Правовой механизм изъятия земельных участков. Проверка на эффективность
(Андрианова Е. Д.) ("Вестник гражданского права", 2008, N 1) Текст документаПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ. ПРОВЕРКА НА ЭФФЕКТИВНОСТЬ
Е. Д. АНДРИАНОВА
Андрианова Е. Д., магистр частного права.
Перспектива проведения в Сочи зимних Олимпийский игр в 2014 г. впервые поставила перед государственной властью задачу масштабного изъятия земельных участков для государственных нужд, в связи с чем пристальное внимание государства обратилось к правовым механизмам, предназначенным для решения подобных задач. Институт принудительного отчуждения частной собственности государством, известный в странах континентальной Европы как экспроприация в интересах общественной пользы (expropriation in the public utility), а в странах общего права как право государства на принудительное отчуждение частной собственности (power of eminent domain) <1>, насчитывает не одно столетие. Именно с помощью этого института право пытается примирить интересы общества с интересами отдельно взятых собственников. -------------------------------- <1> Матеи У., Суханов Е. А. Основные положения права собственности. М.: Юристъ, 1999. С. 275.
Как писал Р. Иеринг, "с помощью экспроприации становятся совместимыми интересы общества с интересами собственности, без нее собственность могла бы обратиться в проклятие, тяготеющее над обществом" <2>. -------------------------------- <2> Иеринг Р. Цель в праве. Т. 1. СПб.: Издание Н. В. Муравьева, 1881. С. 379 - 381.
Пожалуй, на рассматриваемом примере наиболее отчетливо прослеживается извечная коллизия частного и публичного интереса, которая неизбежно возникает при реализации государством своего права на принудительное изъятие частной собственности. На одну чашу весов положен государственный престиж России, ее ответственность перед мировым сообществом за выполнение принятых на себя обязательств. На другой чаше оказались интересы частных землевладельцев и землепользователей, для которых перспектива проведения Олимпийских игр может открыть путь как к "золотой" коммерческой сделке с государством, так и к быстрому лишению собственности с компенсацией номинальных убытков. Очевидно, что последний вариант является наименее желательным как для самих собственников, так и для власти, в интересах которой не допустить, чтобы фешенебельные олимпийские объекты были построены на земле, несправедливо отнятой у прежних владельцев. В этой связи остро встает проблема достижения разумного компромисса, который, с одной стороны, позволит преодолеть спекулянтские настроения, желание "хорошенько заработать" на государственных нуждах, а с другой стороны, обеспечит справедливую компенсацию лицам, чье право собственности (владения) на землю будет прекращено в ближайшие годы. Для решения этой сложной задачи необходим тонкий правовой механизм. 16 октября 2007 г. Госдума РФ приняла в первом чтении проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи". В ст. 9 законопроекта, предусматривающей внесение изменений в Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", устанавливается: "Особенности выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд, прекращения прав владения и пользования земельными участками при их изъятии для государственных или муниципальных нужд, отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится, в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, а также развитием г. Сочи как горноклиматического курорта, определяются Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи". Необходимо отметить, что действующие гражданское и земельное законодательства содержат нормы, регулирующие порядок изъятия земельных участков для государственных нужд. По этой причине отсутствовала очевидная необходимость принятия специальных нормативных актов по данному предмету. Однако законодатель счел нужным пойти по пути казуистичного регулирования, установив правила изъятия земельных участков применительно к конкретной ситуации, связанной с проведением Олимпийских игр. Возможно, это объясняется повышенной озабоченностью властей проблемой эффективной организации грандиозного спортивного мероприятия, желанием "не ударить в грязь лицом" перед западным миром, который ревниво наблюдает за шагами России в этом направлении, стремлением все предусмотреть и ничего не упустить. Вполне допустимо также, что федеральная власть посчитала уже существующий правовой механизм недостаточно оперативным, ведь процедура принудительного изъятия земельных участков для государственных нужд, установленная Гражданским кодексом РФ, в действительности является весьма