образом, земельные участки, расположенные в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос, предоставленные в установленном порядке в соответствии с законодательством, действовавшим на момент предоставления, в том числе для индивидуального жилищного и дачного строительства, могут на законных основаниях находиться в собственности физических лиц. 2. Гражданским законодательством предусмотрены различные способы защиты нарушенных прав (ст. 12 ГК РФ). Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ГК РФ. При решении судом вопроса о признании недействительным постановления органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка, а также свидетельства о праве собственности (регистрационной записи) и прекращении права собственности на земельный участок последнего собственника должен решаться и вопрос о том, является ли он добросовестным приобретателем данного имущества. При рассмотрении этой сложной категории дел судам важно избегать подмены или искажения предмета дела, поскольку это может привести к неправильному определению юридически значимых обстоятельств, а также к нарушению предусмотренной законом процедуры судопроизводства и, как следствие, - неправильным выводам и незаконному решению по делу. С учетом вышеназванных положений ст. 13 ГК РФ признание ненормативного акта органа местного самоуправления недействительным автоматически не влечет признания недействительным права собственности на земельный участок. Если же заявляется требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки, то в судебном заседании должен рассматриваться вопрос о признании ответчика добросовестным приобретателем или об отказе в таком признании с указанием установленных законом оснований. Поскольку до вступления в силу Постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" в соответствии с совместным письмом Госкомприроды РСФСР от 26 июля 1991 г. N 04-19-13/1914, Роскомводхоза от 29 июля 1991 г. N 1-2-82/9 и Роскомзема от 29 июля 1991 г. N 5-16/1489 <7> решения о выделении земель в водоохранных зонах под жилые дома, садово-огородные и дачные участки в каждом конкретном случае должны были согласовываться с местными органами Госкомприроды РСФСР, Роскомводхоза и Роскомзема, то в случае обращения в суд с требованием о признании недействительными таких решений, а также свидетельств о праве собственности (регистрационной записи) и о прекращении права собственности на такие земельные участки и/или о признании недействительной сделки по отчуждению участка либо о применении последствий недействительности сделки правопреемники указанных государственных органов должны привлекаться судом к участию в деле в качестве третьих лиц либо выступать в качестве истцов. -------------------------------- <7> Документ официально опубликован не был.
3. В соответствии со ст. 302 ГК РФ если имущество возмездно приобретено у лица, которое не имело права его отчуждать, о чем приобретатель не знал и не мог знать (добросовестный приобретатель), то собственник вправе истребовать это имущество от приобретателя только в случае, когда имущество утеряно собственником или лицом, которому имущество было передано собственником во владение, либо похищено у того или другого, либо выбыло из их владения иным путем помимо их воли. Если имущество приобретено безвозмездно от лица, которое не имело права его отчуждать, собственник вправе истребовать имущество во всех случаях. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П по делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса РФ в связи с жалобами граждан О. М. Мариничевой, А. В. Немировской, З. А. Скляновой, Р. М. Скляновой и В. М. Ширяева рассмотрены вопросы применения последствий недействительности сделок. Конституционный Суд РФ указал в своем Постановлении, в частности, следующее. По смыслу ст. 35 (ч. 2) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 8, 34, 45, 46 и 55 (ч. 1) права владения, пользования и распоряжения имуществом обеспечиваются не только собственникам, но и иным участникам гражданского оборота. В тех случаях, когда имущественные права на спорную вещь, возникшие на предусмотренных законом основаниях, имеют другие, помимо собственника, лица - владельцы и пользователи вещи, этим лицам также должна быть гарантирована государственная защита их прав. К числу таких имущественных прав относятся и права добросовестных приобретателей <8>. -------------------------------- <8> Добросовестным приобретателем по смыслу ГК РФ является лицо, которое приобрело право на имущество по недействительной сделке, но при этом не знало и не должно было знать о ее недействительности.
