Экосистемный подход в праве
(Бринчук М. М.) ("Экологическое право", 2008, N 1) Текст документаЭКОСИСТЕМНЫЙ ПОДХОД В ПРАВЕ <1>
М. М. БРИНЧУК
Бринчук М. М., руководитель Центра эколого-правовых исследований ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.
"Показательно... что не только люди, далекие от науки, но и многие специалисты-экологи не осознали до сих пор, что же составляет центральный пункт глобальных изменений окружающей среды, происшедших за историческое время, и в особенности за последние 50 - 100 лет, в результате природоразрушительного развития экономики и безудержного демографического роста. Это не загрязненность среды обитания, от которой страдает большинство населения планеты. И не потепление климата, чью связь с парниковым эффектом некоторые исследователи все еще подвергают сомнению. Главный экологический итог хозяйственной деятельности человека - РАЗРУШЕНИЕ ПРИРОДНЫХ ЭКОСИСТЕМ (выделено мною. - М. Б.) на огромных территориях суши, а также в акваториях полузамкнутых морей и прибрежной океанической зоны" <2>. -------------------------------- <2> Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. Размышления // Зеленый мир. 2006. N 19-20. С. 23.
Именно резкое ослабление средоформирующей и стабилизирующей функции биоты на больших территориях угрожает биосфере наиболее катастрофическими последствиями. Разрушение или деформация естественных экосистем (лесных, тропических, степных, лесотундровых и т. д.) в результате хозяйственной деятельности человека оцениваются специалистами как несомненный, важнейший и наисущественный аспект глобального экологического кризиса <3>. -------------------------------- <3> См.: Там же.
Состояние экологических систем в мире и России
Современные информационные базы как России, так и мира содержат достаточно полные данные о состоянии естественных экосистем и динамике их изменения. Так, если на рубеже XIX - XX вв. территории с полностью разрушенными человеком экосистемами занимали только 20% суши, то к концу XX столетия они охватывали уже 63,8%, причем в Северном полушарии сформировались три обширнейшие зоны дестабилизации окружающей среды - Европейская, Северо-Американская и Юго-Восточно-Азиатская общей площадью 20 миллионов квадратных километров <4>. -------------------------------- <4> См.: Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. М.: ИНФРА-М, 2005. С. 16.
У всех на глазах идет варварское истребление лесов Амазонии, тропической Африки и Юго-Восточной Азии. Особенно быстро этот процесс разворачивается в Аргентине и в Бразилии, а на Филиппинах за последние 30 лет XX в. было уничтожено 30% тропических лесов. Социальная подоплека этого явления очевидна: ведь вырубка лесов ведется и в товарных целях, и для бытовых нужд <5>. Масштабы уничтожения лесов, в особенности тропических, ширятся и достигают 13 млн. га ежегодно. -------------------------------- <5> См.: Состояние мира 1999. М.: Весь мир, 1999. С. 364.
Представления о масштабах нарушения состояния природных экосистем в мире можно вполне получить из спутниковых данных, опубликованных в журнале "Ambio" <6>. По данным на 1994 г., территории с ненарушенными экосистемами занимали 51,9% земной суши, или 77 млн. кв. км. Причем значительная их часть приходится на экологически малопродуктивные ледниковые, скальные и обнаженные поверхности - Антарктиду, Гренландию, Гималаи и т. п. За их вычетом остается 57 млн. кв. км, или 37% от всей биологически продуктивной части суши, распространенной на поверхности Земли крайне неравномерно. -------------------------------- <6> См.: Ambio. 1994. N 4-5. P. 246 - 250.