продолжительной и сложной. Вместе с тем законодатель не счел нужным подвергнуть его пересмотру, ограничившись введением ряда специальных правил для конкретной ситуации, связанной с проведением Олимпийских игр. Из этого можно заключить, что, в целом признавая существующую процедуру правильной и эффективной, власть считает, что она не предназначена для решения проблемы изъятия земельных участков в условиях сокращенных временных сроков. Законопроект вводит некоторые особенности изъятия земельных участков, при этом общие правила, установленные ГК РФ, также подлежат применению с учетом таких особенностей. Согласно п. 2 ст. 279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления (см. также ст. 49, 55 Земельного кодекса РФ). В отношении земельных участков, изымаемых для размещения олимпийских объектов, все полномочия, связанные с осуществлением процедуры изъятия, в том числе земельных участков, находящихся в федеральной собственности, делегированы Краснодарскому краю. Данное решение представляется вполне разумным, поскольку власти на местах способны более эффективно решать проблемы, возникающие в процессе изъятия. Уже упомянутая ст. 279 ГК РФ в качестве важной гарантии частных собственников устанавливает срок уведомления о предстоящем изъятии. Такой срок составляет один год. При этом выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. Решение органа власти об изъятии земельного участка подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты. Законопроект устанавливает срок уведомления землевладельцев и землепользователей применительно к случаю изъятия земельных участков для нужд Краснодарского края и муниципального образования "Город-курорт Сочи" на территориях, прилегающих к олимпийским объектам, составляющий шесть месяцев. Как видно, этот срок значительно короче установленного ГК РФ. Что касается срока уведомления об изъятии земельных участков для строительства олимпийских объектов, то специально такой срок законопроектом не предусматривается. Однако законопроект содержит предельно детализированное описание действий, направленных на изъятие земельных участков, их последовательность и сроки осуществления. Представляется, что законодатель предпочел не связывать государственный орган каким-либо предельным сроком уведомления, ограничившись лишь правилом о том, что принудительное изъятие земельного участка помимо воли собственника не может быть осуществлено ранее трех месяцев с даты уведомления. Порядок изъятия земельных участков для размещения олимпийских объектов подчинен достаточно жесткому алгоритму. Собственники и землепользователи уведомляются о предстоящем изъятии в течение недели. Очевидно, что этот срок должен исчисляться с момента принятия государственным органом решения об изъятии. При этом законопроект не упоминает о необходимости регистрации такого решения в регистрирующем органе. Хотя представляется, что такая регистрация не была бы излишней, поскольку она осуществляет важную информационную функцию, публично обнаруживая притязания государственного органа на конкретный земельный участок. К тому же в силу прямого указания п. 1 ст. 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество, возникающие на основании договора либо акта органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных законом. В этой связи полагаем, что даже в отсутствие прямого упоминания об этом в законопроекте регистрация государственным органом решения об изъятии земельного участка является обязательной. В 20-дневный срок с даты уведомления должна быть осуществлена рыночная оценка изымаемого недвижимого имущества. Законопроект предусматривает, что определение рыночной стоимости имущества и размера убытков, подлежащих возмещению, осуществляется аккредитованным оценщиком. Вопрос справедливой оценки изымаемого имущества является ключевым для всей процедуры изъятия (ср., например, п. 3 ст. 35 Конституции РФ). Как указывал дореволюционный исследователь М. Венецианов, к чьей работе, посвященной проблемам экспроприации, мы еще не раз вернемся в этой статье, "сумма вознаграждения должна быть достаточна для того, чтобы экспроприат с ее помощью мог доставить себе все те права и доходы, которые отняты были у него экспроприацией во имя общественного интереса. Если сумма вознаграждения не достигнет такой высоты и экспроприат потерпит уменьшение своего имущества, то на него будет возложена ничем не оправдываемая жертва, от несения которой свободны его сограждане" <3>. -------------------------------- <3> Венецианов М. Экспроприация с точки зрения гражданского права. Казань: Изд. Казанского Императорского университета, 1891. С. 76.
