Право постоянного (бессрочного) пользования: новеллы законодательства и проблемы правоприменения
(Ельникова Е. В.) ("Законы России: опыт, анализ, практика", 2007, N 10) Текст документаПРАВО ПОСТОЯННОГО (БЕССРОЧНОГО) ПОЛЬЗОВАНИЯ: НОВЕЛЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Е. В. ЕЛЬНИКОВА
Ельникова Елена Васильевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Курского государственного технического университета.
В России право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком принято считать традиционным правовым титулом. Несмотря на то, что Земельный кодекс РФ 2001 г. (далее - ЗК РФ) значительно сократил круг субъектов, которым земельные участки могут быть предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования, а также по сравнению с ГК РФ существенно ограничил правомочия землепользователей, рассматриваемый правовой титул не утратил своего значения и продолжает оставаться в центре внимания исследователей. Интерес к его дальнейшему изучению вполне обоснован в силу наличия следующих обстоятельств. Прежде всего до настоящего времени сохраняется значительное количество субъектов, продолжающих использовать земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования. Немалую их часть составляют субъекты, которым земельные участки были предоставлены на этом праве еще до введения в действие Земельного кодекса РФ. Такое положение объясняется тем, что согласно п. 3 ст. 20 ЗК право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие ЗК, сохраняется. Для юридических лиц, кроме перечисленных в п. 1 ст. 20 ЗК, была установлена обязанность переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков либо приобретения их в собственность по своему желанию <1>, однако срок, до наступления которого эти действия должны быть завершены, неоднократно продлевался (последний из них - 1 января 2010 г.) <2>. В отношении граждан такой обязанности не предусматривалось вообще. -------------------------------- <1> Пункт 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // Российская газета. 2001. 30 окт. <2> Статья 3 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" // Российская газета. 2007. 31 июля.
Кроме того, не все юридические лица могут обладать земельными участками на праве собственности в силу законодательных установлений. Для некоторых организационно-правовых форм юридических лиц - несобственников (в частности, казенных предприятий, учреждений) именно право постоянного (бессрочного) пользования выступает в качестве правового титула, предоставляющего наиболее широкие возможности для использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением и сферой деятельности юридического лица. Такой вывод следует из ст. 41 ЗК, согласно которой землепользователи осуществляют, за небольшим исключением, права собственников земельных участков на их использование, а также вытекает из правовой природы права постоянного (бессрочного) пользования, отнесенного ГК РФ к числу вещных прав со всеми присущими им признаками. Принятие ЗК сопровождалось введением в действие новых правовых норм, по своему содержанию отличных от закрепленных в ГК положений, что породило противоречивую судебную практику и новый виток дискуссий о соотношении норм земельного и гражданского законодательства <3>. Несмотря на различия в подходах, необходимость приведения в соответствие норм, содержащихся в различных законодательных актах, сомнений не вызывала. Следуя положению п. 3 ст. 3 ЗК РФ, закрепляющего приоритет земельного законодательства перед гражданским в регулировании имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними, законодатель пошел по пути приведения в соответствие с ЗК иных законодательных актов, внося в них изменения, в частности Федеральным законом от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ <4>. -------------------------------- <3> См.: Хмелева Т. И. Соотношение Гражданского и Земельного кодексов (основные коллизии гражданского и земельного законодательства) // Кабытов Н. П., Хмелева Т. И. Гражданско-правовые коллизии: выкуп земельного участка. Самара, 2005; Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006 и др. <4> См.: Федеральный закон от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации".
