О развитии правового регулирования недропользования
(Дроздов И. А.) ("Вестник ВАС РФ", 2007, N 8) Текст документаО РАЗВИТИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
И. А. ДРОЗДОВ
И. А. Дроздов, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Санкт-Петербургского государственного университета.
Долгое время совершенствованию правового регулирования недропользования не уделялось пристального внимания. Тому есть довольно простое объяснение. В условиях монопольной государственной собственности на природные ресурсы государство являлось и собственником, и непосредственным пользователем недр в лице государственных предприятий. Учитывая "аффилированный" характер участников отношений недропользования, внедрение в данную сферу частноправовых конструкций, которые базировались прежде всего на равноправии сторон, вряд ли было обоснованно. Системе административно-планового хозяйства, представлявшей собой вертикаль, в которую были интегрированы государственные органы (министерства, ведомства) и подведомственные им предприятия и учреждения, в большей степени соответствовало правовое регулирование, построенное по модели "власть - подчинение". За последние пятнадцать лет ситуация значительно изменилась. Участие государства в экономике снизилось, в том числе по объективным причинам. Фактическое отсутствие конкуренции в социалистической экономике обусловило ее низкую эффективность и привело государство, по сути, к банкротству. В этой ситуации передача в частные руки промышленных объектов была в числе прочего следствием невозможности государства финансово поддерживать пришедшие в упадок производства. В значительной мере потребность вовлечения недр в оборот и передача их в пользование частным компаниям вызвана теми же причинами. Недропользование является капиталоемкой сферой хозяйствования. Скудные финансовые возможности России в начале 90-х гг. прошлого века не позволяли инвестировать в данную область необходимые средства. Неслучайно в тот период времени с крупными иностранными инвесторами были заключены соглашения на разработку ряда крупных нефтяных и газовых месторождений, к примеру таких, как "Сахалин-1" и "Сахалин-2". Первостепенной задачей, подлежащей решению, при моделировании правового регулирования отношений недропользования является определение предмета таких отношений. Вопрос этот далеко не праздный, а ответ на него не так очевиден, как может показаться. Наиболее расхожее понятие, употребляемое для характеристики предмета так называемых горных отношений, - "недра". Что представляют собой недра? Первоначально недра рассматривались как неотъемлемая часть земельного участка, границы которого простирались, по мнению древних римлян, до бесконечности вверх и вниз. Такой подход влек немаловажные правовые последствия. Собственнику земельного участка принадлежало в качестве плодов все то, что было скрыто в земле независимо от глубины залегания. Указанная конструкция не требовала определения границ участка недр, поскольку они совпадали с границами земельного участка. В Средние века вопрос о правах на добычу полезных ископаемых решался следующим образом. Собственником недр признавался король или иной собственник соответствующей территории. Характер пользования недрами мог быть различен. Иногда добычу полезных ископаемых собственник производил своими силами и за свой счет, чаще территории отдавались для разработки отдельным частным лицам или компаниям. Наиболее же распространенный способ пользования недрами состоял в том, что разработку недр осуществляло лицо, открывшее соответствующее месторождение. В этом случае для данных территорий, по сути, устанавливался режим "горной свободы" <1>. Впоследствии принцип "горной свободы" был существенно ограничен и лицо могло быть допущено для проведения геологической разведки на земельные участки, расположенные на разведываемых территориях, только с согласия собственников данных участков. -------------------------------- <1> Штоф А. А. Горные подати на Западе Европы и у нас: очерк из истории горного законодательства. СПб., 1889. С. 2.
Ряд современных западноевропейских порядков с известными ограничениями воспринял подход, формировавшийся на протяжении столетий. Согласно ст. 905 Германского гражданского уложения (далее - ГГУ) право собственника земельного участка распространяется на пространство над и под поверхностным слоем участка. Согласно ст. 552 Французского гражданского кодекса (далее - ФГК) право собственности на землю включает в себя право собственности на то, что находится на земле и под ней. Согласно английскому общему праву недра признаются частью, парцеллой земли, и собственник участка рассматривается как собственник расположенного под поверхностью недр и всего их содержимого "вплоть до центра земного шара" <2>. -------------------------------- <2> Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М., 2000. С. 53.