Объективность оценки рыночной стоимости изымаемого имущества является необходимым условием справедливой компенсации. Поэтому важно, чтобы аккредитованные оценщики при ее определении не руководствовались бы вполне понятным стремлением власти минимизировать финансовые издержки проекта, а исходили бы из необходимости выявить реальную рыночную стоимость земельного участка либо объектов недвижимости, а также учесть в полном объеме убытки собственника, вызванные лишением имущества. Именно такая задача должна быть поставлена властями при аккредитации организаций-оценщиков. Конечно же, сами землевладельцы не лишены права осуществлять оценку принадлежащего им имущества за свой счет. Об этом прямо говорится в п. 14 ст. 12 законопроекта. И такая оценка должна учитываться судом при определении размера компенсации в случае, если изъятие земельного участка будет происходить в судебном порядке. Отчет оценщика является основанием для принятия администрацией края решения о подборе земельных участков и иных объектов недвижимости, равноценных изымаемым, для предоставления собственникам (землевладельцам) взамен изымаемых, а также для подготовки проекта соглашения об изъятии земельного участка и (или) расположенного на нем иного объекта недвижимого имущества, которое должно содержать выкупную цену земельного участка и (или) расположенного на нем иного объекта недвижимого имущества, если он находится в частной собственности, размер убытков, возникающих в связи с изъятием, в том числе вследствие прекращения иных прав на изымаемый объект недвижимости, способ возмещения убытков (денежная выплата или предоставление земельных участков и иных объектов недвижимости), а также иные существенные условия. Проект соглашения об изъятии направляется лицу, у которого изымается земельный участок и (или) расположенный на нем объект недвижимости. В случае, если в течение 20 дней со дня направления проекта соглашения об изъятии лицу, у которого изымается земельный участок и (или) расположенный на нем иной объект недвижимого имущества, такое соглашение не заключено, Администрация Краснодарского края вправе обратиться в суд с иском об изъятии таких земельных участков и иных объектов недвижимости для федеральных нужд. Возвращаясь к полемике о правовой природе отношений, складывающихся между государством и частным собственником по поводу принудительного изъятия земельного участка, обратим внимание на то, что законопроект, так же как и ГК РФ, предусматривает возможность заключения сторонами соглашения об изъятии земельного участка, но не договора купли-продажи, предмет иска, с которым государственный орган обращается в суд в случае отказа собственника от заключения соглашения, сформулирован как требование об изъятии земельного участка. Напомним, что в современной российской юридической науке в последние годы разными учеными высказывается мысль о том, что в основе таких отношений между государством и собственником лежит договор, который может быть охарактеризован как двусторонняя, возмездная, взаимная, консенсуальная сделка, к которой применяются нормы ГК РФ о сделках, общие положения о договорах и договоре купли-продажи недвижимости <4>. Такой договор заключается сторонами либо в добровольном порядке, либо по решению суда с использованием механизма, предусмотренного ст. 445 ГК РФ. -------------------------------- <4> Кабытов Н. П., Хмелева Т. И. Гражданско-правовые коллизии: выкуп земельного участка. Самара: Изд. Самарского университета, 2005. С. 55; Ромадин М. С. Изъятие земельных участков на основании решения суда // Северо-Кавказский юридический вестник. Ростов н/Д, 2003. N 3. С. 69.
Автор полагает, что договорная концепция отношений принудительного изъятия имущества для государственных нужд не дает адекватного представления об отношениях, складывающихся между сторонами в процессе принудительного изъятия, более того, способна на практике породить трудноразрешимые противоречия, сводящие на нет смысл существования такого правового института. Пожалуй, нет особых препятствий к тому, чтобы признать за добровольно заключаемым соглашением об изъятии земельного участка характер частноправовой сделки, имеющей существенные особенности, в силу которых общие положения о договоре, в том числе о договоре купли-продажи, к ней применимы лишь с существенными изъятиями. Однако усматривать в отношениях принудительного изъятия имущества, осуществляемого в судебном порядке, договорную природу - значит игнорировать суть таких отношений. Ведь институциональным признаком любого договора, его основой всегда является свободное волеизъявление сторон. Если собственник отказывается уступить государству принадлежащее ему имущество на предложенных условиях, то дальнейшее регулирование отношений между ними исключает возможность использования частноправовых механизмов, поскольку частноправовые отношения всегда строятся по принципу координации. Стороны таких отношений равны в осуществлении принадлежащих им прав, и ни одна сторона не вправе навязывать другой стороне свою волю. Только свободное волеизъявление может связать участника договорных отношений определенными обязательствами. Именно эти соображения всегда были камнем преткновения в концепциях, пытающихся объяснить отношения принудительного изъятия имущества для государственных нужд с позиций частноправовых отношений. Сторонники таких концепций склонны полагать, что отсутствующую волю продавца на заключение договора заменяет или дополняет судебный акт. При этом принудительность отчуждения не разрушает силы договора, так как здесь речь не идет о фактическом нарушении свободы воли (metus, error, dolus), поскольку только оно способно уничтожить сделку. Критикуя сторонников частноправовых концепций, уже упомянутый нами М. Венецианов приводит остроумное высказывание Лабанда по этому вопросу: "Представьте себе домовладельца, который всеми силами противился отдаче своего дома ради расширения дороги, который в высшей степени недоволен уплаченной ему, определенной законным порядком, суммой вознаграждения, который сохраняет непоколебимое сознание, что претерпел вторжение в сферу своего частного права со стороны государства в интересах общественного блага, что он не продал своего дома, а потерял его вследствие неодолимого могущества государства, - подобного владельца юристы хотят уверить, что он заключил с экспроприатом консенсуальный договор, что закон дополнил обязательное изъявление его воли продать дом за ту цену. С одинаковым правом можно строить фикции, что преступник, присужденный к тюремному заключению, нанимает в тюрьме квартиру со столом, или что контрабандист, товары которого были конфискованы, подарил их казне" <5>. -------------------------------- <5> Венецианов М. Указ. соч. С. 53.