Прежде всего, следует упомянуть изменения в части уточнения терминологии, что способствует устранению различных трактовок содержания ряда понятий. Так, если в названии ст. 268 ГК использована конструкция "право постоянного (бессрочного) пользования", то в ее содержании, а также в ст. ст. 269, 274, 283 ГК - "право постоянного пользования". В ст. 419 Таможенного кодекса РФ закреплено, что земельные участки для размещения таможенных органов находятся у них на праве постоянного (бессрочного) безвозмездного пользования. Имея в виду один и тот же правовой титул, законодатель тем не менее использовал его различные обозначения. Статьями 13 и 47 ФЗ N 118-ФЗ внесены изменения в упомянутые законы с целью унификации названной конструкции. Кроме того, статьи ГК, устанавливающие нормы, касающиеся назначения земельного участка, приведены в соответствие с ЗК, использующим понятие "целевое назначение". Исключено употреблявшееся в ГК понятие "часть земельного участка", не имевшее самостоятельного смыслового наполнения, поскольку объектом гражданского правоотношения может выступать лишь самостоятельный земельный участок. Тем самым была внесена некоторая определенность в теоретическую дискуссию о делимости земельного участка, на которой стоит остановиться подробнее. Как известно, одной из юридических характеристик недвижимых вещей является их неделимость, которая имеет строго юридическую сферу применения. По определению Д. И. Мейера, "юридическая делимость вещи... есть нечто иное, нежели физическая делимость: тогда как физическая раздельность каждой вещи может простираться до бесконечности, юридически раздельность эта ограничивается свойством, назначением вещи и определением положительного законодательства" <5>. -------------------------------- <5> Мейер Д. И. Русское гражданское право (в двух частях, часть вторая). М., 1997. С. 145.
Как отмечает О. И. Крассов, обычно объектом земельных отношений, права собственности, иных производных от права собственности прав выступает земельный участок как единое целое. Однако ст. 6 ЗК РФ допускает возможность деления земельного участка, поскольку такая необходимость часто возникает на практике <6>. В соответствии с ч. 2 п. 2 ст. 6 ЗК РФ земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Приведенная норма дает некоторым исследователям основания полагать, что "земельный участок обладает свойством делимости" <7>, вести речь о принципиальной делимости земельного участка <8>. -------------------------------- <6> Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М., 2000. С. 14. <7> Корнеев А. Л. Сделки с земельными участками: Учебное пособие. М., 2006. С. 46. <8> Волков Г. Комментарий к ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" // Хозяйство и право. 2003. N 5. С. 13.
Иные авторы, на наш взгляд, вполне справедливо считают земельный участок (как и участок недр) неделимым по своей юридической природе; выделение же в натуре части земельного участка означает прекращение первоначального объекта и появление двух новых, которые только суммарно (территориально, пространственно) соответствуют предшествующему объекту <9>. Как правило, результатом выделения части земельного участка является формирование самостоятельного, отдельного участка земли <10>. Аналогичный подход содержит также Концепция развития законодательства о недвижимом имуществе, в которой отмечается, что "если по своим естественным (физическим, конструктивным и т. п.) характеристикам недвижимая вещь может быть поделена на несколько самостоятельных вещей, то при разделе прежняя недвижимая вещь свое существование прекращает и образуются два или более самостоятельных объекта права. Регистрации в этом случае подлежит право на каждую новую недвижимую вещь. Одновременно регистрируется прекращение права на прежний объект" <11>. -------------------------------- <9> Степанов С. А. Недвижимое имущество в гражданском праве. М., 2004. С. 42. <10> Крассов О. И. Указ. соч. С. 14. <11> Концепция развития законодательства о недвижимом имуществе. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 9 - 10.
Таким образом, "слова "делимый" или "неделимый" обозначают лишь техническую возможность (или ее отсутствие) образовать на месте одного земельного участка несколько участков меньшего размера, которые в своей совокупности будут равны разделенному земельному участку" <12>. Признавая в целом приемлемость последнего утверждения, следует уточнить, что под технической возможностью следует понимать именно юридическую, а не физическую возможность земельного участка быть разделенным, учитывающую как фактические (площадь), так и юридические (категорию, вид разрешенного использования) его характеристики. -------------------------------- <12> Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Черноморец А. Е. Земельное право: Курс лекций. Волгоград, С. 32.