Однако в отличие от римского права правовые системы, относящие недра к земельному участку, для целей правового регулирования различают поверхностный слой земли и скрытые под ним недра и ограничивают собственника земельного участка в части использования последних. Согласно ст. 905 ГГУ собственник не может запретить воздействия, которые осуществляются на такой глубине, где устранение воздействия не представляет для него интереса. Так, право собственности на земельный участок не распространяется на полезные ископаемые, открытые для горного промысла (§ 3 Горного закона ФРГ). Для осуществления недропользования заинтересованное лицо обязано получить лицензию или приобрести право собственности на горное предприятие (§ 6 Горного закона ФРГ). Согласно ст. 552 ФГК под землей собственник вправе возводить любые сооружения и делать любые углубления, которые он сочтет уместными, а также извлекать из последних все, что там может находиться, с учетом специальных правил, которые вытекают из законов и регламентов, относящихся к недрам, а также к охране правопорядка. В свою очередь Горный кодекс Франции устанавливает, что и собственник земельного участка, и третьи лица вправе производить разработку недр только на основании концессии от государства. Некоторые правопорядки пошли еще дальше по пути обособления земельного участка и находящегося под ним пространства и предполагают, что недра отделены от земли и в силу специального указания закона не могут быть присвоены частным лицом. Аналогичная модель заложена и в российском законодательстве. Хотя в юридико-техническом плане установление различного правового режима земли и недр создает определенные сложности, политически и экономически такое обособление оправданно. Предложенная модель позволяет сохранить недра как стратегический экономический ресурс в монопольной государственной собственности, одновременно допустив введение частной собственности на землю и, как следствие, ее активное участие в гражданском обороте. Кроме того, причиной обособления служит то, что земля и недра служат различным хозяйственным целям <3>. -------------------------------- <3> Сыродоев Н. А. К вопросу о понятии недр и правовой классификации полезных ископаемых // Правоведение. 1966. N 2. С. 80.
Таким образом, независимо от того, как в правовом плане определяется принадлежность недр, владение, пользование и распоряжение природными богатствами осуществляются в большинстве стран с согласия государства. Данная практика установилась исходя из общепризнанной международной нормы о том, что владение, пользование и распоряжение природными богатствами своей страны, и в частности недрами и их ресурсами, рассматривается как неотъемлемый элемент суверенитета каждого государства. Поскольку земля и недра обособлены как объекты права, необходимо установить, где проходит граница между ними. Согласно действующему законодательству недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков (преамбула Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" с изменениями и дополнениями; далее - Закон о недрах) <4>. Данное определение вполне соотносится с тем, что земельный участок представляет собой часть поверхности земли, в том числе почвенный слой (ст. 6 Земельного кодекса РФ). -------------------------------- <4> Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.
Однако вывод о том, что все, что находится ниже земной поверхности, следует относить к недрам, был бы поспешным. Согласно российскому законодательству власть собственника земельного участка распространяется на глубину до пяти метров или если речь идет об устройстве и эксплуатации бытовых колодцев и скважин, то до первого водоносного горизонта (ст. 19 Закона о недрах). В связи с этим как объяснить тот факт, что правомочия собственника земельного участка распространяются за границы принадлежащего ему объекта? В частности, Н. Н. Мисник полагает, что правовая возможность использования недр под земельным участком не имеет отношения к вопросу определения земельного участка и его разграничения с недрами. Она лишь характеризует содержание права собственности или иного титульного владения земельным участком. Осуществление правомочия пользования земельным участком может означать фактическое пользование иным объектом прав - недрами, находящимися к тому же в собственности другого лица - государства <5>. -------------------------------- <5> Мисник Н. Н. О соотношении земельного участка, почвы и недр // Актуальные проблемы частноправового регулирования: Материалы Всероссийской IV научной конференции молодых ученых, Самара, 23 - 24 апреля 2004 г. Самара, 2004. С. 201 - 202.