Согласно Гражданскому кодексу РФ лицо, полагающее, что его вещные права нарушены, имеет возможность обратиться в суд как с иском о признании соответствующей сделки недействительной (ст. 166 - 181), так и с иском об истребовании имущества из чужого незаконного владения (ст. 301 - 302). Между тем нормы, закрепляющие указанные способы защиты нарушенных прав, в том числе ст. 167 и 302 ГК РФ, истолковываются и применяются судами общей юрисдикции неоднозначно, противоречиво, что приводит к коллизии конституционных прав, которые реализуются на их основе собственником и добросовестным приобретателем. Когда по возмездному договору имущество приобретено у лица, которое не имело права его отчуждать, собственник вправе обратиться в суд в порядке ст. 302 ГК РФ с иском об истребовании имущества из незаконного владения лица, приобретшего это имущество (виндикационный иск). Если же в такой ситуации собственником заявлен иск о признании сделки купли-продажи недействительной и о применении последствий ее недействительности в форме возврата переданного покупателю имущества, и при разрешении данного спора судом будет установлено, что покупатель является добросовестным приобретателем, в удовлетворении исковых требований в порядке ст. 167 ГК РФ должно быть отказано. Следовательно, права лица, считающего себя собственником имущества, не подлежат защите путем удовлетворения иска к добросовестному приобретателю с использованием правового механизма, установленного п. 1 и 2 ст. 167 ГК РФ. Такая защита возможна лишь путем удовлетворения виндикационного иска, если для этого имеются те предусмотренные ст. 302 ГК РФ основания, которые дают право истребовать имущество и у добросовестного приобретателя (безвозмездность приобретения имущества добросовестным приобретателем, выбытие имущества из владения собственника помимо его воли и др.). Иное истолкование положений п. 1 и 2 ст. 167 ГК РФ означало бы, что собственник <9> имеет возможность прибегнуть к такому способу защиты, как признание всех совершенных сделок по отчуждению его имущества недействительными, т. е. требовать возврата полученного в натуре не только когда речь идет об одной (первой) сделке, совершенной с нарушением закона, но и когда спорное имущество было приобретено добросовестным приобретателем на основании последующих (второй, третьей, четвертой и т. д.) сделок. Тем самым нарушались бы вытекающие из Конституции РФ установленные законодателем гарантии защиты прав и законных интересов добросовестного приобретателя. -------------------------------- <9> Или иное лицо в случае заявления о применении последствий недействительности ничтожной сделки (ст. 166 ГК РФ).
Суды при разрешении конкретных дел не вправе придавать рассматриваемым положениям п. 1 и 2 ст. 167 ГК РФ какое-либо иное значение, расходящееся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ в данном Постановлении. На основании изложенного Конституционный Суд РФ постановил, что общие положения о последствиях недействительности сделки, содержащиеся в п. 1 и 2 ст. 167 ГК РФ, - по их конституционно-правовому смыслу в нормативном единстве со ст. 302 ГК РФ - не могут распространяться на добросовестного приобретателя, если это непосредственно не оговорено законом. Поэтому если собственник земельного участка в прибрежной защитной полосе или водоохранной зоне приобрел его на основании договора купли-продажи, сделка была исполнена, переход права собственности в установленном порядке зарегистрирован, на момент заключения сделки не были предъявлены претензии со стороны третьих лиц, такое лицо должно признаваться судом добросовестным приобретателем <10>, особенно если оно является вторым или третьим приобретателем недвижимого имущества, и к нему должны быть применены положения, содержащиеся в указанном Постановлении Конституционного Суда РФ. -------------------------------- <10> Если в установленном законом порядке не будет доказано, что приобретатель знал или должен был знать о нарушении законодательства.