Два самых крупных массива расположены в Северном полушарии. Это Северный Евроазиатский центр (11 млн. кв. км) - куда входят север Скандинавии и европейской части России и большая часть Сибири и Дальнего Востока, кроме их южных районов, и Североамериканский (9 млн. кв. км), включающий северную часть Канады и Аляску. Площади естественных экосистем суши продолжают сокращаться со скоростью 0,5 - 1% в год. Ширятся масштабы уничтожения лесов, в особенности тропических (13 млн. га ежегодно), и вместе с тем неуклонно расширяется зона пустынь и засушливых земель, охвативших уже не менее 40% суши. В целом площадь разрушенных экосистем суши выросла к концу XX в. до 63% против 20% в его начале. Что касается Российской Федерации, по официальным данным, в результате хозяйственной деятельности человека 16% территории страны, где проживает больше половины населения, характеризуются как экологически неблагополучные. По некоторым оценкам, за последние годы приблизительно 70 млн. га тундры деградировало в результате разрушения почвы и растительного покрова горноразведочными работами, развитием добычи полезных ископаемых, передвижением транспортных средств, строительством, а в некоторых местах - за счет чрезмерного выпаса северных оленей <7>. -------------------------------- <7> См.: Бобылев С. Н. Экология и экономика: взгляд в будущее // Экологическое право. 2001. N 2. С. 17.
Вместе с тем в России сохранился крупнейший на планете массив естественных экосистем (8 млн. кв. км), который служит резервом устойчивости биосферы <8>. -------------------------------- <8> См.: СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.
По оценкам доктора географических наук К. С. Лосева, ситуация с сохранившимися экологическими системами в России выглядит по-другому. "На территории России сохранились огромные регионы ненарушенных хозяйственной деятельностью экосистем, к которым относится прежде всего Восточно-Сибирская тайга, включая регион озера Байкал и Камчатку, имеющие общую ненарушенную площадь, равную 6077 тыс. кв. км. Значительный массив нетронутой лесной растительности, включающей ветланды, сохранился в провинции Западной Евроазиатской тайги, площадь которой (в основном на территории Западной Сибири и в европейской части России) составляет до 3 млн. кв. км. Наконец, почти полностью сохранились высокоарктические и южные тундры, которые занимают в России около 2,8 млн. кв. км. Все это побуждает к переоценке сохранившейся на территории России ненарушенной хозяйственной деятельностью площади: от оценок порядка 40 - 45% можно с высокой степенью достоверности перейти к значению ненарушенности не менее 65% площади России с сохранившимися естественными экосистемами" <9>. Всего, по оценкам К. С. Лосева, естественные экосистемы на территории России сохраняются на площади 11,88 млн. кв. км <10>. -------------------------------- <9> Лосев К. Экодинамика России и ее взаимодействие с сопредельными территориями // Зеленый мир. 2007. N 11-12. С. 4. <10> Эти оценки сохранившихся в России естественных экосистем можно принимать с определенной долей условности. К таковым К. С. Лосев относит, к примеру, Восточно-Сибирскую тайгу, включая регион озера Байкал и Камчатку. Но специалисты много пишут об отрицательных воздействиях на экосистемы Байкала в связи с эксплуатацией Байкальского ЦБК, туризма и других факторов. Так, по данным Росприроднадзора, сумма ущерба, нанесенного озеру Байкал только с 4 по 11 ноября 2007 г., превысила 475 миллионов рублей. Расчет производился по Методике исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства. См.: Право на живой Байкал // Экология и права человека. 2007. 15 дек.
На других участках территории РФ - европейская часть, Урал, Восточная Сибирь, - для которых характерна высокая степень освоения, естественные экосистемы существенно деформированы. Производственная деятельность человека во все времена влияла на экологические системы и их компоненты. Особых масштабов такие влияния достигли в XX в. Интенсивная вырубка лесов и распашка земель, гидротехническое строительство и мелиоративные работы, быстрый рост городов, числа предприятий, прокладка транспортных магистралей сопровождаются разнообразными негативными эффектами - загрязнением природной среды, изменением равновесного положения в растительном и животном мире. В силу взаимосвязанности всех компонентов и явлений в природе появившиеся нарушения неизбежно передаются от одного компонента к другому, вызывая те или иные изменения в окружающей природной среде. Как обоснованно отмечается в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. <11>, возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества. -------------------------------- <11> См.: СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.
Экологические системы изменяются не только под воздействием деятельности человека, но и в силу естественных процессов, происходящих в природе. Имеются в виду такие природные явления, как ураганы, наводнения, извержения вулканов, засуха, заморозки, эпизоотии, лавины, сели, пожары и др.
