Приведение гражданского и земельного законодательства в соответствие друг с другом: попытки, итоги, пути
(Мисник Н. Н.) ("Закон", 2008, N 3) Текст документаПРИВЕДЕНИЕ ГРАЖДАНСКОГО И ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СООТВЕТСТВИЕ ДРУГ С ДРУГОМ: ПОПЫТКИ, ИТОГИ, ПУТИ
Н. Н. МИСНИК
Николай Николаевич Мисник, заместитель декана юридического факультета Южного федерального университета, доцент кафедры гражданского права, кандидат юридических наук.
Вопрос о необходимости приведения гражданского и земельного законодательства в соответствие между собой назрел давно. Об этом много писалось и пишется на страницах юридической прессы. Поэтому нет нужды еще раз называть причины сложившегося разнобоя в правовом регулировании. Задача данного исследования состоит в том, чтобы оценить попытки, предпринятые в последнее время законодателем с целью решения этого вопроса, и внести предложения по дальнейшему продвижению в направлении сближения гражданского и земельного законодательства. На решение указанной задачи настраивает прежде всего принятый 26 июня 2007 г. Федеральный закон N 118-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации" (далее - Закон). До принятия этого Закона предпринимались довольно робкие попытки примирить гражданское и земельное законодательство в части стыковки соответствующих Кодексов. При этом осуществлялся данный процесс с использованием актов, не только не предназначенных исключительно для этой цели, но, наоборот, определенных для "обслуживания" иных актов, не являющихся в целом по своей природе ни гражданско-правовыми, ни земельно-правовыми. Так, Федеральным законом от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон о введении в действие Лесного кодекса РФ) были внесены изменения в ст. 268 ГК РФ в части исключения граждан из субъектного состава права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Также была признана утратившей силу ст. 270 ГК РФ, определявшая содержание правомочия распоряжения, входившего в состав права постоянного (бессрочного) пользования. Нельзя сказать, что эти изменения были продиктованы исключительно нуждами введения в действие Лесного кодекса РФ. Ведь согласно ст. 9 этого Кодекса право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками возникают и прекращаются по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством и земельным законодательством, если иное не предусмотрено самим Лесным кодексом РФ. При этом имеющаяся специфика данного Кодекса в этой области не могла повлиять на указанные изменения в ГК РФ. Другое дело ст. ст. 40 и 41 Лесного кодекса РФ, которые солидарны именно с Земельным, но не с Гражданским кодексом РФ относительно субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, что, видимо, и обусловило внесение изменений в ст. 268 ГК РФ. Однако содержание права постоянного (бессрочного) пользования Лесной кодекс РФ в отличие от Гражданского и Земельного не раскрывает вовсе. Следовательно, отмена ст. 270 не была продиктована задачами введения в действие Лесного кодекса РФ. Чем же тогда? Ответ очевиден: стремлением устранить противоречие между ст. 270 ГК РФ и ст. 20 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), в принципе отказывающей праву постоянного (бессрочного) пользования во вхождении в его содержание правомочия по распоряжению земельным участком. В любом случае, чем бы ни были продиктованы соображения законодателя относительно стыковки гражданского и земельного законодательства и как бы они ни оценивались по существу, нельзя не обратить внимания на то, что изменения, произведенные в Законе о введении в действие Лесного кодекса РФ, затронули именно ГК РФ в части приведения его в соответствие с ЗК РФ, а не наоборот. К тому же, если взглянуть на все произведенные в ЗК РФ со времени его принятия изменения, можно с уверенностью сказать, что ни одно из них не было направлено на приведение его далеко не совершенных положений в соответствие с куда более последовательным ГК РФ. Во всяком случае, в части определения перечня, наименования субъектов, объектов и содержания вещных прав на землю. Объяснение этому факту, видимо, нужно искать в том, что акты природоресурсной и природоохранной направленности, к которым относятся и ЗК РФ и Лесной кодекс РФ, разрабатываются специалистами соответствующих отраслей права, в круге которых сторонники частноправовой доктрины имущественных отношений по поводу земельных участков встречаются не часто. Несколько печально то, что наметившаяся тенденция приведения гражданского законодательства в соответствие с земельным возобладала не только в актах, носящих сопроводительный характер по отношению к актам природоресурсного свойства. Это произошло и на уровне Закона, специально посвященного стыковке земельного законодательства с иными отраслями законодательства. Принятие такого специального акта произошло впервые с момента введения в действие ЗК РФ, что еще раз подтвердило высокий практический уровень проблемы. И в решение этой проблемы чистые цивилисты могли бы вмешаться более активно. Возможно, тогда истина, рожденная в споре, показала бы обратное - в изменениях с целью преодоления имеющихся противоречий и выработки оптимальной модели правового регулирования имущественно-земельных отношений нуждается не гражданское, а земельное законодательство или, во всяком случае, обе эти отрасли вместе. Как бы там ни было, но решение поставленной задачи требует оценки результатов внесения изменений в действующее законодательство и, следовательно, анализа самого Закона. Несмотря на то что для характеристики общего уровня цивилистической составляющей земельного законодательства немаловажное значение имеют изменения, внесенные