Анализируя изменения, внесенные Федеральным законом от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ в законодательные акты РФ, следует отметить еще одно из них. Законодатель отказывается от использования терминов "отвод", "получение" земельных участков, заменяя их на "предоставление" по терминологии ЗК. К сожалению, законодательное толкование последнего, несмотря на его расширившееся использование, отсутствует до настоящего времени. При рассмотрении судебных споров это нередко приводит к отождествлению понятий "предоставление" и "переход" того или иного права на земельный участок, что приводит к принятию незаконных судебных решений. Как следует из п. 1 ст. 35 ЗК, при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник. Из сферы действия ст. 35 ЗК РФ исключаются и отдельно регулируются отношения, определяющие судьбу земельного участка при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования. В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон о введении в действие ЗК) при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, это право подлежит переоформлению на право аренды или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями ЗК по выбору покупателей. В данном случае законодатель сделал изъятие из общего правила об обязательности переоформления юридическими лицами, кроме перечисленных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, права постоянного (бессрочного) пользования до 1 января 2010 г., приурочив необходимость такого переоформления к факту смены собственника недвижимости. Однако будет ли такая норма эффективной, если никакой ответственности за неисполнение этой обязанности не установлено? Прямого указания на необходимость обязательного переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в иных (отличных от купли-продажи) случаях перехода права собственности на недвижимость, расположенную на таком земельном участке, ранее 1 января 2010 г. ни ЗК РФ 2001 г., ни Закон о введении в действие ЗК не содержат. В п. 12 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 разъясняется, что в случаях, когда право собственности на недвижимость перешло в силу договоров мены, дарения, других сделок, а также в связи с реорганизацией юридического лица в порядке правопреемства, приобретателю недвижимости до 1 января 2006 г. (с учетом последних изменений до 1 января 2010 г.) надлежит по своему выбору переоформить названное право на право аренды земельного участка или приобрести его в собственность <13>. Тем не менее Г. Эйриян полагает, что право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком подлежит переоформлению и тогда, когда в основе перехода права собственности на здание, строение, сооружение лежит любой иной юридический факт (соглашение об отступном, договор дарения и т. д.). Данный вывод основан на положениях ст. ст. 20, 21 ЗК РФ, согласно которым земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения гражданам и юридическим лицам (за исключением указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ) не предоставляются. Считая, что рассматриваемые права на землю могут возникать только в порядке предоставления (исключением является переход права пожизненного владения земельным участком по наследству), Г. Эйриян утверждает, что после введения в действие ЗК РФ 2001 г. возникновение права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения землей, за исключением случаев, установленных п. 1 ст. 20 и п. 2 ст. 21 ЗК РФ, независимо от оснований их возникновения в принципе невозможно <14>. -------------------------------- <13> Постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // Вестник ВАС. 2005. N 5. <14> Эйриян Г. Переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение // Хозяйство и право. 2003. N 10. С. 109.
Данное утверждение представляется по меньшей мере спорным, если анализировать законодательство, действовавшее до внесения последних изменений Федеральным законом от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ. Действительно, в п. 1 ст. 20 ЗК РФ существенно ограничен круг лиц, которым земельные участки могут быть предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, однако в нем нет указания на невозможность возникновения этого права по иным основаниям, закрепленным в ст. 268 ГК РФ. Кроме того, если в отношении права пожизненного наследуемого владения ст. 265 ГК РФ предусмотрено, что этот вид права приобретается гражданами по основаниям и в порядке, которые установлены земельным законодательством, применительно к праву постоянного (бессрочного) пользования такая отсылка отсутствует. Следовательно, в отношении права постоянного (бессрочного) пользования возможно применять основания приобретения этого права, закрепленные как в земельном, так и в гражданском законодательстве. Согласно п. 1 ст. 268 ГК РФ предоставление этого права решением