Понятие экологической системы
"Экосистемный" подход, как обозначена тема статьи, производен от сути "экологической системы", понятия, которым оперируют как естественные науки, так и экологическое право. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" <12> дается легальное определение данного понятия. "Экологическая система" - естественная экологическая система <13> - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией (ст. 1). -------------------------------- <12> См.: СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <13> Наряду с естественными экосистемами существуют искусственные экосистемы. Например, агроэкосистема, основные функции которой поддерживаются агрономическими мероприятиями: вспашкой, селекцией, внесением удобрений и ядохимикатов.
Согласно Конвенции о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) <14> "экосистема" означает динамичный комплекс сообществ растений, животных и микроорганизмов, а также их неживой окружающей среды, взаимодействующих как единое функциональное целое. -------------------------------- <14> См.: Федеральный закон от 17 февраля 1995 г. N 16-ФЗ "О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии" // СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 601.
Аналогичным образом по содержанию это понятие определяется в науке. Под экологической системой <15> понимаются любое сообщество живых существ и его среда обитания, объединенные в единое функциональное целое, возникающее на основе взаимозависимости и причинно-следственных связей, существующих между отдельными экологическими компонентами <16>. Выделяют микроэкосистемы (например, ствол гниющего дерева и т. п.), мезоэкосистемы (лес, пруд и т. п.) и макросистемы (океан, континент, вся биосфера). Глобальная экосистема, или макросистема, одна - биосфера. Биосферу в пределах территории государства можно рассматривать как субглобальную экосистему. Профессор Н. Ф. Реймерс полагал, что экосистема - своеобразная "клеточка" биосферы <17>. -------------------------------- <15> Синонимом экосистемы в естествознании рассматривается биогеоценоз. Вот как оценивал место и роль биогеоценозов Н. В. Тимофеев-Ресовский, видный российский биолог: "...Земля наша всюду и всегда населена более или менее сложными комплексами многих видов живых организмов, сложными сообществами или, как биологи называют их, - биогеоценозами... Биогеоценозы являются элементарными структурными подразделениями биосферы и в то же время - элементарной единицей биологического круговорота, т. е. протекающей в биосфере биохимической работы". Цит. по: Тюрюканов А. Н., Федоров В. Н. Н. В. Тимофеев-Ресовский - биосферные раздумья. М.: РАЕН, 1996. С. 368. <16> См.: Реймерс Н. Ф. Природопользование. Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 599. <17> См.: Там же. Очевидно, имеется в виду микро - или мезоэкосистема.
При характеристике состояния экологических систем, управления их охраной в науке употребляется категория экологического равновесия. Под экологическим равновесием понимается состояние экологической системы, или биотического сообщества, характеризующееся устойчивостью, способностью к саморегуляции, сопротивляемостью нарушениям, восстановлением первоначального состояния, существовавшего до нарушения равновесия <18>. -------------------------------- <18> См.: Справочник по охране природы. М., 1980. С. 39.
Понимание экологической системы и отражение экосистемного подхода в праве имеют огромное значение прежде всего в связи с ролью, которую играют экологические системы в природе в процессе ее функционирования и развития.
Значение и функции экологических систем в природе
Естественные экологические системы оцениваются специалистами как гарант стабильности окружающей среды, фундамент жизни <19>. Такая оценка имеет серьезные естественнонаучные основания. Особую роль в естественных экосистемах играет биота <20>. Воздействие биоты на окружающую среду сводится к синтезу органических веществ из неорганических, разложению органических веществ на неорганические составляющие и соответственно к изменению соотношения между запасами органических и неорганических веществ в биосфере <21>. Естественная биота Земли устроена так, что она способна с высочайшей точностью поддерживать пригодное для жизни состояние окружающей среды <22>. -------------------------------- <19> См.: Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Указ. соч. С. 104. <20> Термин "биота" был введен для объединения двух понятий: фауны и флоры. См.: Лосев К. С., Горшков В. Г., Кондратьев К. Я. и др. Проблемы экологии России. Russia in Environmental Crisis. М., 1993. С. 76. <21> См.: Там же. С. 78. <22> См.: Там же. С. 82.