Указанное объяснение противоречиво, поскольку предполагает, что содержание субъективного гражданского права на один объект (земельный участок) вбирает в себя некие правомочия в отношении другого объекта (недр). Такая правовая конструкция выглядит надуманной. Скорее следует прийти к выводу о том, что объекты, расположенные в пределах глубин, находящихся во власти собственника земельного участка, к недрам не относятся. Соответственно граница между землей и недрами должна устанавливаться исходя из правил, закрепленных ст. 19 Закона о недрах. Отсюда следует еще один вывод: земельный участок как объект права трехмерен, а не двухмерен. Другое дело, что для индивидуализации земельного участка достаточно его двухмерного описания, как это и предусмотрено Земельным кодексом РФ. По смыслу преамбулы Закона о недрах недра не простираются до центра земли, как это предусматривает, к примеру, английское право, а ограничиваются глубинами, доступными для геологического изучения и освоения. При указанных обстоятельствах определение категории "недра" имеет сугубо юридический характер, поскольку с точки зрения геологии к недрам, безусловно, относятся и те участки земной коры, которые в настоящее время недоступны для изучения и освоения. Для целей правового регулирования предложенный Законом усеченный характер категории "недра" вполне допустим и имеет простое объяснение: то, что недоступно человеку, не может являться объектом права. В частности, А. И. Перчик указывает, что недра - это не вся земная кора, а только та ее часть, которая доступна для разведки и освоения современными техническими средствами. Таким образом, указывает он, с юридической точки зрения понятие "недра" является динамическим. Оценка величины недр как части земной коры во времени будет постоянно увеличиваться по мере совершенствования действующих и создания новых технических средств и технологий <6>. -------------------------------- <6> Перчик А. И. Горное право: Учебник. М., 2002. С. 17.
Указанные взгляды высказывались в литературе и гораздо раньше: Е. Н. Трубецкой полагал, что вещью в смысле объекта права может быть только то, что доступно господству лица или совокупности лиц, соединившихся вместе. Все то, что находится вне этих пределов, не может быть объектом права <7>. Такой подход к определению вещи как предмета правоотношения отстаивается многими авторами и сегодня. Н. Н. Аверченко считает, что никакой материальный и физически ограниченный предмет не является вещью в юридическом смысле, если при современном уровне техники человек не может установить над ним фактическое господство <8>. С данным мнением следует согласиться. -------------------------------- <7> Трубецкой Е. Н. Энциклопедия права. СПб., 1998. С. 180 - 182. <8> Аверченко Н. Н. Правовой режим сложных вещей: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 2005. С. 10.
Другой дискуссионный вопрос состоит в том, что именно в пределах верхней и нижней границы следует относить к недрам. Действующее законодательство справедливо считает недрами не только подземное пространство с содержащимися в нем полезными ископаемыми, но и все прочие горные породы, которые не относятся к полезным ископаемым. Так, Н. А. Сыродоев указывает, что даже пустую породу нельзя признать бесхозяйной. В противном случае объект права государственной собственности на недра был бы крайне неопределенным. С развитием науки и техники перечень полезных ископаемых расширяется. Возможно, что в недрах земли могут быть обнаружены ныне неизвестные полезные ископаемые. Поэтому государство, заинтересованное в охране недр, и установило, что объектом права его исключительной собственности являются не только полезные ископаемые, но и все содержимое недр <9>. -------------------------------- <9> Сыродоев Н. А. К вопросу о понятии недр и правовой классификации полезных ископаемых // Правоведение. 1966. N 2. С. 83.
Следует отметить, что недра, безусловно, являются объектом публично-правового регулирования. Господство над недрами отчасти может быть сведено к господству государства как суверена над относящейся к его юрисдикции территорией. Соответственно допуск к недрам может опосредоваться только публично-правовыми отношениями, складывающимися между государством и частными лицами. Однако отношения между государством и частными лицами, опосредующие извлечение потребительских свойств недр, поскольку они являются имущественными, должны строиться на частноправовых началах. Для обоснования данного вывода, вызывающего многочисленные возражения в литературе, приведем ряд аргументов. Как отмечалось выше, в настоящее время государство не в состоянии осуществлять как разработку, так и разведку месторождений. Для указанной деятельности государство привлекает, как правило, частные компании. В большинстве случаев, если речь не идет о соглашениях о разделе продукции, их допуск к недрам оформляется выдаваемой государством лицензией. Лицензия, будучи административным актом, оформляющим разрешение или допуск субъекта хозяйственной деятельности к недропользованию, задает, если угодно, характер взаимодействия государства и недропользователя. При модели лицензирования государство стоит над недропользователем. Сам термин "допуск" предполагает, что он носит односторонний характер: государство единолично решает, допускать или нет, а если допускать, то на каких условиях кого-либо к разведке и/или разработке участков недр. В такой модели взаимоотношений государство всегда выступает в роли полноправного хозяина, а недропользователь - просящего, какими бы правилами о безотзывности лицензий