Проблемы охраны исконной среды обитания, окружающей среды и экологических прав коренных малочисленных народов
(Бандорин Л. Е.) ("Экологическое право", 2007, N 5) Текст документаПРОБЛЕМЫ ОХРАНЫ ИСКОННОЙ СРЕДЫ ОБИТАНИЯ, ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ
Л. Е. БАНДОРИН
Бандорин Л. Е., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
Нормативное закрепление специального правового статуса коренных малочисленных народов в Российской Федерации осуществляется, помимо основополагающих конституционных норм, целым рядом нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне: Федеральными законами "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" <1>, "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <2>, "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <3> и др. Тем не менее правовое регулирование общественных отношений с участием коренных малочисленных народов на сегодняшний день весьма фрагментарно и требует увязывания основных положений названных Законов с отраслевыми нормативными правовыми актами, направленными на регулирование отдельных сфер жизнедеятельности российского общества, в частности с Земельным кодексом Российской Федерации <4>, Федеральными законами "Об охране окружающей среды" <5>, "Об экологической экспертизе" <6> и другими. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208. <2> См.: Федеральный закон от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122. <3> См.: Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972. <4> См.: Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ и от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <5> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ и от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <6> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
Сфера правового регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды и природопользования, является одной из наиболее важных, поскольку права коренных малочисленных народов неразрывно связаны с исконной средой обитания, окружающей природой, использованием ее как основы своей жизнедеятельности. Негативное воздействие экологических процессов пагубно сказывается на положении коренных малочисленных народов, наиболее тесно связанных с природно-климатическими условиями, поскольку разрушается жизненная среда их обитания, экономический уклад жизни. Именно поэтому природоохранное законодательство Российской Федерации, его конкретные нормы могут быть использованы коренными народами для защиты своих прав - не только экологических, но и политических, экономических, социальных, культурных. Целый ряд норм природоохранительного характера содержится в нормативных правовых актах, закрепляющих специальный правовой статус коренных малочисленных народов, и прежде всего в Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации". Однако следует отметить, что после принятия Федерального закона N 122-ФЗ <7> в 2004 г. содержание отдельных нормативных положений, в том числе касающихся сферы охраны окружающей среды, исконной среды обитания коренных малочисленных народов, было существенно изменено, а некоторые положения вообще утратили свою юридическую силу. -------------------------------- <7> См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
Так, в первоначальном варианте Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" содержалась ст. 4, в соответствии с положениями которой органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обеспечивали права коренных малочисленных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования, а организации всех форм собственности, общественные объединения и физические лица были вправе оказывать содействие коренным народам в осуществлении ими прав в указанной сфере. После принятия Федерального закона N 122-ФЗ положения этой статьи утратили силу, а упомянутые в ней органы публичной власти лишились прямой обязанности по обеспечению соответствующих прав коренных малочисленных народов, в частности обязанности по защите исконной среды обитания. Следуя букве закона, можно предположить, что и организации всех форм собственности, и общественные объединения, и даже отдельные физические лица не вправе теперь оказывать содействие коренным малочисленным народам в осуществлении мероприятий по защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и хозяйствования. Нормативными положениями Федерального закона N 122-ФЗ были внесены изменения в ст. 6 и 7 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", существенным образом ограничившие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а именно полномочия по принятию нормативных правовых актов о защите их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. В связи с принятием названного Федерального закона существенные негативные изменения коснулись ст. 11 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" о территориальном общественном самоуправлении малочисленных народов. В соответствии с ними в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а также для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения лица, относящиеся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания вправе в соответствии с федеральными законами осуществлять территориальное общественное самоуправление малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных традиций. До внесения изменений ст. 11 имела несколько иное правовое содержание, благодаря чему у лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, было право в местах своего компактного проживания для решения обозначенных выше вопросов создавать органы территориального общественного самоуправления малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных традиций. Возникает вопрос о том, каким образом можно осуществлять территориальное общественное самоуправление, не создавая при этом органов такого самоуправления. Кроме того, теперь лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, любые собственные инициативы по вопросам местного значения, в том числе и по вопросам охраны окружающей среды, должны осуществлять самостоятельно и под свою ответственность. Можно предположить, как повлияют законодательные нововведения на и без того невысокую правовую активность лиц, относящихся к коренным малочисленным народам. Проведенный анализ нормативных положений действующего Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", направленных на регулирование общественных отношений в сфере охраны окружающей среды, позволяет сделать вывод о том, что существенные изменения, внесенные Федеральным законом N 122-ФЗ, обусловлены желанием федерального законодателя ограничить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в указанной сфере, что уменьшает их законодательные и административные возможности по решению конкретных экологических проблем. Все это ухудшило правовой статус лиц, относящихся к