Живая биота выполняет роль механизма по поддержанию пригодных для себя физико-химических условий. Используя энергию солнечного излучения, биота организует процессы преобразования и стабилизации окружающей среды на основе динамически замкнутых круговоротов веществ. И эти организованные ею потоки обеспечивают, или, во всяком случае, обеспечивали до сих пор, компенсацию всех имевших когда-либо место дестабилизирующих внешних воздействий. А сам этот механизм получил название биотической регуляции и стабилизации окружающей среды <23>. По поводу его действия авторы цитируемой работы восклицают: "Как не отдать должное высочайшей точности этого глобального компенсаторного механизма, тысячелетие за тысячелетием поддерживающего оптимальную для биоты концентрацию атмосферного CO !" <24>. 2 -------------------------------- <23> См.: Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Указ. соч. С. 108. <24> Там же. С. 109.
Кроме того, растительная биота, общая листовая поверхность которой превышает площадь Мирового океана, служит мощным инструментом удержания воды на суше, внося тем самым решающий вклад в процессы континентального влагооборота <25>. -------------------------------- <25> См.: Там же. С. 110.
Таким образом, земная биота обладает способностью к поддержанию оптимальных для нее гомеостатических параметров не только в пределах отдельных экосистем, но и в масштабах Мирового океана и биосферы в целом. Причем это не просто одни из аспектов ее "работы", но, может быть, центральный аспект, во всяком случае, по своим глобальным последствиям. Ведь он определяет в конечном итоге самую возможность жизни на Земле, препятствуя деградации планетарной окружающей среды в сторону физически устойчивого, но несовместимого с жизнью состояния <26>. -------------------------------- <26> См.: Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Указ. соч. С. 114.
Биотическая регуляция подразумевает способность естественных сообществ к компенсации возмущений окружающей среды. При этом скорость ее восстановления примерно пропорциональна величине отклонения от равновесия. Однако эта закономерность справедлива лишь в известных пределах - пока величина возмущения сообщества не достигла некоторого критического порога. После этого отрицательные обратные связи меняются на положительные, и система биотической регуляции, как говорится, идет вразнос. По имеющимся оценкам, данный порог превышен уже на полтора порядка <27>. Как отмечалось выше, площадь разрушенных экосистем суши выросла к концу XX в. до 63% против 20% в его начале. -------------------------------- <27> См.: Там же. С. 121.
Именно резкое ослабление средоформирующей и стабилизирующей функции биоты на больших территориях угрожает биосфере наиболее катастрофическими последствиями. И только опора на природные силы, на естественный потенциал живой биоты способна, может быть, предотвратить наихудший вариант дальнейшего развития <28>. -------------------------------- <28> См.: Там же.
Разрушение природных экосистем и техногенное преобразование ландшафта подрывает основы существования многих видов и их сообществ, часть которых уже исчезла с лица Земли, а другая находится на грани вымирания. Ситуация осложняется еще и тем, что многие виды исчезают, даже не будучи распознанными, что особенно характерно для великого множества насекомых и микроорганизмов, обитающих под пологом тропического леса <29>. -------------------------------- <29> См.: Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. Размышления // Зеленый мир. 2006. N 19-20. С. 5.
Экосистемный подход и устойчивое развитие
С учетом функций экологических систем в природе и их значения для поддержания (восстановления) ее благоприятного состояния важно обратить внимание на значимость сохранения или восстановления экосистем для обеспечения устойчивого развития <30>. -------------------------------- <30> Данный вопрос весьма важен, учитывая роль и значение, которые отводятся специалистами модели устойчивого развития в деле поддержания (восстановления) благоприятного состояния окружающей среды в отдельных государствах и в мире в целом. См.: Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). М.: Прогресс, 1989.
На это обращено внимание и в науке, в частности в естествознании, и в праве. Специалистами подчеркивается, что только опора на природные силы, на естественный потенциал живой биоты способна, может быть, предотвратить наихудший вариант дальнейшего развития - демографический коллапс, обвальное падение численности населения, эрозию основ современной цивилизации и т. д. <31>. -------------------------------- <31> См.: Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Указ. соч. С. 23.
