Новый этап аграрной реформы России

(Боголюбов С. А.)

("Журнал российского права", 2007, N 12)

Текст документа

НОВЫЙ ЭТАП АГРАРНОЙ РЕФОРМЫ РОССИИ

С. А. БОГОЛЮБОВ

Боголюбов С. А., заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее - ИЗиСП) 26 сентября 2007 г. состоялась Международная научно-практическая конференция на тему "Правовые проблемы развития сельского хозяйства". Открывая Конференцию, первый заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Ю. А. Тихомиров отметил, что сельскохозяйственная сфера - важнейшая составляющая общественной жизни, так как затрагивает ее экономические, социальные и иные аспекты, в прямом смысле слова питает жизнеобеспечение всего государства, с ее помощью преодолеваются проблемы продовольственной безопасности, жизнесуществования, социальной защиты населения.

В последнее время данной отрасли не уделялось должного внимания, поэтому подобная тематика особенно актуальна сейчас. Во-первых, потому, что Россия была исконно крестьянской страной, во-вторых, - эта сфера существенна для любого современного государства. Учитывая произошедший скачок в развитии отраслевого аграрного законодательства (принятие Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (далее - Закон о развитии сельского хозяйства), которому надо помочь работать), правовые проблемы аграрного спектра становятся особенно интересными для современной юридической науки. Специалисты должны найти ответы на многие вопросы законодательного соотношения разнообразных регуляторов, их применения, определить правомочия субъектов сельскохозяйственной сферы, решить проблемы юридических режимов в сельском хозяйстве, повысить авторитет аграрного права в целом. В ИЗиСП эти проблемы не раз обсуждались на заседаниях ученого совета, выпущена монография "Правовое обеспечение развития сельского хозяйства России".

Необходимо определить, какие федеральные законы и в какой мере регулируют общественные отношения в агропромышленном комплексе, какие из них главные, головные, а какие косвенно участвуют в регулировании, какие юридические средства обеспечат надлежащее финансирование, кредитование, перераспределение собственности, применение льгот, государственную поддержку в сельском хозяйстве. Для реализации аграрного законодательства важно решение правозащитных, юридико-технических, кодификационных, экономических проблем.

Статс-секретарь - заместитель Министра сельского хозяйства РФ И. М. Руденя остановился на новых отраслевых нормативных правовых актах - Законе о развитии сельского хозяйства и утвержденной Правительством РФ Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы. Основной задачей является именно развитие сельского хозяйства, а не только его поддержка, субсидирование и дотации. Принятие вышеназванных актов демонстрирует возрастание объемов российской сельскохозяйственной продукции, начало процесса импортозамещения, прежде всего по производству мяса, молока и зерна. Сфера остро нуждается в формировании нового правового регулирования в области торговли, земельных отношений (в целях недопущения растраты сельскохозяйственных угодий) и уточнении налоговых режимов для сельскохозяйственных товаропроизводителей, чего крайне сложно добиться без квалифицированной помощи и поддержки юридического сообщества.

К проблемам государственного воздействия на развитие сельского хозяйства привлек внимание заместитель директора Департамента отраслевого развития Правительства РФ Ю. Г. Егоров, полагающий, что совершенствование методов государственного воздействия, повышение эффективности правового регулирования аграрных отношений как наиболее приоритетных задач российского законодательства станут основой дальнейшего его комплексного совершенствования. Направления воздействия государства определяются особенностями аграрного сектора, влияющего на социально-политическую ситуацию в стране.

К прямым и косвенным методам государственного регулирования аграрных отношений можно отнести балансовый, т. е. соблюдение пропорций производства в различных секторах агропромышленного комплекса, управление ценами, реализация бюджетной, антимонопольной, кредитной политики. Императивные методы совмещаются с экономическими, гражданско-правовыми, предполагающими договорные, инвестиционные, обязательственные и иные рыночные отношения. В Правительстве РФ планируется определение его актами условий и порядка предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов РФ для осуществления мероприятий, предусмотренных государственной программой, критериев, методик и нормативов установления объемов этих субсидий, уровней минимальных и максимальных цен на зерно, решение вопросов осуществления закупочных и товарных интервенций, залоговых операций.

Правительству РФ предстоит установить перечень сельскохозяйственной продукции, производство и переработка которой в установленных объемах даст основание признавать товаропроизводителя, работающего в сельской местности, сельскохозяйственным товаропроизводителем, устанавливать систему учета личных подсобных хозяйств, которые в настоящее время в какой-то мере позволяют сглаживать социальные проблемы и низкие доходы населения. Совершенствовать надо все отрасли законодательства, имеющие отношение к регулированию сельского хозяйства.

Заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С. А. Боголюбов призвал к дискуссии: имеет ли право на существование аграрное законодательство? Чтобы твердо убедиться в существовании аграрного законодательства, необходимо опровергнуть обратные доводы. С. А. Боголюбов привел примеры активной роли многих федеральных законов в регулировании отношений в аграрном секторе экономики (положения ГК РФ о контрактации и селекции, положения Налогового кодекса РФ, КоАП РФ). Им были высказаны опасения по поводу отмены преподавания в юридических вузах учебной дисциплины "аграрное право". Наличие специфического предмета и метода регулирования аграрных отношений, постоянной динамики в наращивании массива законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и иных нормативных актов в сельском хозяйстве подтверждает существование аграрного законодательства. Принятие нового головного закона (Закона о развитии сельского хозяйства) - это импульс, которому нельзя дать "заглохнуть". Была отмечена настороженность работников российского сельского хозяйства по поводу вхождения в ВТО, которое перевернет сложившееся законодательное регулирование, породит увеличение числа нормативных актов. В связи с очередными предложениями о создании аграрного кодекса С. А. Боголюбов высказался скептически о его необходимости, научной проработанности, возможностях его оперативного наполнения и изменения его содержания, учитывая перманентные подвижки в сфере АПК. Анализ вышесказанного, по его мнению, позволяет констатировать, что аграрное законодательство существует и постоянно развивается, увеличивая свою роль в российской правовой системе. Для нормального функционирования сельскохозяйственного производства необходима прочная государственная поддержка по правовым, организационным и идеологическим направлениям.

Первый вице-президент Российской ассоциации частных землемеров В. В. Алакоз видит главную проблему развития сельского хозяйства в неопределенности прав сельскохозяйственных организаций и граждан на земельные участки. Российское общество продолжает будоражить незавершенность аграрной реформы: еще около 4 млн. лиц, имеющих права на получение земельных долей, так и не получили соответствующих прав и надлежащих документов на них. Государство в одной из Программ (на период 1999 - 2002 гг.) брало на себя ответственность за землеустроительное сопровождение и оформление прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения, за упорядочение (за счет бюджета) правовых титулов, т. е. комплексное правовое обеспечение земельной реформы. К сожалению, административные реорганизации и препоны не позволили завершить начатое. Центральным звеном программы было создание земельного кадастра, который до настоящего времени фрагментарен из-за его заявительного принципа и поэтому не выполняет в полной мере возложенных на него функций (наполнен всего на 10%, не осуществляет фискальную функцию, затрудняет проведение межевания). Продолжается "земельная неустроенность" сельскохозяйственных предприятий, затянувшаяся из-за постоянной замены простых правил более суровыми, что приводит к переделу земельного рынка и, как следствие, является основой хаотичного изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения, особенно в пригородных зонах. Для наведения здесь порядка необходимо увеличение роли государства и права в уточнении границ сельских населенных пунктов, планировке территорий, установлении ограничений землепользования.

Директор Всероссийского института аграрных проблем и информатики им. А. А. Никонова РАСХН А. В. Петриков представил экономический взгляд на проблемы сельского хозяйства, аграрную и сельскую политику. В настоящее время споры об успехе или провале аграрной реформы между экономистами ушли в прошлое, так как преобразования земельной собственности не могли дать должного эффекта ввиду того, что не изменились условия функционирования сельского хозяйства. Ближайшая задача государства - устранение агрессивной экономической и социальной среды, окружающей сельское хозяйство, исправление ошибок 90-х гг. прошлого века, компенсация технологических потерь. Ошибочен взгляд на село лишь как на источник производства сельхозпродукции; это еще производство биотоплива, социальный контроль над огромными пространствами, воспроизводство исконной культуры, предупреждение опустынивания приграничных и других территорий, а также геополитических рисков. Необходимо искать ответы на следующие вопросы: 1) место и роль сельского хозяйства в экономике, 2) состояние сельскохозяйственного производства и решение его основных проблем, 3) новеллы аграрной отрасли и их правовое обеспечение в симбиозе с юридической наукой. Конкретные задачи связаны с реализацией итогов сельскохозяйственной переписи, провозглашением новой аграрной финансовой политики и обеспечением доведения кредитов до конкретных адресатов.