Законом в акты текущего законодательства, все же определяющими в исследовании должны стать изменения, внесенные в ГК РФ. Эти изменения коснулись 16 статей первой части и 4 статей второй части ГК РФ. Причем они имеют различную направленность. Первые из них относятся к стыковке перечня и наименований вещных прав, имеющихся в гражданском и в земельном законодательствах. Но прежде чем перейти к их анализу, следует все же обратиться к отдельным изменениям текущих законов, с тем чтобы определиться в позиции законодателя относительно того, считает ли он права, на которых земельные участки закрепляются за их обладателями, вещными по своей природе. Дело в том, что Законом были внесены изменения в ст. 6 Федерального закона от 08.12.1995 N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" (далее - ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации), согласно которым из словосочетания "вещные права" было исключено слово "вещные". Сам ЗК РФ до недавнего времени не называл права на землю вещными. Упоминание о вещных правах на землю появилось лишь в ст. 56.1, введенной Федеральным законом от 10.05.2007 N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд". Не означают ли указанные изменения, внесенные Законом после введения ст. 56.1 ЗК РФ, появление некоторых колебаний законодателя относительно природы прав на землю, возникших под давлением сторонников исключительно земельно-правового регулирования земельных отношений? Думается, что для подобных опасений оснований нет. Каких-либо изменений в ГК РФ, однозначно называющий права на землю вещными, не последовало. Статья 56.1 ЗК РФ также не изменена. Сохранилось упоминание о вещных правах на землю и в ст. 46 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", из ст. 14 которого Законом также были исключены положения о предоставлении земельного участка на ином вещном праве, чем право собственности. К тому же анализ этих последних изменений и изменений ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" показывает, что изъятие слова "вещный" применительно к правам или отказ от упоминания о вещных правах здесь продиктованы иными целями уточнения действующего законодательства, нежели целями переосмысления природы прав на землю. Возвращаясь к перечням и наименованиям вещных прав на землю, содержащимся в ГК РФ и ЗК РФ, укажем, что они действительно серьезно отличаются и на это обращено скрупулезное внимание в юридической литературе <1>. Более того, сам ГК РФ определял этот перечень внутренне противоречиво. Статья 216 ГК РФ закрепила следующие ограниченные вещные права на землю: право пожизненного наследуемого владения земельным участком; право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; сервитуты. Но даже тем обстоятельством, что перечень этот оставлен в указанной норме открытым, невозможно было объяснить то, что ст. 264 ГК РФ, само название которой свидетельствует о том, что права, ею предусмотренные, относятся к числу вещных, все права лиц, не являющихся собственниками земельных участков, сводила к постоянному и срочному пользованию, в том числе к аренде. Подобное несовпадение содержания двух упомянутых статей ГК РФ приходилось с некоторой натяжкой объявлять кажущимся, а упомянутое в ст. 264 ГК РФ постоянное пользование земельными участками предлагалось рассматривать в широком смысле, считая разновидностями право постоянного (бессрочного) пользования, право наследуемого владения и в некоторых случаях сервитуты. Хотя отсутствие единой терминологической увязки между статьями было достаточно очевидно и вряд ли могло быть объяснено подобным образом. Не способствовал терминологический разнобой и единообразию правоприменительной практики. Некоторую ясность внес принятый позднее ЗК РФ, ссылаясь на который можно было пытаться расшифровать упомянутое в ст. 264 ГК РФ срочное пользование. К нему, помимо права аренды (ст. 264 ГК РФ и ст. 22 ЗК РФ), могло быть отнесено также право безвозмездного срочного пользования земельными участками (ст. 24 ЗК РФ), о котором ГК РФ лишь вскользь упоминал в ст. ст. 267 и 270, не относя напрямую к вещным правам. -------------------------------- <1> Суханов Е. А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1. С. 51 - 52.
Что же изменилось после принятия Закона? Во-первых, изменилась ст. 264 ГК РФ, и эфемерные права "постоянного и срочного пользования" канули в Лету. Но вместе с ними из перечня вещных прав, закрепленного ГК РФ, ушло и право аренды земельного участка. Во-вторых, отход от "постоянного пользования" с неопределенным содержанием и стремление к четкой и идентичной с ЗК РФ терминологии повлекли за собой необходимость изменения целого ряда статей ГК РФ, где поименованное с некоторой небрежностью "правом постоянного пользования" право постоянного (бессрочного) пользования вновь обрело свое подлинное название (ст. ст. 268, 269, 274, 283) <2>. Различные изменения, касающиеся названий вещных прав, исключения таких из них, которые неизвестны ни гражданскому, ни земельному законодательству (бессрочное бесплатное пользование; бессрочное и безвозмездное пользование; безвозмездное постоянное или временное пользование; безвозмездное пользование и т. д.), были внесены Законом также в 8 нормативных актов высшей юридической силы. -------------------------------- <2> Впрочем, обоснованность добавления прилагательного "бессрочное" к прилагательному "постоянное" вызывает сомнения. В этом видится изрядное дублирование. Суть права постоянного (бессрочного) пользования с тем его содержанием, которое закреплено ныне в ГК РФ и ЗК РФ, была бы достаточно выражена и в наименованиях "право постоянного пользования" и "право бессрочного пользования".