4. В соответствии со ст. 181 ГК РФ срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки составляет три года. Течение срока исковой давности по указанному требованию начинается со дня, когда началось исполнение этой сделки. Срок исковой давности по требованию о признании оспоримой сделки недействительной и о применении последствий ее недействительности составляет один год. Возникает вопрос о том, что считать моментом исполнения сделки. Согласно ст. 549 ГК РФ по договору купли-продажи недвижимого имущества (договору продажи недвижимости) продавец обязуется передать в собственность покупателя земельный участок, здание, сооружение, квартиру или другое недвижимое имущество (ст. 130). В соответствии с ч. 2 ст. 551 ГК РФ переход права собственности на недвижимость по договору продажи недвижимости к покупателю подлежит государственной регистрации. Исполнение договора купли-продажи недвижимости сторонами до государственной регистрации перехода права собственности не является основанием для изменения их отношений с третьими лицами. В соответствии с ч. 1 ст. 556 ГК РФ передача недвижимости продавцом и принятие ее покупателем осуществляются по подписываемому сторонами передаточному акту или иному документу о передаче. Если иное не предусмотрено законом или договором, обязательство продавца передать недвижимость покупателю считается исполненным после вручения этого имущества покупателю и подписания сторонами соответствующего документа о передаче. Уклонение одной из сторон от подписания документа о передаче недвижимости на условиях, предусмотренных договором, считается отказом соответственно продавца от исполнения обязанности передать имущество, а покупателя - от обязанности принять имущество. Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что моментом исполнения сделки купли-продажи недвижимого имущества будет передача имущества в установленном порядке, например, с момента подписания сторонами сделки акта приема-передачи имущества (земельного участка). Применение иных критериев определения момента исполнения сделки купли-продажи земельного участка при применении последствий недействительности сделки может привести к нарушению прав титульных владельцев земельных участков. На основании изложенного можно сделать ряд выводов, касающихся правового режима использования водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Если земельный участок в водоохранной зоне или прибрежной защитной полосе был предоставлен для целей индивидуального жилищного строительства, ведения садоводства или огородничества до вступления в силу Постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах", то это было законным действием, поскольку ранее действовавшим законодательством такое использование земельного участка не было запрещено. Право собственности на него не прекращается, в том числе и при последующем отчуждении земельного участка. При этом земельный участок подлежит использованию с ограничениями, установленными действующим экологическим, водным и земельным законодательством. Если на земельном участке до введения запрета на строительство Постановлением Правительства РФ "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" в пределах прибрежной защитной полосы был построен индивидуальный жилой или дачный дом с соблюдением установленных требований, то данный объект недвижимости не является самовольной постройкой и не подлежит сносу. Однако любые изменения данного объекта недвижимости, а также строительство нового объекта недвижимости, возможные с 1 января 2007 г., на таком земельном участке подлежат согласованию с уполномоченными органами в области охраны окружающей среды и водопользования. Таким образом, земельные участки, расположенные в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос, в том числе предоставленные для индивидуального жилищного строительства, могут на законных основаниях находиться в собственности физических лиц. Если земельный участок в водоохранной зоне или прибрежной защитной полосе первоначально предоставлен в собственность физического лица до вступления в силу Постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах", права на него переходили от одного лица к другому, последний собственник земельного участка приобрел его на основании договора купли-продажи, сделка была исполнена, а переход права собственности в установленном порядке зарегистрирован, на момент заключения сделки не были предъявлены претензии со стороны третьих лиц, то в случае предъявления впоследствии правомерных претензий со стороны третьих лиц собственник такого участка должен признаваться добросовестным приобретателем и к нему не должны применяться последствия недействительности сделки, предусмотренные ст. 167, 168 ГК РФ, если в установленном законом порядке не будет доказано, что он знал или должен был знать о нарушении законодательства. Течение установленного ст. 181 ГК РФ трехлетнего срока исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки купли-продажи земельного участка, с учетом положений ст. 549, 551, 556 ГК РФ, начинается со дня его передачи в установленном порядке, например, подписания сторонами сделки акта приема-передачи земельного участка. Применение судами иных критериев при рассмотрении требований о применении последствий недействительности сделки и о прекращении права собственности на недвижимое имущество может привести к нарушению прав собственников земельных участков, гарантированных ст. 35 Конституции РФ и ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности, никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.
Название документа