Таково, во всяком случае, понимание сути и смысла устойчивого развития в свете теории биотической регуляции окружающей среды. И если настоящая цель устойчивого развития - ослабление антропогенного пресса до уровня, отвечающего хозяйственной емкости биосферы, то речь, следовательно, должна идти не только о прекращении какого бы то ни было "наступления" на природу, но, как пишут авторы "За пределами роста", и об "отступлении, замедлении темпов роста, исцелении". Причем об отступлении отнюдь не метафорическом, а вполне реальном - в форме освобождения человеком части освоенных им территорий, абсолютно необходимых для выполнения биотой ее планетарной стабилизирующей миссии <32>. -------------------------------- <32> См.: Там же.
"Излишне, наверное, объяснять, сколь сложна и беспрецедентна эта задача (освобождения части освоенных человеком территорий. - М. Б.), учитывая в особенности крайнюю пестроту и неравенство стартовых условий, в которых пребывают сегодня отдельные страны и регионы. Достаточно сопоставить, например, некоторые государства Азии и Африки со всеми присущими им чертами позднего феодализма и Соединенные Штаты Америки, фактически достигшие стадии информационного общества, чтобы понять всю глубину социально-экономического и культурного разрыва, с которым придется столкнуться мировому сообществу при решении большинства глобальных проблем. Добавьте сюда также разительное несходство общественно-политического уклада, национальных и религиозных традиций - и как, спрашивается, подверстать все это к тому общему знаменателю, в роли которого предстоит выступить устойчивому развитию? <33> -------------------------------- <33> См.: Там же.
И тем не менее существует критерий, позволяющий сопоставлять и сравнивать страны мира вне зависимости от сосредоточенных в них финансовых потоков, развитости промышленной инфраструктуры или богатства недр. Это - степень сохранности их природных экосистем. Это тоже богатство, и в перспективе - куда более весомое, чем залежи алмазов или золотые слитки в банковских сейфах. Только богатство, пока еще не понятое и не оцененное. И если видеть главной целью устойчивого развития возрождение на Земле очагов дикой природы, то, значит, и страны, где такая природа еще сохранилась, следует считать хранителями этого бесценного всеобщего достояния. В то же время страны, чья территория лишена или почти лишена естественных экосистем, являются по идее "экологическими должниками" биосферы, даже если их природная среда (как у многих стран "третьего мира") пострадала вследствие безжалостной эксплуатации со стороны других, в том числе промышленно развитых, государств <34>. -------------------------------- <34> См.: Там же.
В России же в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, принятой в развитие Декларации по окружающей среде и развитию, вполне обоснованно ставится задача восстановления естественных экосистем как гаранта стабильности окружающей среды. Кроме того, что весьма важно, директива о постепенном восстановлении естественных экосистем устанавливается как фактор перехода России к устойчивому развитию.
Регулирование экосистемного подхода в праве
Идея необходимости экосистемного подхода в принятии решения о развитии и окружающей среде выражена к Декларации по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.). В преамбуле говорится о том, что предлагаемые в Декларации принципы основаны на признании комплексного и взаимозависимого характера Земли, нашего дома. Экосистемный подход выражен в Конвенции о биологическом разнообразии. Согласно ст. 1 целями данной Конвенции, к достижению которых надлежит стремиться, являются сохранение биологического разнообразия <35>, устойчивое использование его компонентов и совместное получение на справедливой и равной основе выгод, связанных с использованием генетических ресурсов, в том числе путем предоставления необходимого доступа к генетическим ресурсам и путем надлежащей передачи соответствующих технологий с учетом всех прав на такие ресурсы и технологии, а также путем должного финансирования. -------------------------------- <35> "Биологическое разнообразие" означает вариабельность живых организмов из всех источников, включая среди прочего наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются; это понятие включает в себя разнообразие в рамках вида, между видами и разнообразие экосистем (ст. 2).