После проделанного законодателем в этом направлении возникают вопросы: достиг ли он своей цели, оказалось ли хотя бы гражданское законодательство приведенным в соответствие с земельным в части единства перечня и используемых наименований вещных прав? К сожалению, на эти вопросы приходится отвечать отрицательно. Первое, что обращает на себя внимание в этой связи, - это оставшееся в ст. 652 ГК РФ, подвергшейся изменению в соответствии с Законом, упоминание о некоем праве пользования земельным участком, которое может возникнуть у арендатора недвижимости, находящейся на чужом земельном участке. Содержание этого права не раскрывается. Кроме того, в чистом виде оно не упоминается больше ни в одной статье ГК РФ. Все это заставляет предположить, что, "вычищая" текущие законы от не соответствовавших основополагающим нормам гражданского и земельного законодательства вещных прав и их наименований, законодатель не устранил до конца противоречия внутри одного из отраслеобразующих кодифицированных актов. Далее, аргументируя данный на вышеуказанные вопросы отрицательный ответ, отметим, что перечень вещных прав на землю определяется ныне ГК РФ исключительно в ст. 216. Но ни в этой статье, ни в главе 17 ГК РФ, ни в каких-либо иных статьях ГК РФ, недвусмысленно относящихся к вещным правам на землю (а таковыми не являются статьи, посвященные аренде недвижимости), не фигурируют представленные в ЗК РФ в качестве вещных право аренды земельного участка и право безвозмездного срочного пользования им (после отмены ст. 270 ГК РФ и изложения ст. 267 ГК РФ в новой редакции). И если ситуацию с правом аренды еще можно объяснить тем, что отнесение его к числу вещных - вопрос достаточно дискуссионный <3>, то мотивы принципиального неупоминания в ГК РФ о праве безвозмездного срочного пользования в свете приведения гражданского законодательства в соответствие с земельным непонятны. То обстоятельство, что в ст. 216 ГК РФ перечень вещных прав не является исчерпывающим, положения не меняет. Игнорирование безвозмездного срочного пользования всеми иными нормами ГК РФ - это свидетельство того, что указанное право гражданскому законодательству неизвестно. Предположение о причинах этого будет высказано нами ниже. -------------------------------- <3> Хотя для автора этих строк несомненно, что договор аренды, так же как и договор купли-продажи, порождает два правоотношения: одно обязательственное, другое вещное. И возникающие из договора правомочия арендатора по владению, пользованию и распоряжению арендуемой вещью, с которыми не корреспондируют обязанности арендодателя как такового, в совокупности представляют собой вещное право аренды. См.: Мисник Н. Н. "Свой интерес" как "индикатор" вещного права // Государство и право. 2005. N 12. С. 103.
Негативные последствия игнорирования ГК РФ вещного характера реально существующих прав аренды и безвозмездного срочного пользования (а в последнем случае и самого этого права) не замедлят сказаться на практике. Примером тому может служить норма, предусмотренная п. 3 ст. 222 ГК РФ, согласно которой право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В существующей редакции эта норма охватывает и те ситуации, где застройщик и субъект вещного права на земельный участок не совпадают, и те, где имеет место совпадение того и другого в одном лице. Тогда возникает целый ряд вопросов. Как быть, когда постройка возведена, например, без надлежащего разрешения или с существенным нарушением градостроительных норм и правил на земельном участке, принадлежащем застройщику на праве аренды или безвозмездного срочного пользования? Ведь по смыслу ст. ст. 40 и 41 ЗК РФ субъектам этих прав принципиально разрешено (с соблюдением требуемых законом условий) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения. Кроме того, ни гражданское, ни земельное законодательства не исключают, а практика подтверждает, что целевым назначением земельных участков, находящихся в аренде или в безвозмездном срочном пользовании, может быть в том числе и строительство объектов недвижимости. Что если в процессе возведения недвижимости требуемые по закону условия были нарушены? Почему нельзя признать право собственности на самовольную постройку за арендатором или субъектом права безвозмездного срочного пользования? Чем в этом смысле они отличаются от собственника земельного участка и субъектов права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком? Ответ в том смысле, что право аренды и право безвозмездного срочного пользования в отличие от прав, поименованных в ст. 222 ГК РФ, носят срочный характер, принять невозможно. Право аренды земельного участка, как известно, может иметь достаточно продолжительный характер. И к тому же то, что права эти ограничены сроком, не влияет на их содержание, допускающее застройку земельного участка и соответственно приобретение на возведенное строение права собственности. Отвечая на поставленные вопросы, следует признать, что никаких видимых отличий между субъектами всех вышеуказанных прав на земельные участки с позиции их рассмотрения в качестве самовольных застройщиков не существует. Поэтому теоретически нет препятствий для распространения на всех них положений п. 3 ст. 222 ГК РФ. Практическим препятствием к этому на сегодняшний день является сама эта статья в существующей редакции, последовательно (вкупе с другими статьями ГК РФ) проводящая линию на непризнание права аренды и права безвозмездного срочного пользования земельным участком в качестве вещных. Выход из сложившейся ситуации видится по пути приведения к единообразию перечня вещных прав, имеющихся в ГК РФ и ЗК РФ. В эти акты должны быть внесены изменения с целью приведения их в соответствие между собой. Последуют ли эти изменения в ГК РФ, в ЗК РФ или в оба акта одновременно, зависит от большей определенности законодателя в вопросах о вещных качествах аренды и необходимости законодательного закрепления права безвозмездного срочного пользования земельным участком. В любом случае в ЗК РФ не должны содержаться положения, определяющие как-либо иначе, чем ГК РФ, перечень вещных прав на землю. О причинах приоритета гражданского законодательства перед земельным при регулировании данных отношений автором этих строк говорилось в более ранних публикациях <4>. И в этом смысле уместно было бы вести речь о приведении земельного законодательства в соответствие с гражданским, а не наоборот. -------------------------------- <4> См.: Мисник Н. Н. Еще раз о соотношении гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2006. N 9. С. 23 - 24.