Начальник отдела Департамента социального развития и охраны окружающей среды Правительства РФ А. А. Дятлов рассмотрел перспективы развития нормотворчества в сфере экологии, указав на необходимость увеличения объемов экологически чистой сельскохозяйственной продукции, реализации программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу и Экологической доктрины РФ, одобренной Правительством РФ в 2002 г., внедрения правовых международных и национальных требований для экологического аудита хозяйственной и иной, в том числе прошлой, деятельности, сертификации, экологического страхования, регулируемых сейчас весьма скупо. Важное значение имеет всеобщее и непрерывное экологическое образование и просвещение как основа жизнедеятельности, преодоление представлений о неисчерпаемости природных ресурсов, стереотипов об их ничейности.

Руководитель проекта ТАСИС ЕС профессор Рейнхольд Вессели (Австрия) сделал доклад о европейском опыте управления земельными ресурсами в сельскохозяйственном секторе. По его мнению, принятие в России нового Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" - подходящий момент подумать о положении дел и необходимых изменениях в аграрной политике. ЕС в значительной мере поддерживал российскую земельную реформу в рамках проектов, связанных с развитием кадастра, структурированием землепользования, управлением земельными ресурсами, ипотечным кредитованием, институциональным устройством, упрощением административных процедур. Кадастр - основа всей экономической деятельности, связанной с землей. Докладчик привел примеры международного развития сельскохозяйственного землепользования, его государственной поддержки в развитых странах, рассмотрел европейские проблемы сельскохозяйственного развития, имеющие как специфический характер, так и общий характер с российскими.

Заместитель директора Института философии РАН, заведующий сектором философии культуры доктор философских наук С. А. Никольский оценил "со стороны науки наук" политическую, экономическую и культурную необходимости модернизации земельных отношений в современной России, которые, по мнению выступавшего, находятся в политическом, социальном и правовом тупике. Сельское население надо поддерживать не только в материальном, но и в культурном плане, и не только государству, но и всему гражданскому обществу. В мировом сообществе начинается новая эра взаимозависимости всех и вся, где может возникнуть консолидированная позиция по отношению к России, ее неспособности эффективно хозяйствовать на огромных территориях, лишь часть которых является освоенной, к необходимости передвинуть ее границы для использования ее земель и недр другими странами.

Заместитель директора Департамента аграрной политики и развития сельских территорий Минсельхоза России кандидат экономических наук В. А. Петров, поблагодарив отдел ИЗиСП за помощь в законопроектной работе, высказал мнение о том, что несмотря на принятие нового Закона о развитии сельского хозяйства в аграрном законодательстве осталось немало пробелов, противоречий, непоследовательности. Минсельхоз ставит перед собой задачи по оптимизации налоговых льгот, дополнению Законов о племенном животноводстве, о ветеринарии, совершенствованию ЗК РФ в части внесения изменений по вопросам ненадлежащего использования сельскохозяйственных угодий и осуществления мониторинга земель, Закона об обороте сельхозземель - в части признания прав на земельные участки в счет невостребованных земельных долей, Закона о землеустройстве - в части упрощения порядка его проведения, Закона о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую - в части сокращения перевода сельхозземель.

Заместитель начальника управления экономического развития, имущественных отношений и права Федерального агентства по рыболовству кандидат юридических наук Е. С. Кац проанализировал современное состояние законодательства о водных биоресурсах и проблемах его совершенствования. Необходимо сформировать единую государственную систему мониторинга промышленного рыболовства, устанавливать и соблюдать правила товарного рыболовства и промышленного рыбоводства, сохранять осетровые виды рыб, сокращать объемы продаж икры.

Политические и социальные проблемы возрождения сельского хозяйства были освещены заведующим кафедрой аграрного и экологического права Института социального управления и безопасности Удмуртского государственного университета доктором юридических наук, профессором В. Н. Яковлевым, полагающим, что основой предреформенного периода служило сближение сельхозпредприятий с иными отраслями народного хозяйства, где в центре внимания были: 1) научно-технический прогресс в сельском хозяйстве, 2) концентрация и специализация сельскохозяйственного производства, 3) агропромышленная интеграция земледелия и промышленности, которые привели к увеличению трудовой культуры работников сельскохозяйственной сферы. Данные процессы вследствие политики государства, допускающего массовую скупку сельхозземель, перевод их в другие категории, санкционирующего диспаритет цен на сельскохозяйственные и промышленные товары, привели к тому, что реформы зашли в тупик.