Так как серьезным фактором воздействия на природные экосистемы являются климатические изменения, необходимость их охраны предусмотрена в Рамочной конвенции ООН об изменении климата (Нью-Йорк, 9 мая 1992 г.) <36>. Согласно ст. 2 конечная цель Конвенции - добиться стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Такой уровень должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата. -------------------------------- <36> См.: СЗ РФ. 1996. N 46. Ст. 5204.
В экологическом законодательстве и праве России понятие экологической системы употребляется редко. При этом важно подчеркнуть, что в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", в ст. 4, определяющей объекты охраны окружающей среды, содержится весьма важное положение: естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию, подлежат охране в первоочередном порядке (п. 2). В этом Законе понятие экологической системы упоминается еще несколько раз. Научно обоснованно и важно в теоретическом и практическом отношениях то, что устойчивое функционирование естественных экологических систем оценивается законодателем как один из показателей (критериев) благоприятной окружающей среды (ст. 1). Сохранение естественных экосистем регулируется законодателем в контексте основных принципов охраны окружающей среды. В частности, к основным принципам охраны окружающей среды отнесены: приоритет сохранения естественных экологических систем, а также запрет хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем (ст. 3). Важно то, что отношения по сохранению естественных экосистем регулируются в Законе применительно к одному из важнейших инструментов эколого-правового механизма - нормированию. Так, сохранение естественных экологических систем, наряду с сохранением генетического фонда растений, животных и других организмов, Законом определяется в качестве критерия разработки и утверждения нормативов качества окружающей среды (ст. 21). К оценке этой нормы мы еще вернемся. Более того, устойчивое функционирование естественных экологических систем в соответствии со ст. 1 Закона является существенным элементом таких понятий, как "нормативы в области охраны окружающей среды" и "нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду" <37>. -------------------------------- <37> Очевидно также, что устойчивое функционирование естественных экологических систем должно обеспечиваться и посредством нормирования предельно допустимого использования (изъятия) природных ресурсов.
В соответствии со ст. 44 при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, обеспечивающие благоприятное состояние окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем <38>. В практике отечественного градостроительства естественные экологические системы в процессе развития поселений, как правило, разрушаются. Взамен создаются техносферные системы, далеко не всегда отвечающие экологическим интересам и потребностям человека. -------------------------------- <38> Практика в этом отношении свидетельствует об обратном. В настоящее время около 60 млн. человек проживают в зонах с неблагоприятной экологической ситуацией, занимающих 15% территории страны. С 1999 г. количество городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения атмосферы увеличилось в 1,6 раза, в них проживает 60% городского населения страны. См.: Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2003 году. М.: Министерство природных ресурсов, 2004. С. 9 - 10.
Согласно ст. 51 в целях охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления запрещается размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека. И наконец, в целях обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, природных ландшафтов и особо охраняемых природных территорий от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются защитные и охранные зоны (ст. 52). В меньшей степени упоминается понятие экологических систем в качестве объекта экологических отношений в природоресурсном законодательстве. Исключение составляет Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. <39>. Статья 12 Земельного кодекса, определяющая цели охраны земель, устанавливает: использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. -------------------------------- <39> См.: СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Обратим внимание на то, что в российском экологическом законодательстве и праве экосистемный подход реализуется двояким путем: экологические системы объявляются самостоятельным объектом экологических отношений, регулируемых нормами данной отрасли, а также посредством отражения экосистемных требований при регулировании отношений по использованию и охране отдельных природных ресурсов в природоресурсном законодательстве. В последнем случае экосистемный подход реализуется как один из важнейших принципов экологического права.
Экологические системы как самостоятельный объект правовой охраны окружающей среды
Как отмечалось выше, в качестве самостоятельного объекта охраны окружающей среды естественные экологические системы названы в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". Выделение экологических систем как самостоятельного объекта охраны окружающей среды требует от законодателя более детального отражения в законодательстве положений, направленных на их охрану или восстановление, в соответствии с их спецификой. Идея заключается в том, чтобы не просто "охранялась природа", как, как правило, формулируются положения в экологическом законодательстве, а чтобы в нормах закона отражались особенности охраны объектов, обладающих специфическими свойствами, которые, в частности, как раз и проявляются через экологические системы. И в этом трудность для законодателя - дифференцировать требования. Наиболее полно в действующем законодательстве попытка решения этой задачи предпринята применительно к экосистеме озера Байкал. В преамбуле самого Федерального закона "Об охране озера Байкал" от 1 мая 1999 г. <40> определены предпосылки создания специфических правовых основ охраны озера Байкал: озеро представляет собой уникальную экологическую систему и относится к природным объектам всемирного наследия. -------------------------------- <40> См.: СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.