Не достиг законодатель успеха и в единстве наименований вещных прав на землю. В п. 1 ст. 131 ГК РФ вместо права постоянного (бессрочного) пользования продолжает фигурировать право постоянного пользования. Отрицательные последствия такой невнимательности законодателя очевидны. Ведь Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о государственной регистрации) определяет перечень вещных прав на недвижимость, подлежащих государственной регистрации, бланкетно, в том числе и путем отсылки к перечню, содержащемуся в ст. 131 ГК РФ. Таким образом, данный Закон ставит регистратора в довольно затруднительное положение при ответе на вопрос, какое право регистрировать: постоянного пользования или постоянного (бессрочного) пользования. Кстати, ст. 25.2 Закона о государственной регистрации (в редакции Закона) также упоминает о праве постоянного (бессрочного) пользования, хотя и не в связи с его регистрацией. Вторая, весьма немногочисленная группа изменений, последовавших в законодательство, имеет ярко выраженную субъектную направленность. Начать также представляется необходимым с изменений, внесенных в акты текущего законодательства. В ст. 19 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", в п. 10 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 N 3314-1, в ст. 30 Закона РФ от 01.04.1993 N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" были внесены изменения, относящиеся к обобщенному наименованию субъектов вещных прав на землю. Вслед за ст. 5 ЗК РФ эти субъекты, именовавшиеся ранее в указанных законах весьма разноречиво, стали именоваться собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами. Правда, в этих изменениях не оказалось таких упомянутых в ст. 5 ЗК РФ субъектов, как обладатели сервитута. Но смысл норм, в которые были внесены изменения, позволяет об указанных субъектах не упоминать. Гражданское законодательство, изменения в которое в этой части внесены не были, не оперирует понятиями "землевладелец", "землепользователь" и "обладатель сервитута". Однако за ними скрываются фигуры, гражданскому законодательству в основном известные. Землепользователи - это лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования; землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения; обладатели сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут). По сути, в ст. 5 ЗК РФ перечислены субъекты вещных прав на землю. Возникает вопрос: насколько оправданно использование ЗК РФ таких материально-правовых масок для субъектов вещных прав на землю, которые имеют уже свои названия в гражданском законодательстве? Не вдаваясь в подробную аргументацию нашего видения проблемы, можно лишь вкратце указать, что оба Кодекса должны быть приведены к единообразию путем заимствования друг у друга наиболее точных и кратких терминов, обозначающих субъектов вещных прав. Теперь обратимся к тем изменениям субъектной направленности, которые были внесены в ГК РФ. До вступления в силу этих изменений субъектами права постоянного (бессрочного) пользования по ГК РФ могли стать любые юридические лица. Эта норма вступала в непреодолимое противоречие со ст. 20 ЗК РФ, согласно которой в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления <5>. Сейчас это противоречие устранено. Цель законодателя достигнута. Статья 268 ГК РФ стала определять круг субъектов, которым предоставляется право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, идентично ст. 20 ЗК РФ. Но каков эффект такого нивелирования противоречий? Насколько он согласуется с цивилистической доктриной и какую цену придется заплатить на практике за подобную стыковку двух основополагающих Кодексов? -------------------------------- <5> Следовательно, Закон о введении в действие Лесного кодекса РФ, исключая в ст. 268 ГК РФ граждан из перечня субъектов, которым земельные участки могут быть предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, не довел задуманное до конца. Стыковка ГК РФ и ЗК РФ в этой части оказалась половинчатой.
Безусловно, разрешая возникшее между ГК РФ и ЗК РФ противоречие относительно круга субъектов права постоянного (бессрочного) пользования, законодатель вправе определять этот круг так, как он считает целесообразным на данный момент. Только делать это нужно, руководствуясь и правовой теорией, и прочно построенным на ее основе действующим законодательством. В этой связи ограничение круга юридических лиц, могущих приобрести указанное право, только государственными или муниципальными учреждениями или казенными предприятиями сомнений не вызывает. Это реальные, признанные законом субъекты гражданских, в том числе вещных прав. А вот включать в этот перечень субъектов мифических, гражданскому праву неизвестных, законодатель права не имел. Речь, конечно, идет об органах государственной власти и органах местного самоуправления. С позиций гражданского права органы государственной власти и органы местного самоуправления не правосубъектны. Они своими действиями могут лишь приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности от имени подлинных субъектов гражданского права: Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Соответственно своими действиями они могут приобретать и вещные права. Но такие действия - это действия самих публичных образований. И вещные права приобретаются в результате этих действий именно публичными образованиями, а не их органами. Уже одно это свидетельствует о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления не являются субъектами вещных (как, впрочем, и любых других гражданских) прав. Предположение о том, что здесь законодатель имеет в виду ситуацию, согласно которой приобрести право постоянного (бессрочного) пользования могут лишь те органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые приобрели свой гражданско-правовой статус путем государственной регистрации в качестве учреждений, не выдерживает критики. Такие учреждения могут быть только государственными или муниципальными, а о них указанные выше статьи Кодексов говорят как о субъектах названного права отдельно от органов государственной власти и местного самоуправления. Никакая специфика земли (если таковая и будет здесь кем-то усмотрена) не может оправдать того, что, рассматривая ее как объект гражданских прав, как вещь, мы вдруг начинаем указывать субъектов вещных прав на нее иных, чем определенных гражданским законодательством. Это могут быть лишь субъекты, обозначенные в ст. 2 ГК РФ: физические лица, юридические лица и публичные образования. Никакие органы власти, трудовые коллективы, отдельные работники и т. п. такими субъектами быть не могут. По указанным причинам отнесение органов государственной власти