Заведующая сектором сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права РАН доктор юридических наук В. В. Устюкова рассмотрела вопросы поддержки малых форм хозяйствования в АПК, проанализировала дефиницию "малые формы хозяйствования" (где отсутствуют точные критерии отнесения к ним), указала на скрытые противоречия приоритетного национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса", в котором в качестве одной из основных задач предусматривается поддержка личных подсобных хозяйств (ЛПХ) или созданных ими потребительских кооперативов, но, учитывая их минимальное количество (или отсутствие), целесообразнее говорить о кооперативах с участием ЛПХ. Новый Закон о развитии сельского хозяйства воспринял нормы, предусмотренные проектом "Развитие агропромышленного комплекса", относящиеся к малым формам хозяйствования, а принятая в развитие Закона Государственная программа предусматривает средства на повышение финансовой обеспеченности малых форм хозяйствования, хотя не совсем понятно, кому они достанутся.

Проблемные аспекты правового обеспечения ипотеки земель сельскохозяйственного назначения стали предметом анализа первого заместителя директора Всероссийского научно-исследовательского института экономики, труда и управления в сельском хозяйстве РАСХН доктора экономических наук О. Б. Лепке, считающего, что ипотека - это сложнейший комплексный правовой институт, так как затрагивает огромное количество отраслей права. Ипотека - долгосрочный инвестиционный ресурс: заемщики рассчитывают на стабильность, кредиты являются долгосрочными, их выдано уже на 3 млрд. рублей. Россельхозбанком разработана концепция ипотеки, освоены пилотные программы земельно-ипотечного кредитования, определены этапы. До настоящего времени не определен механизм земельно-ипотечного кредитования под залог земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей долевой собственности (а их 90%), либо части земельного участка. Правового обеспечения ипотеки достаточно для начального этапа, но необходимо продолжать работу по законодательному подкреплению развития ипотечного кредитования.

Деканом юридического факультета Ульяновского государственного педагогического университета им. И. Н. Ульянова доктором юридических наук В. Е. Лукьяненко были рассмотрены проблемы правового обеспечения финансирования сельского хозяйства, среди которых "поверхностные меры" государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей; большая роль здесь принадлежит не законодательству, а административному, ведомственному нормотворчеству.

О правовом регулировании экономического стимулирования рационального природопользования в субъектах РФ говорил заведующий кафедрой гражданского, земельного, экологического права и гражданского процесса Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева доктор юридических наук В. В. Никишин, на примерах доказав, что региональное законодательство способно оказать весомую правовую поддержку в стимулировании рационального природопользования. При снижении плодородия земель сельскохозяйственного назначения ниже установленного минимального уровня товаропроизводители теряют право на финансовую поддержку из регионального бюджета. Устойчивое снижение плодородия влечет изъятие земель сельскохозяйственного назначения в порядке, предусмотренном аграрным, земельным законодательством.

Профессор кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной академии права, доктор юридических наук Л. А. Тимофеев рассмотрел проблемы правового регулирования использования водных объектов для нужд сельского хозяйства, в числе которых отметил отсутствие специальной нормы нового Водного кодекса РФ об этом. Используя ретроспективный подход, Л. А. Тимофеев доказал необходимость включения специфики сельскохозяйственного водопользования, охраны вод при сельскохозяйственных работах в текст ВК РФ.

Вопроса о праве на земельную долю граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы, коснулась научный сотрудник Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины кандидат юридических наук Д. В. Бусуек. Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления не выполняют своих обязанностей по выделению пая, остается обращаться в суд, хотя по закону все ясно. Необходимо: 1) быть эвакуированным, 2) состоять в коллективе сельхозпредприятия, 3) проживать в сельской местности. О чем надо подать заявление и приложить удостоверяющие указанное документы.

Доцент кафедры социального права Омского государственного университета, кандидат юридических наук Н. И. Ковальчук исследовала особенности регионального правового регулирования развития сельского хозяйства на примере Омской области. Она указала на меры изменения социальной ситуации на селе посредством осуществления сельской социальной политики, которая должна учитывать повышенную правовую незащищенность селян, их заработную плату, которая ниже прожиточного минимума, сезонность и низкую долю механизации труда.

Специфику центрального института права - юридической ответственности за экологические правонарушения в сельском хозяйстве рассмотрел заведующий кафедрой земельного права юридического факультета Оренбургского государственного аграрного университета доцент, кандидат юридических наук В. И. Ивакин, наметивший пути совершенствования административной, уголовной и дисциплинарной ответственности в сельскохозяйственной сфере, особенно в части ее эффективности, обеспечения неотвратимости наказания, других аспектов применения.

Заместитель заведующего кафедрой земельного и экологического права Саратовской государственной академии права доцент, кандидат юридических наук Т. В. Волкова выявила правовые проблемы рационального использования земель сельхозназначения, в числе которых - неправомерный и не всегда целесообразный перевод сельскохозяйственных земель в иные категории земель, увеличение использования сельхозугодий под застройку, деградация почвы, низкий уровень технологической дисциплины, в частности, при работе с пестицидами, ненадлежащее использование фонда перераспределения и, как следствие этого, отсутствие цивилизованного рынка земель сельхозназначения.