категории коренных малочисленных народов. Особенно это касается гарантий обеспечения и защиты экологических прав коренных малочисленных народов. Неотъемлемой составляющей правового статуса лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, являются экологические права и гарантии их осуществления. К категории основных экологических прав человека в Российской Федерации относятся следующие: право на благоприятную окружающую среду, право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и право на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции Российской Федерации). Безусловно, являясь частью сообщества народов России, лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, обладают в полной мере всеми названными правами, закрепленными в Конституции Российской Федерации. Для лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, право на благоприятную окружающую среду тесно связано с правом на защиту исконной среды обитания. В соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" исконная среда обитания малочисленных народов - это исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни. В соответствии с п. 3 ст. 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации относятся к категории объектов, подлежащих особой охране со стороны государства. Однако в чем конкретно заключаются основные направления провозглашенной особой государственной охраны, непонятно, потому что ни в одной из последующих статей названного Закона, ни в других нормативных правовых актах, направленных на регулирование основных вопросов жизнедеятельности коренных малочисленных народов, нет механизма, закрепляющего особую государственную охрану указанных объектов правового регулирования. Кроме того, поскольку в российском природоохранном законодательстве не определены конкретные критерии благоприятности окружающей среды, на практике сложным остается процесс установления факта нарушения права на благоприятную окружающую среду любого гражданина России, в том числе и представителей коренных малочисленных народов. Опираясь на нормы Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", блок экологических прав коренных малочисленных народов и лиц, к ним относящихся, может быть представлен как коллективными, так и индивидуальными экологическими правами. Коллективными экологическими правами наделены коренные малочисленные народы, объединения коренных малочисленных народов, а индивидуальными - отдельные лица, относящиеся к коренным малочисленным народам. При этом следует отметить, что перечень коллективных экологических прав, представленный в ст. 8 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", значительно шире, чем индивидуальных. Так, к числу коллективных экологических прав коренных малочисленных народов относятся: право на участие в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами малочисленных народов, и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; право на участие в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации об охране окружающей природной среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; право на участие в проведении экологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; право на участие через уполномоченных представителей малочисленных народов в подготовке и принятии органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов; право на получение от органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, международных организаций, общественных объединений и физических лиц материальных и финансовых средств, необходимых для защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов; право на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами. К экологическим правам отдельных лиц, относящихся к категории коренных малочисленных народов, этот же Закон относит права: на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами; пользоваться необходимыми малочисленным народам для защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов льготами по землепользованию и природопользованию, установленными федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Анализ действующего законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что целый ряд экологических прав как индивидуальных, так и коллективных, содержащихся в приведенном перечне, предусмотрен отраслевым федеральным законодательством. Так, право на возмещение убытков, причиненных в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами, закреплено в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" в виде более общего права каждого гражданина Российской Федерации - на возмещение вреда, причиненного окружающей среде (п. 1 ст. 11). Право коренных малочисленных народов и их объединений на участие в проведении экологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов также получило свое закрепление в более общем виде сразу в нескольких актах - Федеральном законе "Об охране окружающей среды" (п. 1 ст. 12) и Федеральном законе "Об экологической экспертизе" (п. 1 ст. 19). Кроме того, следует отметить, что в соответствии с положениями названных отраслевых нормативных правовых актов правом на участие в проведении общественной экологической экспертизы наделены все граждане Российской Федерации, в том числе и отдельные лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, а не только коренные малочисленные народы и их объединения, выступающие коллективными субъектами экологических прав, как это закреплено в ст. 8 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации". Во избежание существующих рассогласованности и дублирования законодательство, регулирующее основные вопросы жизнедеятельности коренных малочисленных народов, и в первую очередь Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", необходимо привести в соответствие с действующим экологическим законодательством. А в целях его совершенствования в области установления экологических прав коренных малочисленных народов, лиц, к ним относящихся, а также объединений коренных малочисленных народов можно предложить законодательно прописать более подробно компенсаторные механизмы. В том числе и механизм прямых выплат коренным малочисленным народам за использование природных ресурсов, расположенных в пределах их исконной среды обитания. Итак, несмотря на то что в большинстве своем особенности механизма реализации экологических прав в России скорее обусловлены территориальными различиями, нежели специфическим национальным признаком, экологические права представителей коренных малочисленных народов обладают некоторыми особенностями, которые должны учитываться как в процессе правотворческой деятельности, так и в процессе правоприменения. Проведем анализ международных документов на предмет закрепления в них положений, касающихся экологических прав коренных малочисленных народов, а именно: международных документов о правах человека