и органов местного самоуправления к субъектам права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком выглядит нелепо даже в земельном законодательстве, регулирующем отношения, круг субъектов которых несравненно шире круга субъектов имущественных отношений, регулируемых гражданским законодательством. В ГК РФ же такая норма выглядит вопиющим противоречием всем остальным его положениям о субъектах гражданских прав. Кто бы мог подумать, что это, одно из довольно многочисленных, но при этом самых ярких противоречий между ГК РФ и ЗК РФ будет разрешено столь экзотическим образом! И теперь уже положения о признании субъектами права постоянного (бессрочного) пользования государственных органов и органов местного самоуправления нуждаются в немедленном изъятии не только из Земельного, но и из Гражданского кодекса РФ. Третья группа изменений, последовавших в ГК РФ, преследовала цель приведения в соответствие с ЗК РФ положений об объектах вещных прав на землю. Но, прежде чем перейти к изменениям, внесенным в ГК РФ, нужно отметить, что в сознании законодателя произошел настоящий прорыв в направлении понимания того, что является подлинным объектом вещных прав, и в частности права собственности на землю. В п. 2 ст. 6 Закона РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" внесено изменение, согласно которому слово "земли", фигурировавшее в этой статье как объект права собственности, было заменено словом "земельные участки". Это далеко не единичный случай. Замена земель как объекта прав, относимых ГК РФ к вещным, на земельные участки произошла и в ст. 30 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации". А в ст. 37 ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" словосочетанием "земельный участок" было заменено слово "земля", которое также употреблялось в смысле недвижимой вещи, принадлежащей кооперативу, и на которую не могло быть отражено взыскание по долгам члена кооператива. Значимость таких изменений для цивилистики трудно переоценить. Они подчеркивают осознание законодателем того факта, что объектом вещных прав на землю может быть только земельный участок, поскольку из всех используемых в земельном праве категорий объектов только он рассматривается как вещь. И здесь земельное и гражданское законодательства едины. Объектами права собственности и иных вещных прав на землю не могут быть ни земля в целом как природный объект и ресурс, ни ее части, выделяемые в соответствии с целевым назначением, - земли (категории земель), ни какие бы то ни было еще объектные категории земельного права, имеющие отчетливо выраженную публично-правовую природу (территория, территориальная зона и др.) <6>. -------------------------------- <6> См. подр.: Мисник Н. Н. К понятию земельного участка // Государство и право. 2005. N 10. С. 57 - 59, 63 - 66.
Представляется, что осознание этого факта и предпринятые на сегодняшний день первые шаги по пути изменения действующего законодательства в части указания только на земельный участок как на объект вещных прав на землю рано или поздно приведут к изменению п. 2 ст. 214 ГК РФ и п. 1 ст. 16 ЗК РФ, нормы которых в их буквальном понимании по-прежнему относят к объектам права собственности землю или ее категории (земли). При этом они дают повод говорить еще и о так называемой презумпции государственной собственности на землю, которая является не чем иным, как безобъектным мифом. Положительно оценивая изменения действующего законодательства относительно признания земельного участка единственным объектом вещных прав на землю, нельзя не отметить, что при этом законодатель элементарно отступил от цели, продекларированной в названии Закона, - привести действующее законодательство в соответствие с ЗК РФ. Сам ЗК РФ, как видно из уже отмеченного п. 1 ст. 16, считает объектом права собственности не только земельные участки (ст. ст. 15, 17, 18, 19), но и земли. Указанные изменения оказались не внесенными и в основной акт гражданского законодательства, который среди прочего призван четко определять объект вещных прав на землю. Норме п. 1 ст. 214, признающей объектом вещных прав землю как природный объект и ресурс, вторят п. 3 ст. 129 и п. 3 ст. 209 ГК РФ. Да и сам Закон в рассматриваемой объектной части оказался непоследовательным и противоречивым. Установленная им новая редакция п. 2 ст. 5 Федерального закона от 06.02.1997 N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" вновь, как и в старой редакции, говорит о земле и других природных ресурсах как об объектах права федеральной собственности. Представляется, что работу в данном направлении совершенствования законодательства необходимо продолжать. Другой ряд изменений ГК РФ, относящихся к объекту вещных прав на землю, состоит в уточнении в соответствии с ЗК РФ назначения земельного участка как "целевого". Эти изменения коснулись шести статей ГК РФ. Их можно безоговорочно признать положительным эффектом Закона, так как целевое назначение земельного участка является его неотъемлемым и важнейшим юридическим признаком <7>. -------------------------------- <7> См. подр.: Мисник Н. Н. К понятию земельного участка. С. 62 - 63.
Уточнение объектного состава вещных прав на землю путем исключения из него (хотя и довольно непоследовательного) земли как природного объекта и ресурса и земель различных категорий не исчерпало новелл Закона в этой области. Законодатель попытался также уйти от такого реально не существующего объекта гражданских прав, как часть земельного участка, на которую вместо земельного участка указывали ранее ст. ст. 271, 273, 340, 552, 652 ГК РФ. Совершенно очевидно, что часть земельного участка с отличным от прочей части правовым режимом или правовой принадлежностью - это отдельный земельный участок. На это неоднократно указывалось в правовой литературе <8>. На это же было обращено внимание и в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе, принятой Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 15 декабря 2003 г. <9>. -------------------------------- <8> См.: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002. С. 34; Скловский К. И. Применение законодательства о собственности и владении: Практические вопросы. М., 2004; Степанов С. А. О неделимости объектов недвижимости // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 4. М., 2005. С. 185; Григорьев Д. Делимые и неделимые земельные участки: специфика оформления прав на землю // ЭЖ-Юрист. 2006. N 18; Эйриян Г. Н. О неделимости земельных участков // Государство и право. 2007. N 10. С. 54. <9> Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе / Под общ. ред. В. В. Витрянского, О. М. Козырь, А. А. Маковской. М., 2004. С. 10.