государственного или муниципального уполномоченного органа власти (с учетом уточнений, закрепленных в ЗК РФ) является лишь одним из оснований его приобретения. Из п. 3 ст. 268 ГК РФ следует, что право постоянного пользования земельным участком юридического лица в случае его реорганизации переходит в порядке правопреемства. Кроме того, в силу п. 2 ст. 268 ГК РФ право постоянного пользования земельным участком может быть также приобретено собственником здания, сооружения и иного недвижимого имущества в случаях, предусмотренных пунктом 1 ст. 271 ГК РФ. Так, собственник здания или сооружения имеет право постоянного пользования частью земельного участка, на котором расположено это недвижимое имущество, если из закона, решения о предоставлении земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, или договора не вытекает иное. Аналогичной позиции придерживается и ВАС РФ в п. 13 Постановления Пленума от 24 марта 2005 г. N 11, констатируя, что, если недвижимость находится на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, а покупателю согласно ст. 20 ЗК РФ земельный участок на таком праве предоставляться не может, последний как лицо, к которому ПЕРЕШЛО (выделено нами. - Е. Е.) указанное право в связи с приобретением здания, строения, сооружения (п. 2 ст. 268, п. 1 ст. 271 ГК), может оформить свое право на земельный участок путем заключения договора аренды или приобрести его в собственность в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ, т. е. в срок до 1 января 2010 г. Сформулированный вывод подтверждается и материалами судебной практики. Управление муниципального имущества города Орла (далее - УМИ г. Орла) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с иском к закрытому акционерному обществу (далее - ЗАО) "Паллада эссетс менеджмент", г. Орел, о взыскании неосновательного обогащения за пользование земельным участком. Решением Арбитражного суда области, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении исковых требований отказано. Считая названные судебные акты незаконными, истец обратился в суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просил их отменить и удовлетворить заявленные требования. По мнению заявителя, суд области неправильно применил нормы материального права, в частности, ст. ст. 271, 552 ГК РФ и ст. 35 ЗК РФ. Изучив материалы дела, судебная коллегия оставила обжалуемые судебные акты без изменения по следующим основаниям. Судом области установлено, что ЗАО являлось собственником недвижимого имущества - магазина, что подтверждалось свидетельством о государственной регистрации права. Имущество было передано ЗАО прежним собственником - Ч. в качестве взноса в уставный капитал общества по акту приема-передачи. Постановлением Администрации города ЗАО "Паллада эссетс менеджмент" и МУП в совместное пользование был предоставлен земельный участок. На основании указанного постановления администрацией города ЗАО направлен проект договора аренды земельного участка, который ответчик не подписал. С момента регистрации права собственности на недвижимое имущество общество не оформило право пользования земельным участком, на котором находился магазин. Полагая, что у ответчика возникло неосновательное обогащение, поскольку последний пользовался земельным участком без заключения договора аренды с Администрацией города, истец обратился в арбитражный суд. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд области обоснованно исходил из следующего. В соответствии со ст. 35 ЗК РФ и п. 3 ст. 552 ГК РФ при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Прежний собственник нежилого помещения - Ч. не пользовался земельным участком на условиях аренды, следовательно, к ЗАО право аренды земельного участка не перешло. Доказательств, указывающих, на каком праве предприниматель Ч. осуществлял пользование спорным земельным участком, суду не предоставлено. В силу ч. 1 ст. 271 ГК РФ собственник здания или сооружения имеет право постоянного пользования частью земельного участка, на котором расположено это недвижимое имущество, если из закона, решения о предоставлении земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, или договора не вытекает иное. Согласно ст. 1102 ГК РФ обязанность возвратить неосновательное обогащение возлагается на лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество за счет другого лица. Принцип платного пользования земельным участком обществом соблюден. ЗАО производило оплату земельного налога, что подтверждено надлежащим доказательством - платежным поручением об уплате земельного налога. Исходя из вышеизложенного, суд области сделал обоснованный вывод о том, что неосновательное обогащение, исходя из ставок арендной платы, у ответчика не возникло <15>. -------------------------------- <15> Постановление ФАС Центрального округа от 3 августа 2005 г. по делу N А48-3345/03-5.