Думается, что приведенное высказывание не утратило актуальности до наших дней, поскольку очень точно отображает сущность отношений принудительного изъятия частной собственности для общественных нужд. Мы полагаем, что законодатель вполне сознательно ввел самостоятельный институт принудительного изъятия, отличный от механизмов, заложенных в ст. 445 ГК РФ, и содержанием исковых требований, заявляемых в суд государственным органом, является именно требование об изъятии земельного участка, но не требование о понуждении собственника заключить договор купли-продажи земельного участка. В пользу данного утверждения могут свидетельствовать многочисленные правовые тупики, возникающие при последовательной реализации на практике концепции договора, заключаемого по решению суда. Статья 173 АПК РФ устанавливает, что по спору о понуждении заключить договор суд в резолютивной части решения указывает условия, на которых стороны обязаны заключить договор. Таким образом, суд принимает решение о понуждении ответчика к заключению договора на определенных условиях, однако сам договор не считается заключенным. Механизм принудительного исполнения по спорам неимущественного характера, предусмотренный гл. VII Федерального закона "Об исполнительном производстве", по общему мнению юристов, является неэффективным и громоздким, поскольку принуждение со стороны государства воздействует в таких случаях лишь косвенно, путем наложения штрафов на должника за неисполнение судебного акта. В лучшем случае, если исполнительное производство даст положительный результат, это приведет лишь к возникновению между государственным органом и частным собственником обязательственной связи в виде договора купли-продажи, исполнение которого является новым и совершенно самостоятельным этапом. Ведь собственник в равной степени может как исполнить навязанный ему государством договор и передать земельный участок, так и уклониться от его исполнения либо, что еще хуже, продать участок другому лицу, поскольку, даже будучи связанным договорным обязательством, он продолжает оставаться собственником земельного участка и вправе распорядиться им по своему усмотрению. Негативным последствием нарушения договорного обязательства будут лишь санкции, установленные договором либо законом. В этом случае государству придется довольствоваться возмещением убытков, и можно с достаточной степенью уверенности предположить, что это совсем не тот результат, на который рассчитана долгая и сложная процедура принудительного изъятия, ибо в таком ее понимании государство бессильно перед нежеланием собственника уступить принадлежащее ему имущество. Более того, учитывая, что договор является личным обязательством, по логике сторонников частноправовой теории экспроприации судебный процесс по принудительному изъятию имущества должен вестись государством в отношении конкретного лица - собственника. Это означает, что отчуждение земельного участка ответчиком либо ликвидация юридического лица - собственника в процессе рассмотрения дела делают невозможным завершение процесса, и в этом случае процедура должна быть возобновлена с самого начала в отношении нового собственника. Именно к такому выводу приходят уже упомянутые авторы <6>. Вполне очевидно, что при таком подходе процедуру выкупа можно сделать бесконечной, а сам институт принудительного выкупа земельного участка для государственных нужд - бессмысленным. -------------------------------- <6> Кабытов Н. П., Хмелева Т. С. Указ. соч. С. 66.