Реализацию идеи о том, что единственным объектом гражданских прав в земельных правоотношениях является такая недвижимая вещь, как земельный участок, но не его часть, следует, безусловно, признать положительной по содержанию. Но оказался ли ГК РФ приведенным в соответствие с ЗК РФ хотя бы в части этих изменений? Удалось ли соблюсти задуманное до конца по форме? К сожалению, и на эти вопросы придется ответить отрицательно. Согласно ст. 6 ЗК РФ часть земельного участка, т. е. часть вещи, по-прежнему является объектом земельных отношений, т. е. отношений по использованию и охране земли, частью которых и являются имущественные отношения, регулируемые как гражданским, так и земельным законодательством. Пункт 1 ст. 35 ЗК РФ и на сегодняшний день также говорит, как и ранее ст. 552 ГК РФ, о правах, возникающих на часть земельного участка, занятую недвижимостью и необходимую для ее использования. Получается, что в этой части ГК РФ вовсе не приводился в соответствие с ЗК РФ, и законодатель, предпринимая попытку усовершенствовать законодательство, начал с гражданского, почему-то оставив в стороне земельное. Видимо, теперь нужен следующий закон о приведении земельного законодательства в соответствие с ГК РФ. Тем более что помимо ЗК РФ ряд земельных законов, в частности Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" (ст. 1), также оперирует понятием части земельного участка как самостоятельного объекта прав. Четвертая группа изменений в ГК РФ коснулась содержания вещных прав на землю, установленного этим актом. Закон продолжил линию, начатую Законом о введении в действие Лесного кодекса РФ, который запретил путем отмены ст. 270 ГК РФ всякое распоряжение земельным участком, находящимся в постоянном (бессрочном) пользовании. Тем самым ГК РФ был приведен в соответствие с п. 4 ст. 20 ЗК РФ. Право пожизненного наследуемого владения тогда в этом же смысле затронуто не было. Теперь настал и его черед. Вслед за п. 2 ст. 21 ЗК РФ ст. 267 ГК РФ гласит теперь, что распоряжение земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом владении, не допускается, за исключением случая перехода права на земельный участок по наследству. Из этой статьи оказались исключенными такие распоряженческие акты субъекта этого права, как предоставление его другим лицам в аренду или безвозмездное срочное пользование. Представляется, что указанное приведение обоих Кодексов в соответствие друг с другом весьма положительно как явление в целом. Оценку же его содержания давать пока рано. Только практика способна доказать жизненность конструкции, привнесенной в ГК РФ из ЗК РФ. И все же думается, что в отдельных случаях совершение распоряженческих актов субъекта права пожизненного наследуемого владения не только на случай смерти, но и в некоторых иных ситуациях было бы крайне желательно. Например, если этот субъект является малолетним и не способен сам использовать земельный участок по целевому назначению, передача его в аренду законным представителем могла бы пойти малолетнему только на пользу. Аналогичные положения п. 10 ст. 22 ЗК РФ к указанной ситуации неприменимы, поскольку в них идет речь о наследовании малолетним земельного участка, т. е. о приобретении права собственности на него. В нашем же случае наследуется не земельный участок, а право пожизненного наследуемого владения им. Но как бы там ни было, право законодателя определять содержание вещного права тем или иным образом сомнению не подлежит. Только вот для чего обоим Кодексам содержать практически идентичную норму? Эта норма определяет содержание имущественного права на недвижимую вещь и является, таким образом, частноправовой по своей природе. Эта ее природа, общий характер и незначительный объем свидетельствуют в пользу того, что место этой нормы (равно как и нормы п. 4 ст. 20 ЗК РФ, запрещающей распоряжение земельными участками, находящимися в постоянном (бессрочном) пользовании) должно быть только в ГК РФ, посвящающем регулированию статики имущественно-земельных отношений отдельную главу. Из ЗК РФ же указанные нормы должны быть изъяты. Небезынтересно отметить, если взять на веру ст. 267 ГК РФ, что ее норма является сейчас единственной, наполняющей содержание п. 3 ст. 264 ГК РФ в новой редакции, согласно которой владелец земельного участка, не являющийся собственником, не вправе распоряжаться этим участком, если иное не предусмотрено законом. Ни ГК РФ с его непризнанием вещного характера аренды, ни принятым в соответствии с ГК РФ законам (ст. 3 ГК РФ) не известны какие-либо иные ситуации помимо указанного в ст. 267 ГК РФ распоряжения земельным участком путем перехода права на него по наследству, где бы обладатель производного вещного права на земельный участок мог распорядиться этим участком. Но в том-то и дело, что верить тексту ст. 267 ГК РФ нельзя. Переход права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству отнюдь не означает распоряжения самим земельным участком, как указано в ст. 267 ГК РФ. Это распоряжение не вещью, а правом на нее. Причем под переходом имеется в виду только передача права посредством наследования по завещанию. Переход права посредством наследования по закону исключает распоряженческий акт правообладателя в отношении принадлежащего ему права. Распоряжение самим земельным участком путем его перехода по наследству возможно лишь со стороны собственника земельного участка. По указанным причинам неверным представляется и название ст. 1181 ГК РФ "Наследование земельных участков", где помимо собственно наследования земельных участков речь идет также о наследовании права пожизненного наследуемого владения ими. И ст. 267, и ст. 1181 ГК РФ нуждаются в корректировке. Таким образом, по сути, ГК РФ не знает ни одного предусмотренного им исключения, когда бы обладатель производного вещного права на земельный участок мог распорядиться им. До принятия Закона п. 3 ст. 264 ГК РФ предусматривал, что возможность владельца земельного участка, не являющегося