Для сохранения экологической системы Байкала Законом установлен ряд специфических требований. В частности, одним из основных принципов охраны Байкальской природной территории установлен приоритет видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны (ст. 5). Дифференциации требований по использованию природных ресурсов региона и охраны экосистемы способствует зонирование Байкальской природной территории. При этом выделены центральная экологическая зона, буферная экологическая зона, экологическая зона атмосферного влияния. Принципиально важно то, что особый правовой режим распространен на водосборную площадь озера Байкал в пределах территории Российской Федерации. Важное значение имеет также выделение законодателем зоны атмосферного влияния - территории вне водосборной площади озера Байкал в пределах территории РФ шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него, на которой расположены хозяйственные объекты, деятельность которых оказывает негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал. Достижению целей сохранения экосистемы Байкала служит положение ст. 6 о видах деятельности, запрещенных или ограниченных на Байкальской природной территории. На основании данных научных исследований должны разрабатываться и утверждаться нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения (ст. 13). При этом концентрации вредных веществ всех категорий опасности для уникальной экологической системы озера Байкал в сбросах и выбросах не должны превышать нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, установленных для каждой из экологических зон (ст. 14). Несмотря на осознание на государственном уровне важности охраны уникальной экосистемы озера Байкал, с одной стороны, с другой - на наличие определенных международных обязательств России в данной сфере, в части реализации Федерального закона "Об охране озера Байкал" уместно обратить внимание на ряд существенных проблем. К таковым, в частности, относится прекращение в ноябре 2005 г. реализации государственной целевой программы <41>, упразднение координационной правительственной комиссии по Байкалу. К 2006 г. не была создана водоохранная зона озера Байкал <42>. Только в последнее время началась работа по созданию этой зоны в связи с перспективами строительства нефтепровода "Восточная Сибирь - Тихий океан" в непосредственной близости от Байкала <43>. Существенной отрицательной характеристикой деятельности государства является его неспособность обеспечить перепрофилирование Байкальского ЦБК, хотя соответствующие государственные решения принимались на высшем уровне в 1987 г. и в 1992 г. -------------------------------- <41> См.: СЗ РФ. 2005. N 48. Ст. 5060. <42> Данный факт означает, что после принятия Закона в 1999 г. Российское государство не обеспечило определение границ центральной экологической зоны Байкальской территории, имеющей наиболее строгий режим охраны. <43> См.: Экологическое досье России. 2005. N 7(24). С. 1.
Федеральный закон от 31 июля 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <44> не употребляет понятие экологической системы, хотя очевидно, что составляющие природной среды в пределах морской среды внутренних морских вод и территориального моря образуют свои, специфические экологические системы. Достоинством этого Закона является то, что он устанавливает некоторые особые требования, направленные на сохранение экологических систем, касающиеся, в частности, нормирования и мониторинга. Согласно ст. 33 нормирование качества морской среды внутренних морских вод и территориального моря производится в целях установления предельно допустимых норм воздействия на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря, обеспечивающих и гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, защиту и сохранение морской среды и природных ресурсов, а также обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря. А ст. 36 предусматривает государственный экологический мониторинг состояния внутренних морских вод и территориального моря. -------------------------------- <44> См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.