при отсутствии нарушений со стороны недропользователя или невозможности одностороннего изменения условий лицензии закон ни обставлял отношения между лицензиатом и лицензиаром. Кроме того, при лицензионной системе экономическая ценность прав недропользования состоит лишь в тех правомочиях, которые предоставляются самому недропользователю в отношении участка недр. Скажем, недропользователь вправе добывать полезные ископаемые, осуществлять их продажу третьим лицам, получая тем самым определенный доход. Между тем права недропользователя как таковые активом не являются, поскольку в обороте не участвуют. В отличие, например, от права аренды они не могут быть предметом ни залога, ни уступки. Это сдерживает привлечение недропользователем банков и иных кредиторов, которые могли бы проинвестировать проект, но готовы делать это лишь при условии предоставления надежного обеспечения исполнения кредитного обязательства путем залога соответствующего права. Чем более свободно права участвуют в обороте, тем выше их рыночная стоимость и прозрачнее механизм ее определения, а следовательно, тем большие инвестиции могут быть привлечены не только собственно в разработку месторождения, но и на создание соответствующей инфраструктуры. Все перечисленные преимущества дает лишь давно известный и апробированный тысячелетиями универсальный инструмент регулирования отношений между частными лицами - гражданско-правовой договор. Порой говорят о том, что государство a priori не может быть поставлено в один ряд с частным лицом, поскольку, являясь носителем публичной власти, оно находится заведомо в более предпочтительном положении по сравнению с частными лицами, в том числе как носитель суверенитета обладает абсолютным иммунитетом. В практическом плане данный тезис отчасти верен, однако с точки зрения права ситуация выглядит с точностью до наоборот. В национальном законодательстве признается равенство частных лиц и публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях. Согласно ст. 124 ГК публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. В международном праве также имеет место тенденция признания равенства государства и иностранного инвестора в большинстве частноправовых отношений, что выражается в отказе от предоставления судебного иммунитета государству при разрешении споров из такого рода отношений. Показательным примером может служить Конвенция ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и собственности, подписанная Россией в конце 2006 г. Согласно ст. 10 данной Конвенции если государство заключает коммерческую сделку с иностранным физическим или юридическим лицом и в силу применимых норм международного частного права разногласия относительно этой коммерческой сделки подлежат юрисдикции суда другого государства, то первое государство не может ссылаться на иммунитет от юрисдикции при разбирательстве дела, возникшего из этой коммерческой сделки. Соответствующие правила, установленные для коммерческих сделок, очевидно, в общем виде должны применяться и в тех случаях, когда предметом этих сделок являются недра, что не исключает ряда ограничений в части оборотоспособности такого рода товара. Невозобновляемость горных ресурсов и их значение для жизнедеятельности человека обусловливают необходимость инкорпорирования в законодательство о недрах публичных норм-запретов, направленных на сохранение недр как природного объекта. Таким образом, идеальное законодательство о недрах мыслится как симбиоз частноправовых и публично-правовых начал. В самом общем виде публичное право представляет собой право ограничений, а частное право - право свободы. Компиляция столь противоположных правовых материй возможна только одним способом, а именно путем наложения публично-правовых ограничений на частные права (свободы). Указанный вывод следует из того факта, что ограничения производны от прав. Если нет прав, то нет и ограничений, поскольку тогда нечего ограничивать. Производность ограничений отнюдь не предполагает их второстепенного значения. Речь идет лишь о сущности юридической конструкции, которая может включать столь широкий набор публично-правовых ограничений, что свободы участников гражданского оборота окажутся меньше или сопоставимы с ними. Для целей гражданско-правового регулирования необходимо различать недра и участки недр. Данный тезис тем более справедлив, если мы говорим о том, что горное законодательство должно быть направлено на регулирование двух типов отношений: частноправовых и публично-правовых. Для регулирования указанных типов отношений применяются диаметрально противоположные методы: диспозитивный и императивный. Применительно к горным отношениям соответствующие различия проявляются не только в методе, но и в предмете отношений. Предмет частноправовых (имущественных) отношений составляет участок недр как объект гражданских прав, а публично-правовых - недра как природный объект. Действительно, недра объектом гражданских прав быть не могут, поскольку они не отвечают признакам вещи. Сам по себе вопрос о том, что такое вещь и каковы ее признаки, весьма дискуссионный <10>. Традиционное понимание вещи состоит в том, что она представляет собой предмет материального мира. Характерным признаком вещи является ее дискретность, то есть физическая и/или учетная обособленность от всех других объектов <11>. -------------------------------- <10> Подробнее о понятии "вещь" речь пойдет ниже. <11> См., напр.: Лапач В. А. Система объектов гражданских прав в законодательстве России: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Ростов н/Д, 2002. С. 28 - 29.