его собственником, распоряжаться этим участком может быть предусмотрена как законом, так и договором. По всей видимости, имелся в виду договор с собственником. Теперь возможность распоряжаться земельным участком обладателю производного вещного права на землю может предоставить только закон. При этом необходимость такого изменения закона, так же как и некоторых иных указанных выше изменений, не была продиктована потребностями приведения ГК РФ в соответствие с ЗК РФ, который не содержит нормы, разрешающей обладателям вторичных вещных прав на землю распоряжаться ею только в исключительных случаях, предусмотренных законом. Изъятие из п. 3 ст. 264 ГК РФ упоминания о договоре имеет непосредственное отношение к одному из самых дискуссионных вопросов о вещных правах вообще и о вещных правах на землю в частности. Здесь законодатель попытался волевым решением разрешить важный теоретический спор, что само по себе не может вызвать одобрения. Речь идет о споре относительно юридико-фактических оснований возникновения вещных прав и, в частности, о возможности отнесения к таким основаниям договора, а также о возможности договора определять содержание вещных прав. Участвуя в указанной дискуссии, автор этих строк однозначно высказался в пользу договора как юридического факта, могущего и порождать вещные права, и определять их содержание <10>. Особое внимание в этой связи было обращено на договор аренды и на договор об установлении частного земельного сервитута, в которых наиболее рельефно отражаются эти способности. В этом смысле высказываются и другие авторы <11>. В рассматриваемом же случае законодатель занял совершенно иную позицию. Рискнем предположить, что именно эта позиция является причиной того, что Гражданскому кодексу РФ остается неизвестным право безвозмездного срочного пользования земельными участками, которое ЗК РФ однозначно относит к вещным правам на землю (ст. ст. 24, 41, 56.1). Ведь согласно указанным нормам ЗК РФ одним из оснований возникновения этого права является договор. -------------------------------- <10> Мисник Н. Н. "Свой интерес" как "индикатор" вещного права. С. 103. <11> См.: Иванов А. А. Гражданское право: Учебник. Т. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К Толстого. М., 2002. С. 85; Бабаев А. Б. Система вещных прав. М., 2006. С. 306 - 308; Рыбалов А. О. Ограниченные вещные права: проблемы определения // Закон. 2007. N 2.
И все же, говоря о той роли договора в возникновении вещных прав на землю и в определении их содержания, которую отводит ему действующее законодательство, укажем, что, несмотря на вышеназванное изменение п. 3 ст. 264 ГК РФ, она по-прежнему огромна. В соответствии с п. 2 ст. 264 ГК РФ договор может определять содержание таких правомочий субъектов вещных прав на землю, не являющихся ее собственниками, как владение и пользование. И возможность возникновения по договору сервитута и определения в нем содержания права пользования соседним земельным участком лица, в пользу которого установлен сервитут (ст. 274 ГК РФ), развивает эти положения. Если же обратиться к ЗК РФ, то о возможности возникновения из договора безвозмездного срочного пользования говорит ст. 24. Видимо, этим же договором будет определяться и содержание указанного права до тех пор, пока закон четко его не установит. Статья же 22 ЗК РФ (п. п. 5 и 6) недвусмысленно свидетельствует, что договором может быть изменено содержание права арендатора распоряжаться арендованным земельным участком. Наконец, пятая группа изменений, последовавших в ГК РФ, преследовала цель привести к единообразию положения ГК РФ и ЗК РФ, относящиеся к основаниям возникновения и прекращения вещных прав на земельные участки. Если говорить о первой части ГК РФ, то наиболее кардинальные изменения были внесены в ст. 273, устанавливавшую, что при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания (сооружения) переходили права на земельный участок, определяемые соглашением сторон. При отсутствии такого соглашения к приобретателю переходило право собственности на ту часть земельного участка, которая занята зданием (сооружением) и необходима для его использования. В ныне действующей редакции ст. 273 ГК РФ гласит при той же гипотезе, что у приобретателя здания или сооружения может возникнуть только право собственности на земельный участок, занятый зданием или сооружением и необходимый для его использования, если иное не предусмотрено законом. Таким образом, какое-либо соглашение сторон в этой сфере исключается. Та же идея была реализована и в п. 2 ст. 552 ГК РФ, регулирующем аналогичные отношения в более узком сегменте: при переходе права на недвижимость в случае ее продажи. Эти изменения были продиктованы стремлением привести нормы указанных статей в соответствие с п. 4 ст. 35 ЗК РФ, регулирующим те же отношения и устанавливающим к тому же исключения из правила о переходе права собственности на земельный участок при продаже его собственником принадлежащих ему зданий или сооружений. Законом была отменена ст. 553 ГК РФ, допускавшая продажу земельного участка отдельно от недвижимости, также принадлежащей продавцу на праве собственности. Таким образом, было устранено противоречие между этой статьей и п. 4 ст. 35 ЗК РФ, указывающей, что отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу, не допускается <12>. -------------------------------- <12> При этом нельзя согласиться с В. А. Беловым, который считает, что в отличие от п. 4 ст. 35 ЗК РФ ст. 553 ГК РФ распространялась на ситуации, в которых отчуждаемый земельный участок и находящаяся на нем недвижимость принадлежали разным собственникам. Таким образом, по его мнению, эти нормы регулируют различные отношения (см.: Белов В. А. О докторской диссертации А. А. Серветника // Вестник гражданского права. 2006. N 2). Если бы это было так, то ст. 553 ГК РФ говорила бы о правах на земельный участок собственника находящейся на нем недвижимости, а не продавца земельного участка.