и гражданина, международных документов об охране окружающей среды и международных документов о статусе коренных малочисленных народов. К первой группе документов следует отнести Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., ко второй - Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., Рамочную конвенцию ООН об изменении климата 1992 г., Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 г., Конвенцию по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г., Декларацию Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г., Всемирную хартию природы 1982 г., Стокгольмскую декларацию 1972 г., а третью группу образуют Декларация ООН "О правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам" 1992 г., Конвенция N 169 МОТ "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" (посл. ред. 1989 г.), проект Декларации ООН "О правах коренных народов" 2006 г. В международных документах первой группы нормы ориентированы на защиту прав коренных малочисленных народов как неотъемлемой части сообщества всех народов мира, и потому их требования носят фундаментальный характер. Однако экологические права человека, в том числе и представителей коренных малочисленных народов, в них прямо не упоминаются. Поэтому защита интересов человека в сфере охраны окружающей среды на международном уровне, как правило, осуществляется параллельно с защитой других основных прав человека и гражданина, закрепленных в этих документах: правом на жизнь, здоровье, на судебную защиту и другие. Международные документы в области охраны окружающей среды универсального характера также не используют категорию экологических прав граждан, однако в них встречаются положения о необходимости обеспечения граждан экологической информацией и обеспечения участия граждан в принятии экологически значимых решений, что в принципе свидетельствует о попытке косвенного закрепления экологических прав, но не более того. Так, в принципе 10 Декларации Рио-де-Жанейро 1992 г. подчеркивается, что экологические вопросы рассматриваются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных лиц, и далее закрепляется, что на национальном уровне каждый человек имеет соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая наличествует в распоряжении государственных органов. В этой связи признание и закрепление в международных документах о правах человека и гражданина, об охране окружающей среды экологических прав, и прежде всего права на благоприятную окружающую среду, является сегодня необходимым, в том числе и для защиты экологических прав коренных малочисленных народов. Последняя группа международных правовых документов включает в себя те из них, которые непосредственно связаны с защитой прав коренных малочисленных народов. Такова, к примеру, Конвенция N 169 Международной организации труда "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", которая, к сожалению, не была ратифицирована Российской Федерацией, а значит, никаких обязательств по ней у России не возникает. Одним из препятствий на пути ратификации Россией Конвенции МОТ N 169 явилась не соответствующая российскому законодательству трактовка понятия "земля". В положениях Конвенции категория "земля" трактуется очень широко, что внесет определенную степень неясности в случае перенесения соответствующих положений на почву российской юридической действительности. В соответствии с положениями п. 2 ст. 13 Конвенции N 169 земля включает в себя территорию, охватывающую всю окружающую среду районов, которые занимают или используют иным образом коренные народы. Иными словами, понятие "земля" практически отождествляется с понятиями "исконная среда обитания", "окружающая среда", используемыми в российском законодательстве. Кроме того, в некоторых статьях Конвенции о земле говорится как об имуществе - объекте права собственности, владения и пользования (ст. 14, 17), в России же земля признается отдельным видом природных ресурсов. Основные экологические права коренных малочисленных народов в Конвенции МОТ прямо не закрепляются, есть лишь ссылка на то, что коренные малочисленные народы в полной мере беспрепятственно и без дискриминации пользуются правами человека и основными свободами (п. 1 ст. 3). Специально Конвенция закрепляет права коренных народов на природные ресурсы (ст. 14, 15), подчеркивая особую важность связи этих народов с природными ресурсами (п. 1 ст. 13). Кроме того, положения Конвенции N 169 (ст. 13, 15) требуют обеспечить участие коренных народов в управлении природными ресурсами, находящимися на определенной территории, и прежде всего в управлении землями. Проект Декларации ООН "О правах коренных народов", так же как и Конвенция МОТ N 169, не был одобрен Российской Федерацией. Россия была в числе двух государств, проголосовавших против его принятия. Не обладая юридической силой, Декларация "О правах коренных народов" все же играет значительную роль в процессе регулирования вопросов жизнедеятельности коренных народов, нуждающихся в особой поддержке со стороны всего мирового сообщества. Конкретных экологических прав коренных народов в том виде, в котором они закреплены в законодательстве России, проект Декларации не называет, однако определяет важные гарантии их реализации (ст. 18, 19, 23, п. 3 ст. 26, ст. 27, 32 и др.). Так, в соответствии с положениями п. 2 и 3 ст. 32 государства должны консультироваться и сотрудничать с заинтересованными коренными народами через их представительные институты с целью заручиться их свободным и осознанным согласием до утверждения любого проекта, затрагивающего их земли или территории и другие ресурсы, особенно в связи с освоением, использованием или разработкой их полезных ископаемых, водных или других ресурсов. Кроме того, государства обеспечивают эффективные механизмы справедливого возмещения в связи с любой такой деятельностью и принимают надлежащие меры для смягчения ее неблагоприятных последствий для окружающей среды. Кроме того, в проекте Декларации закреплено право коренных народов на сохранение и охрану окружающей среды и производительной способности их земель или территорий и ресурсов (ст. 29). В законодательстве России сохранение природы и окружающей среды - обязанность каждого гражданина, а не его право (ст. 58 Конституции Российской Федерации, п. 3 ст. 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Не совсем ясна трактовка понятия "земля", используемого в положениях проекта Декларации. Как и Конвенция МОТ, проект определяет его слишком широко и неоднозначно. В ст. 26 земля упоминается в одном ряду с понятиями "территория" и "ресурсы", а в ст. 29 - отождествляется с понятием "территория" и ставится в один ряд с понятием "ресурс". Таким образом, серьезные терминологические и концептуальные расхождения затрудняют процесс взаимной адаптации норм Декларации и национального законодательства России.
Название документа