В свою очередь недра свойством дискретности не обладают, поскольку не имеют пространственных границ. В широком смысле недра, конечно, имеют границы: верхнюю, отделяющую их от земной поверхности, и нижнюю, находящуюся в центре земли. Однако это описание геологического объекта, а не объекта гражданских прав. Недра ни при каких обстоятельствах невозможно представить как индивидуально-определенную вещь. Данные взгляды высказывались еще в XIX в., В. А. Удинцев указывал, что недра не представляют собой какой-либо определенный предмет, который можно видеть, осязать или хотя бы мыслить. Мы знаем, что под землей залегают ископаемые богатства, что они могут оказаться в том или ином месте, иметь то или иное положение, но и только. Но если так, то немыслимо и какое-либо обладание столь неопределенным предметом. Установление прав собственности на объект, не имеющий физической возможности по своей неопределенности и безграничности фигурировать в гражданском обороте, невозможно <12>. -------------------------------- <12> Удинцев В. А. Русское горноземельное право. Киев, 1909. С. 32.
Вопрос о принадлежности недр должен решаться так же, как и в отношении земли как природного ресурса. Не обладая достаточной степенью индивидуализации, земля является ничьим, публичным достоянием <13>. Как в этом случае относиться к положениям законодательства, которые содержат понятия "право собственности на недра", "право собственности на землю" и т. п.? Полагаем, что в данном случае речь должна идти о праве не частном, а публичном, проистекающем из суверенных прав государства на природные богатства, находящиеся на его территории. -------------------------------- <13> Мисник Н. Н. О соотношении земельного участка, почвы и недр // Актуальные проблемы частноправового регулирования: Материалы Всероссийской IV научной конференции молодых ученых, Самара, 23 - 24 апреля 2004 г. Самара, 2004. С. 202 - 203.
Если в отношении недр невозможно установление субъективного гражданского права собственности, то невозможно установление и каких-либо иных субъективных гражданских прав (ограниченных вещных и обязательственных прав), поскольку все они производны от права собственности. На производность таких прав указывал Б. Б. Черепахин. По его мнению, в этих случаях имеется в некотором роде "переход" правомочий от одного лица к другому, но без потери их и соответствующего права в целом правопредшественником (конститутивное правоприобретение); на основе права праводателя создается право с иным содержанием (более ограниченным) <14>. -------------------------------- <14> Черепахин Б. Б. Труды по гражданскому праву // Правопреемство по советскому гражданскому праву. М., 2001. С. 320.
Сказанное, однако, не означает, что доступ к природным богатствам не может опосредоваться гражданско-правовыми механизмами. Хотя недра как таковые не участвуют в гражданском обороте, в него могут быть вовлечены части данного геологического объекта, то есть участки недр, которые способны к индивидуализации, а следовательно, к приобретению в собственность и вовлечению в оборот. Под индивидуализацией следует понимать выделение, отграничение вещи от ей подобных любым возможным способом <15>. Применительно к участку недр индивидуализация происходит путем его формирования в виде горного отвода, представляющего собой геометризованный блок недр (ст. 7 Закона о недрах), то есть трехмерный объект с определенными пространственными границами. При индивидуализации, описании участка недр суверенное право государства на недра трансформируется в право собственности на участок недр, имеющее частноправовую природу. -------------------------------- <15> Хаскельберг Б. Л., Ровный В. В. Индивидуальное и родовое в гражданском праве. М., 2004. С. 32.
Современному российскому законодательству не известны какие-либо вещные права на участок недр, за исключением права собственности. Полагаем, что в будущем такого рода скудность правового регулирования было бы целесообразно устранить, впрочем, имея в виду то обстоятельство, что широкое распространение ограниченных вещных прав в сфере недропользования вряд ли возможно. Справедлив вывод А. А. Иванова о том, что вещные права рассчитаны на стабильность складывающихся на основе их отношений, а многие виды пользования недрами предполагают динамизм и постоянные корректировки, которые вещное право обеспечить не в состоянии. Вещные права на участки недр уместны, по его мнению, для долговременных подземных сооружений, особо охраняемых участков недр и геотермальных источников <16>. -------------------------------- <16> Иванов А. А. Концепция проекта Федерального закона "О недрах" // Новое российское законодательство о природопользовании. М., 2005. С. 28.