В указанных изменениях была предпринята попытка реализовать такой принцип земельного законодательства, как принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (ст. 1 ЗК РФ). И хотя в ст. 552 ГК РФ речь идет о следовании земельных участков за объектами недвижимости, все же представляется, что это оборотная сторона того же принципа. В этой связи абсолютно логичным является то, что продавец недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем ему на праве собственности, передает покупателю право собственности на земельный участок. Любой другой вариант означал бы раздвоение фигур собственника недвижимости и собственника участка, при котором говорить о единстве судьбы этих объектов уже не приходилось бы. В ситуации, когда земельный участок и находящаяся на нем недвижимость принадлежат на праве собственности одному лицу, единство их судьбы, провозглашенное законодателем, выглядит понятно. Но что значит "единство судьбы", когда эти же объекты принадлежат на праве собственности разным лицам? В таком случае земельный участок может отчуждаться отдельно от находящейся на нем недвижимости, с правом на которую ничего не происходит (ч. 2 п. 2 ст. 271 ГК РФ). Недвижимость также может отчуждаться отдельно от земельного участка, и ее приобретатель получает право пользования земельным участком на тех же условиях, что и прежний собственник (ч. 1 п. 2 ст. 271, ч. 2 п. 3 ст. 552 ГК РФ, п. 1 ст. 35 ЗК РФ) <13>. В этих случаях, как видно, юридическая судьба у каждого из указанных объектов своя, не зависящая от судьбы другого. Поэтому представляется, что положение ст. 1 ЗК РФ о единстве судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов распространяется далеко не на все ситуации, связанные с переходом прав на эти объекты, а потому не может рассматриваться в качестве принципа земельного права <14>. -------------------------------- <13> Хотя правильнее было бы говорить о возникновении не права пользования, которое является всего лишь одним из возможных правомочий, входящих в состав вещного права на землю, а самого вещного права, аналогичного тому, которое существовало у отчуждателя недвижимости. <14> Но даже без этого вывода возможность отнесения указанного положения к принципам земельного права вызывает сомнения, поскольку оно относится к регулированию лишь динамики одной из составляющих земельных отношений - отношений по использованию земли - и по этой причине не может претендовать на всеобъемлющее для отрасли значение.
Возвращаясь к изменениям законодательства, относящимся к основаниям возникновения и прекращения вещных прав на землю, укажем, что и в этой области не все удалось довести до конца. Часть 1 п. 2 ст. 271 ГК РФ и ст. 273 ГК РФ фактически дублируются положениями ч. 2 п. 3 и п. 2 ст. 552 ГК РФ соответственно, которые, как указывалось, регулируют более частные отношения, связанные не с любым отчуждением недвижимости, а лишь с отчуждением посредством купли-продажи. Если же взглянуть на эти статьи еще и с точки зрения содержания вещных правомочий, принадлежащих собственнику недвижимости, находящейся на чужой земле, то выяснится, что ч. 1 п. 3 ст. 552 ГК РФ (равно как и п. 3 ст. 652 ГК РФ), позволяющая собственнику недвижимости распоряжаться ею по общему правилу без согласия собственника земельного участка, фактически дублирует п. 3 ст. 271 ГК РФ. Причем по той же причине своего более частного (специального) характера. Такое положение вносит излишнюю сложность в регулирование отношений по переходу права собственности на недвижимость, находящуюся на своей или на чужой земле, а также отношений между собственником земельного участка и собственником находящейся на нем недвижимости. Не способствует оно и ясности правоприменительной практики, вынужденной при рассмотрении одних и тех же правоотношений обращаться к различным по расположению в ГК РФ, но к одинаковым по сути нормам. Думается, что при наличии общих норм ст. 271 (может быть, в несколько уточненной редакции относительно возникающих у приобретателя недвижимости прав на земельный участок (см. сноску выше)) и ст. 273 ГК РФ п. п. 2 и 3 ст. 552 ГК РФ могли бы быть безболезненно исключены с одновременным включением в п. 1 ст. 553 ГК РФ нормы, отсылающей к ст. ст. 271 и 273 ГК РФ <15>. -------------------------------- <15> По той же причине может быть исключен и п. 3 ст. 652 ГК РФ.
Но даже если вышеуказанное дублирование будет устранено, это не снимет с повестки дня вопрос о том, в какой из Кодексов должны быть помещены нормы, регулирующие отношения по переходу прав на земельный участок при отчуждении находящейся на нем недвижимости и наоборот. Ведь помимо указанных статей ГК РФ эти отношения регулируются также ст. 35 ЗК РФ. Представляется, что нормы всех этих статей, взаимоувязывающие правовой режим двух недвижимых вещей, основания возникновения вещных прав на землю с основаниями возникновения вещных прав на находящуюся на ней недвижимость, будучи не отягощенными административным элементом, являются исключительно гражданско-правовыми. Поэтому переход большинства норм ст. 35 ЗК РФ в ГК РФ с сопутствующей ему увязкой с нормами, уже имеющимися в ГК РФ, позволил бы избежать неоправданных повторений и противоречий и тем самым восстановить стройность разноотраслевого регулирования земельных отношений. Предметно-земельная же специфика некоторых норм ст. 35 ЗК РФ (п. 2, ч. ч. 1 и 2 п. 4, п. 5), хоть и выраженная не настолько мощно и развернуто, чтобы ее не смог впитать ГК РФ, все же позволяет говорить о возможности сохранения их в этой статье. Предпринятое Законом приведение к единству гражданского и земельного законодательства в части установления ими оснований возникновения и прекращения вещных прав на землю - это попытка решения лишь малой толики проблем, возникающих в этой области. Действительно, достойное и непротиворечивое распределение норм, устанавливающих эти основания, между гражданским и земельным законодательством, основанное на использовании законодателем четких критериев разграничения предмета гражданско - и земельно-правового регулирования земельных отношений, еще впереди. И это в равной степени относится ко всем рассмотренным в настоящей статье направлениям совершенствования и стыковки гражданского и земельного законодательства.
Название документа