Принятие аналогичного по сути решения становится невозможным после внесения изменений в ГК Федеральным законом от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, признавшим утратившими силу п. 2 ст. 268 и абз. 2 п. 1 ст. 271 ГК. Законодательство не определяет, какое право возникнет у покупателя объекта недвижимости в отношении расположенного под ним земельного участка, принадлежавшего продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, до заключения договора аренды либо приобретения его в собственность. С учетом того, что подобные ситуации часто становятся предметом рассмотрения арбитражных судов, требуется закрепление в законодательстве норм, регулирующих соответствующее правоотношение. Еще в более сложном положении после отмены названных положений ГК оказались граждане - наследники объектов недвижимости, земельные участки под которыми принадлежали наследодателю на праве постоянного (бессрочного) пользования. Существовавшая ранее судебная практика, основываясь на отмененных ныне положениях ГК, позволяла в случае возникновения споров выносить решения в интересах наследника. Так, Д. после перехода к нему на основании свидетельства о праве на наследство жилого дома обратился в Администрацию г. Курска с заявлением о предоставлении ему земельного участка в собственность бесплатно в порядке ст. 20 ЗК РФ. Комитет по земельным ресурсам от имени Администрации города отказал: поскольку не представлены документы, удостоверяющие право постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок, заявитель может приобрести его только за плату, после чего Д. обратился с иском в суд. В решении по данному делу суд сослался на ст. 268 ГК РФ, которая предусматривала возникновение права постоянного пользования земельным участком, помимо предоставления его решением муниципального органа, на основании п. 1 ст. 271 ГК РФ, то есть если из закона, договора не вытекало иное, то собственник имел право постоянного пользования частью земельного участка, на котором расположено его недвижимое имущество. В соответствии с ч. 2 ст. 271 ГК РФ, ст. 35 ЗК РФ при переходе права собственности на недвижимое имущество земельный участок переходит к новому владельцу недвижимости на тех же основаниях и в том же объеме, что и у прежнего владельца. При таких обстоятельствах суд пришел к выводу, что с переходом права собственности на жилой дом к истцам перешло и право постоянного пользования земельным участком, а отсутствие документов, подтверждающих бессрочное пользование участком, само по себе не может служить основанием к отказу в передаче данного участка в собственность бесплатно в соответствии с ч. 5 ст. 20 ЗК РФ. На основании изложенного суд решил признать бесплатно однократно за Д. право собственности на земельный участок, используемый для эксплуатации жилого дома и ведения подсобного хозяйства <16>. -------------------------------- <16> Архив Курского областного суда за 2005 г.
Таким образом, наличие на находящемся в постоянном (бессрочном) пользовании лица земельном участке объекта недвижимости при отчуждении данного объекта признавалось основанием для перехода права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок к новому собственнику, что позволяло гражданам однократно бесплатно приватизировать такие земельные участки в силу действия п. 5 ст. 20 ЗК <17>. Представляется, что при этом не возникало противоречий с действующим земельным законодательством (в частности, с п. 2 ст. 20 ЗК, запрещающим предоставление гражданам земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование), поскольку речь шла не о возникновении у нового собственника объекта недвижимости соответствующего права, а о его переходе. Такой подход вполне соответствовал имущественным интересам граждан. Отмена действия соответствующих норм ст. ст. 268 и 271 ГК ликвидирует рассмотренное выше основание возникновения права постоянного (бессрочного) пользования, следствием чего в подобных случаях является невозможность бесплатного приобретения гражданами в собственность соответствующего земельного участка. -------------------------------- <17> Пункт 5 ст. 20 ЗК РФ утратил силу с 1 сентября 2006 г. (Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" // Российская газета. 2006. 7 июля).
Более определенной является правовая ситуация, связанная с требованием возврата неосновательного обогащения при использовании недвижимости, расположенной на арендованном земельном участке. Обратимся к следующему делу. Администрация муниципального района "Сосногорск" обратилась в Арбитражный суд Республики Коми с иском к ООО "МСиТ" о взыскании суммы неосновательного обогащения и пени в связи с использованием ответчиком земельного участка. Суд установил, что в сооавленная на постепенное вытеснение ограниченных вещных прав (прежде всего, права постоянного (бессрочного) пользования) и замену их правом собственности и арендой. Однако приходится сомневаться в том, что попытка прямого заимствования иностранного опыта без учета российской специфики может быть успешной.
Название документа