В определенном виде мог бы быть заимствован институт сервитутов, который ведет свое начало из Германии. Там впервые было выработано положение, что "каждый рудник должен в случае надобности делать и терпеть то, что для другого рудника полезно". В дореволюционной литературе традиционно выделялось два вида горных сервитутов: 1) обязанность горнопромышленника допускать соседнего горнопромышленника к производству в пределах принадлежащего первому рудника различного рода вспомогательных работ, требуемых как для безопасности второго рудника, так и для более выгодной его разработки; 2) обязанность горнопромышленника допускать соседа к пользованию принадлежащими первому устройствами и машинами для тех же целей <17>. -------------------------------- <17> См.: Струкгов В. Г. Курс горного права. СПб., 1907. С. 174.
Для большинства видов пользования не обойтись без обязательственных (договорных) прав на участки недр, опосредующих пользование участками недр. Следует отметить, что далеко не все виды недропользования, указанные в Законе о недрах, строго говоря, образуют пользование участками недр. В частности, Закон о недрах относит к числу видов недропользования геологическое изучение недр, а также разведку полезных ископаемых, то есть виды деятельности, которые непосредственно не сопряжены с извлечением полезных свойств из подземных пространств. Иными словами, Закон исходит из предельно широкого понимания категории "недропользование", рассматривая в качестве пользования в том числе деятельность, предшествующую и вместе с тем обусловливающую извлечение полезных свойств недр. Однако зададимся вопросом: образуют ли геологическая разведка и изучение недр пользование участком недр? Полагаем, следует отличать отношения, складывающиеся между государством и недропользователем до открытия месторождения и после. В первом случае отношения, возникающие между государством и недропользователем, не являются гражданско-правовыми, поскольку отсутствует объект, присущий таким отношениям. На момент начала геологической разведки участок недр как объект права, как правило, не сформирован, так как отсутствуют достоверные данные о месторождении, о его качественных характеристиках, границах, объемах содержащихся в нем полезных ископаемых и т. п. Это и понятно. Индивидуализация горного отвода в большинстве случаев имеет смысл тогда, когда уже известно местоположение залежей полезных ископаемых, а соответствующая информация становится доступной лишь после окончания поисковой деятельности. На указанной стадии государство может лишь обеспечить частному лицу доступ к территории, на которой предполагает вести геологическое изучение. Предоставляя разрешение (лицензию) недропользователю на проведение геологической разведки, государство действует как суверен, носитель публичной власти, а не как собственник имущества. Разрешая такой доступ, государство распоряжается принадлежащим ему в силу закона правом на поиск полезных ископаемых (геологическую разведку), проистекающим из его суверенных прав, и делегирует осуществление данного права частному лицу (недропользователю). Поскольку предметом отношений, возникающих в этом случае между государством и недропользователем, являются публичные права, то и указанные отношения в целом следует квалифицировать как публично-правовые. Интересен также вопрос о соотношении права на поиск полезных ископаемых и права собственности на земельный участок. Поиск месторождений всегда сопряжен с соприкосновением с интересами собственника земельного участка, поскольку такой поиск вне какого-либо воздействия на земельные участки, под которыми осуществляется поиск, невозможен. Следовательно, интересы собственника земельного участка не могут игнорироваться при проведении третьими лицами геологической разведки на его территории. Согласно ст. 25.1 Закона о недрах земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством. Указанные правила устанавливают приоритет права на разведку полезных ископаемых перед правом собственности на земельный участок, поскольку предполагают принудительный выкуп земельных участков для государственных нужд в случае принятия уполномоченным государственным органом решения о допуске каких-либо лиц на определенную территорию в целях геологической разведки. В целом аналогичной точки зрения придерживается В. В. Чубаров <18>. -------------------------------- <18> См.: Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006. С. 171.
Возвращаясь к характеристике отношений недропользования, необходимо отметить, что отношения, складывающиеся между государством и недропользователем при предоставлении недропользователю горного отвода, имеют совсем иную правовую природу. Горный отвод формируется на основании результатов геологической разведки и передается в пользование недропользователю для добычи полезных ископаемых либо строительства подземных сооружений. Указанные отношения имеют частноправовой характер, поскольку их предмет составляет определенное имущество, имеющее потребительскую стоимость и участвующее в гражданском обороте, то есть отвод. Впрочем, в дореволюционной литературе высказывалась точка зрения, что и после обнаружения полезных ископаемых недра не могут быть вовлечены в гражданский оборот. По мнению В. А. Удинцева, недра вообще невозможно представить каким-либо определенным предметом. В действительности не существует недр как предмета юридического обладания. Право разработки недр - это все, о чем может быть речь. А если нет недр как предмета обладания, то и нельзя передать эти недра - в аренду ли или в какое-нибудь вещно-правовое пользование <19>. -------------------------------- <19> Удинцев В. А. Русское горноземельное право. Киев, 1909. С. 154.