Реализация экосистемного принципа регулирования экологических отношений в природоресурсном законодательстве
В определенной мере задача дифференциации требований по сохранению специфических качеств объектов охраны, включая экосистемы, решается посредством реализации в природоресурсном законодательстве - земельном, водном, лесном и ином - экосистемного подхода к регулированию отношений по охране и использованию того или иного природного объекта. На практике тем самым реализуется экосистемный подход как один из принципов экологического права. При этом в природоресурсном законодательстве в основном воспроизведено конституционное положение о недопущении нанесения ущерба окружающей среде при пользовании землей и другими природными ресурсами (ст. 36). Так, согласно ст. 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенными использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. В соответствии со ст. 39 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. <45> собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны не допускать нарушения прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинения вреда окружающей среде. -------------------------------- <45> См.: СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
Любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. Хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, должна осуществляться таким образом, чтобы разрешенные к использованию объекты животного мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли вреда сельскому, водному и лесному хозяйству (ст. 22 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. "О животном мире" <46>). -------------------------------- <46> См.: СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
Закон РФ от 21 февраля 1992 г. "О недрах" <47> установил как одну из основных обязанностей пользователей недр обеспечение соблюдения утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами (ст. 22). -------------------------------- <47> См.: СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <48> законодательство о водных биоресурсах основывается, в частности, на принципе приоритета сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав, согласно которому владение, пользование и распоряжение водными биоресурсами осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и состоянию водных биоресурсов. -------------------------------- <48> См.: СЗ РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5270.
Важность отражения в природоресурсном законодательстве принципа экосистемного регулирования экологических отношений отмечается со ссылкой на позицию профессора Н. И. Краснова и в литературе по общей теории законодательства и права. "Взаимодействие нормативных правовых актов отраслей законодательства об окружающей среде проявляется в том, что каждая их этих отраслей в отдельности (земельное, водное, лесное, горное и т. д.) и все они вместе должны учитывать взаимосвязь природных объектов и влияние каждого из них на состояние других" <49>. -------------------------------- <49> Баранов В. М., Поленина С. В. Система права, система и систематизация законодательства в правовой системе России: Учеб. пособие. Нижний Новгород, 2002. С. 52; Краснов Н. И. Некоторые вопросы развития современной науки земельного права // Развитие гражданско-правовых наук. М., 1980. С. 80 - 81.
Таким образом, в российском законодательстве по поводу естественных экосистем совершенно определенно выражены две важнейшие задачи: по охране и сохранению тех, которые не подверглись антропогенному воздействию, и по восстановлению нарушенных. При этом критерием степени восстановления служит гарантирование стабильности окружающей среды. При легальном, как и научном, определении понятия экосистемы подчеркивается, что живые и неживые элементы, образующие экологическую систему и входящие в нее, взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией. Именно на этом основывается интегрированный подход к регулированию экологических отношений в экологическом праве. В то же время отражение требований по охране окружающей среды в природоресурсном законодательстве, как мы видели выше, является существенной характеристикой дифференцированного подхода <50>. Значение интегрированного и дифференцированного подходов в целом и отражение в экологическом праве экосистемного подхода в частности можно видеть прежде всего в том, что благодаря им обеспечивается комплексность в регулировании экологических отношений. Комплексность служит одним из важнейших принципов экологического права <51>. -------------------------------- <50> О сущности интегрированного и дифференцированного подходов в регулировании экологических отношений см.: Бринчук М. М. Сочетание интегрированного и дифференцированного подходов - основа прогрессивного развития экологического права в XXI веке // Государство и право на рубеже веков. Экологическое и природоресурсное право, трудовое право, предпринимательское право. Материалы всероссийской конференции. М., 2001. С. 3 - 10. <51> См. подр.: Бринчук М. М. Комплексность в экологическом праве // Экологическое право. 2004. N 6. С. 19 - 28.
Определяя значение экосистемного подхода в экологическом праве, как и интегрированного и дифференцированного подходов в целом, важно подчеркнуть, что они носят объективный характер. Объективность обусловлена именно функционированием живых и неживых элементов в экологической системе, в природе в целом как единого целого. Теоретическое и практическое значение закрепления этих подходов в праве и особенно их реализации важно видеть в том, что они служат более эффективному действию экологического права, достижению его целей по поддержанию и восстановлению благоприятного состояния окружающей среды (природы). Однако эффективность самих подходов, очевидно, зависит от сформированного в законодательстве правового механизма их реализации, а также его осуществления на практике.
Название документа