На проблеме общей долевой собственности на земельные участки сельхозназначения остановилась И. о. заведующего кафедрой аграрного и экологического права МГЮА доцент, кандидат юридических наук О. А. Зиновьева, приведя в качестве примера конкретные сельхозорганизации, где де-факто - никаких изменений не произошло, а де-юре - граждане должны были распорядиться своими правами. Учитывая декларативность и непонятность юридических источников широким слоям населения, граждане до сих пор не имеют возможности в надлежащем порядке реализовать свои права на земельные доли. Тем, кто пишет законы, надо использовать стиль и язык, доступные населению.

Предметом рассмотрения заместителя директора Юридического института Московского государственного университета путей сообщения доцента, кандидата юридических наук О. В. Карамышевой стал земельный вопрос в сфере жилищного строительства в сельских населенных пунктах - как одно из направлений, предусмотренных приоритетным национальным проектом "Развитие агропромышленного комплекса". Уменьшение количества людей, занимающихся сельским хозяйством, создает угрозу национальной безопасности. Нерешенные проблемы - неясность законодательной терминологии, отсутствие нормативного определения понятия "сельская территория", недопустимость определения земель сельхозназначения чертой поселений, возможность использования сельхозугодий под застройку без перевода в другие категории. Использование категории земель сельхозназначения остро нуждается в установлении реального приоритета над использованием иных категорий земель.

Председатель Центральной контрольно-ревизионной комиссии общероссийской организации "ОПОРА РОССИИ", вице-президент союза семеноводов К. В. Всеволжский представил свой взгляд на проблемы семеноводства как модели исследования общих проблем регулирования российского бизнеса. Семена - единственный товар, ценность которого невозможно определить на момент покупки; в сельском хозяйстве действует схема "производство - потребление", откуда выпадает связующее звено - оборот, а для предпринимателя оно самое важное. Законопроект о семеноводстве семь раз рассматривался Государственной Думой, но так и не принят, зато государственная контрольно-надзорная активность в данной области чрезвычайно велика. В условиях формирования рыночных отношений и гражданского общества необходимо взаимное сдерживание бизнеса и государственной власти.

Проблемы правового положения сельскохозяйственных кооперативов были проанализированы профессором кафедры аграрного и экологического права МГЮА, доктором юридических наук М. И. Палладиной. Ею были высказаны опасения по поводу убыточности сельхозпредприятий и относительно того, что данный вопрос не нашел должного места в государственной программе развития сельского хозяйства. В качестве плацдарма для развития и повышения рентабельности сельхозпроизводства государству необходимо позаботиться о надлежащем и справедливом ценообразовании как средстве предотвращения долгов сельхозкооперативов (а они составляют 2/3 сельхозпредприятий), о включении в сельхозоборот земель худшего качества. М. И. Палладина пришла к выводу о причастности государства к низкой рентабельности сельхозорганизаций.

Заведующим кафедрой государственно-правовых дисциплин Брянского государственного университета, кандидатом юридических наук А. Н. Горбачевым в качестве примера международного опыта были приведены законодательные основы изъятия неиспользуемых сельхозземель в Венесуэле, где проводится активная политика изъятия не используемых по назначению земель и перевода их в производительные земли.

В работе Конференции участие также приняли заведующий кафедрой теории и истории права и государства Юридического института Московского государственного университета путей сообщения доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ А. И. Бобылев, ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Е. А. Галиновская, заместитель заведующего отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Е. Л. Минина, заведующий отделом уголовного законодательства ИЗиСП доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ В. П. Кашепов, заведующий кафедрой Российской академии адвокатуры доктор юридических наук В. М. Дикусар, заместитель заведующего кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству доцент, кандидат юридических наук В. Э. Чуркин.

Конференция охватила большое количество нерешенных вопросов сельскохозяйственного сектора экономики, очертила проблемы правового характера в сфере его развития, наметила пути рационального и последовательного их решения. Подобная Конференция в числе других, проводимых ИЗиСП, подтверждает их пользу для оценки современных правовых проблем федерального и регионального значения. Активное участие представителей науки и практики позволяет рассчитывать на разнообразие подходов и мнений, выдвигать и обсуждать рекомендации по совершенствованию законодательной и правоприменительной деятельности в сфере агропромышленного комплекса с научно-практическим уклоном, что весьма полезно для научного обеспечения законопроектной работы.

Название документа