Полагаем, что после обнаружения полезных ископаемых недра все же способны к индивидуализации путем облечения соответствующих месторождений в форму горных отводов, имеющих свои пространственные границы, то есть обладающих свойством дискретности и относимых к вещам. Соответственно соглашения, опосредующие их оборот, являются гражданско-правовыми. Другой вопрос: к какому договорному типу следует относить подобные соглашения? Весьма распространена точка зрения о том, что такое соглашение является арендным, поскольку оно опосредует предоставление горного отвода в возмездное пользование. Мировая практика за свою многовековую историю не изобрела договора, более удобного для пользования объектами недвижимости, чем договор аренды <20>. -------------------------------- <20> Иванов А. А. Концепция проекта Федерального закона "О недрах" // Новое российское законодательство о природопользовании. М., 2005. С. 28.
Основные возражения противников применения данной конструкции к отношениям недропользования основаны на утверждении, что участок недр не может быть отнесен к числу непотребляемых вещей. Напротив, по их мнению, горный отвод - потребляемая вещь, поскольку потребительские свойства участка недр безвозвратно утрачиваются по мере добычи полезных ископаемых. Между тем потребляемые вещи предметом договора аренды быть не могут. Для обоснования одной или другой позиции необходимо обратиться к теоретическому вопросу о разграничении потребляемых и непотребляемых вещей. Юридическая литература в целом обделила вниманием данную классификацию вещей, что вполне объяснимо. Действительно, на первый взгляд критерии, по которым вещи различаются на потребляемые и непотребляемые, кажутся предельно простыми. Может быть, в этом и причина отсутствия легального определения потребляемой и непотребляемой вещи. При таких обстоятельствах практика опирается на определения, сформировавшиеся в доктрине. Е. В. Васьковский полагал, что если хозяйственное назначение вещи состоит в ее уничтожении, то она называется потребляемой; если же в чем-либо другом, то непотребляемой. Таким образом, писал он, уничтожаемость для потребляемых вещей - существенное качество, для непотребляемых - побочный результат, необходимое зло, уменьшающееся с прогрессом промышленности <21>. По мнению В. И. Синайского, потребляемыми являются вещи, которые при пользовании ими сразу уничтожаются <22>. Е. А. Суханов относит к потребляемым вещи, утрачивающиеся в процессе их использования <23>. -------------------------------- <21> Васьковский Е. В. Учебник гражданского права. М., 2003. С. 127. <22> Синайский В. И. Русское гражданское право. М., 2002. С. 135. <23> Гражданское право: Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. Т. I. М., 2005. С. 415.
Иную точку зрения высказывает А. П. Сергеев, который относит к потребляемым вещи, утрачивающие в процессе использования свои потребительские качества полностью или по частям, например продукты питания, либо преобразующиеся в другую потребляемую вещь, например строительные материалы <24>. В чем-то сходной позиции в свое время придерживался В. М. Хвостов. Он именовал потребляемыми вещи, которые при их нормальном хозяйственном употреблении или сразу уничтожаются, или так изменяются, что не могут служить своей прежней цели, или же, наконец, быстро изнашиваются <25>. -------------------------------- <24> Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. Т. I. М., 1999. С. 224. <25> Хвостов В. М. Система римского права: Учебник. М., 1996. С. 130.
Анализ указанных и других приводимых в литературе определений потребляемой вещи выявляет принципиальный вопрос, относительно которого ведется заочная дискуссия: считается ли вещь "потребленной" при истощении ее потребительских свойств или лишь при уничтожении ее как предмета материального мира? Ответ на него напрямую зависит от понимания категории "вещь". Следует сразу отметить, что понятие "вещь" в философском и физическом смысле отграничивается от вещей в смысле юридическом. Поэтому оговоримся, что в дальнейшем при характеристике вещи речь пойдет о вещах как о правовой категории, более того, о вещах в гражданско-правовом аспекте, поскольку в разных отраслях права обособленные предметы природы и продукты предметно-практической деятельности людей определяются по-своему <26>. -------------------------------- <26> Лапач В. А. Система объектов гражданских прав. СПб., 2002. С. 303.
Среди множества признаков вещи как объекта гражданского права, предложенных в литературе, следует выделить дискретность, материальность, которые берут свои истоки из философии, и сугубо юридические признаки вещи - наличие "юридической привязки" вещи к определенному субъекту, а также возможность при современном уровне техники установить господство над нею. Представляется, что совокупность данных признаков вполне точно отражает сущность вещи как предмета гражданско-правовых отношений. При таком подходе вещь считается потребленной лишь в случае уничтожения ее как объекта материального мира. Соответственно истощение потребительских свойств горного отвода, например, путем извлечения полезных ископаемых не означает его потребление, поскольку горный отвод сохраняется как материальная субстанция. Указанные взгляды уже высказывались в литературе. В частности, Н. А. Сыродоев считает, что недра как часть природной среды не являются потребляемыми. Полезные ископаемые извлекаются из недр земли, вследствие этого изменяется состав содержимого недр, но потребления недр как таковых не происходит, ибо сколько бы ни извлекалось полезных ископаемых, недра как часть природной среды остаются <27>. -------------------------------- <27> Сыродоев Н. А. Правовой режим недр. М., 1969. С. 50.
Напротив, трудно согласиться с теми авторами, которые наряду с перечисленными признаками вещи выделяют назначение, ценность, полезность вещи и тому подобные признаки, подчеркивая, что вещь является вещью в гражданско-правовом смысле лишь при наличии у нее определенных потребительских свойств <28>. Выделение указанного признака принципиальным образом меняет критерии разграничения потребляемых и непотребляемых вещей. Действительно, в этом случае вещь считается потребленной при прекращении ее потребительских свойств независимо от того, сохранилась ли материальная субстанция вещи или нет. Применительно к участку недр извлечение из горного отвода находящихся в нем полезных ископаемых означает при таком подходе уничтожение (потребление) вещи в гражданско-правовом смысле, несмотря на сохранение горного отвода как предмета материального мира, а следовательно, отнесение участка недр к числу потребляемых вещей и его невозможность быть предметом договора аренды. -------------------------------- <28> См., напр.: Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. Т. I. М., 1996. С. 196; Васильев Г. С. Переход права собственности на движимые вещи по договору: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 9; Шорников Д. В. Природные ресурсы как объекты гражданских прав: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2005. С. 6.
Почему назначение, ценность, полезность вещи, предполагающие наличие у вещи цели использования, нецелесообразно рассматривать в качестве ее признака? Нетрудно убедиться, что практически каждая вещь может быть использована для различных целей. Так, книга может быть использована не только как источник информации, но и как подставка под телевизор, пресс для разглаживания бумаги, пространство для хранения денег и ценных бумаг и т. д. Естественно, указанные побочные цели пользования являются во многом экзотическими, но тем не менее могут иметь место и предопределены свойствами такого предмета материального мира, как книга, особенностями ее качественных характеристик: весом, размером, формой и т. п. Можно ли в этом случае при утрате возможности чтения книги, например текст выцвел или размазался в результате попадания влаги, говорить об ее уничтожения как вещи? Вряд ли. Г. С. Васильев указывает, что, если телефон не может быть средством связи, он не является телефоном, а выступает как игрушка или элемент интерьера <29>. Однако правильно ли в этом случае утверждать, что вместо одной вещи появляется другая? При таком подходе необходимо объяснить, какова судьба прав на прекращенную вещь. Очевидно, они прекращаются и возникают вновь, но уже в отношении другой вещи. Но это всего лишь предположение, которое нуждается в развернутом доказательстве, которое, вероятно, даже может быть предоставлено. Вопрос в другом: стоит ли создавать проблемы для их последующего разрешения? -------------------------------- <29> Васильев Г. С. Переход права собственности на движимые вещи... С. 9.
Можно, конечно, занять более умеренную позицию, утверждая, что вещь считается потребленной лишь в том случае, когда невозможно достижение любых целей ее использования. Однако возможно ли установить такую ситуацию? Пожалуй, нет. Цель использования, впрочем, как и ценность, - понятие субъективное. Что ценно для одного, неценно для другого. Зачастую человек использует вещь для таких экзотических целей, которые другим не могли даже прийти в голову. Подводя итог, отметим, что при наличии признаков дискретности, материальности, "юридической привязки" к определенному субъекту, а также возможности при современном уровне техники быть предметом человеческого господства соответствующий объект должен признаваться вещью независимо от наличия у него потребительских свойств. Соответственно добыча полезных ископаемых, извлечение иных потребительских свойств из горного отвода, влекущее их прекращение, не свидетельствует о потреблении участка недр как объекта гражданских прав, а значит, участок недр следует относить к числу непотребляемых вещей. Таким образом, отсутствуют теоретические препятствия для конструкции договора аренды участка недр.
Название документа