Представляется более правильным признать, что изъятие частной собственности для государственных нужд в основе своей имеет принуждение и что государство для реализации общественно значимых проектов не может быть поставлено в положение обычного участника гражданского оборота, вынужденного договариваться с другой стороной об условиях сделки. Государство не нуждается в волевом содействии частного собственника для завладения его имуществом, необходимым для общественного блага. Имущество отбирается у собственника при наличии условий, установленных законом, с одновременной выплатой собственнику компенсации за изъятое имущество. Рискнем также высказать утверждение, что в отношениях принудительного изъятия имущества для государственных нужд личность собственника не имеет значения. Он участвует в этой процедуре исключительно постольку, поскольку ему "посчастливилось" обладать земельным участком, в отношении которого обнаружено публичное притязание. Ведь притязание государства, по сути, обращено не к собственнику, а к самому земельному участку, и это притязание реализуется независимо от того, кому он принадлежит в данный момент. В этом проявляется отсутствие в отношениях выкупа лично-обязательственной связи между собственником и государственным органом, присущей, как известно, договорным отношениям. По этой причине смена собственника земельного участка, его ликвидация не могут влечь за собой прекращения процедуры его изъятия, так как она ведется не в отношении собственника, а в отношении конкретного земельного участка. По мнению автора, в пользу данного утверждения свидетельствуют интересные положения, содержащиеся в законопроекте, которых нет в ГК РФ и в ГПК РФ. В п. 19 ст. 12 законопроекта устанавливается, что наличие в производстве суда дела, связанного с оспариванием права собственности, права общей долевой или общей совместной собственности на подлежащий изъятию земельный участок и (или) расположенный на нем иной объект недвижимого имущества либо сделки с их участием или с заявленным иным аналогичным требованием, не может служить препятствием для вынесения решения по делу об изъятии объекта недвижимости, в том числе не признается основанием для приостановления производства по данному делу. В указанных случаях компенсация присуждается судом в форме денежной выплаты и в решении суда указывается, что денежные выплаты вносятся лицом, за счет средств которого осуществляется изъятие земельного участка и (или) расположенного на нем иного объекта недвижимого имущества, на депозитный счет суда, рассматривающего спор с участием названных заинтересованных лиц. При этом суд вправе не решать вопрос о наличии прав на земельный участок и (или) расположенный на нем иной объект недвижимого имущества у соответчиков. При рассмотрении судом дела, указанного в абзаце первом настоящей части, после того как исполнено решение суда об изъятии объекта недвижимости, суд присуждает депонированную сумму (или ее часть в случае общей собственности нескольких лиц) лицу, которое признано судом правообладателем земельного участка и (или) расположенного на нем иного объекта недвижимого имущества по состоянию на момент его изъятия. Данное положение законопроекта, на наш взгляд, исключает возможность толкования требования, заявляемого государственным органом в суд, как требования о понуждении к заключению договора, поскольку из него отчетливо следует, что личность собственника по делам данной категории не имеет значения. Правовая неопределенность в вопросах принадлежности земельного участка не может служить препятствием к изъятию земельного участка. Это вполне оправданный подход, в противном случае процесс принудительного выкупа земельного участка мог бы быть без труда парализован собственником путем возбуждения судебных споров о праве собственности на него при содействии аффилированных лиц. Обратим внимание еще на одно важное, на наш взгляд, положение законопроекта, согласно которому решение суда об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества подлежит немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда. Данная норма призвана ускорить процесс принудительного выкупа земельных участков. Вместе с тем полагаем, что и законопроекту, и ГК РФ недостает определенности в вопросах сроков осуществления изъятия земельного участка после того, как принят соответствующий судебный акт. Дело в том, что сам судебный акт еще не является основанием для прекращения права собственности на земельный участок лица, у которого он изымается. Чтобы это произошло, необходима выплата компенсации, без которой невозможен переход земельного участка в публичную собственность, в силу прямого указания п. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. До этого момента собственник продолжает сохранять титул в отношении земельного участка и соответственно нести бремя собственности, выражающееся в необходимости покрытия расходов, связанных с содержанием земельного участка, уплаты налогов, риск случайной гибели или повреждения объектов недвижимости. В условиях, когда принятое судебное решение уже совершенно определенным образом ограничивает собственника в свободном пользовании, владении и распоряжении таким участком (что следует из содержания ст. 280 ГК РФ), уклонение государственного органа от выплаты компенсации и приобретения в собственность земельного участка ведет к прямому нарушению его прав. К тому же следует учесть, что государственный орган, выступающий в роли истца, добившегося принятия судебного акта в свою пользу, не связан обязанностью требовать его исполнения. Таким образом, реализация права на принудительное изъятие земельного участка, возникшего на основании принятого судебного решения, целиком зависит от усмотрения государственного органа, который может им воспользоваться в сроки, предусмотренные процессуальным законодательством, либо воздержаться от его использования. Очевидно, что такая неопределенность в отношениях собственности недопустима. Она не только дестабилизирует имущественные отношения, но и создает угрозу правам и законным интересам собственника, которые и без того уже подверглись стеснению. В этой связи представляется необходимым устранить существующий пробел в законодательстве, установив достаточно сжатый срок, в течение которого судебный акт может быть исполнен. По истечении этого срока принудительное изъятие земельного участка должно становиться невозможным. Такое регулирование позволило бы дисциплинировать государственные органы, ведущие процедуру изъятия, повысить их ответственность за решения, принимаемые в этой сфере, а также создать гарантии защиты прав собственника от недобросовестного использования механизма принудительного выкупа. Обозначенная проблема в полной мере касается предстоящего изъятия земельных участков для размещения олимпийских объектов. Заслуживают внимания также положения п. 20 ст. 12 законопроекта. В соответствии с указанной нормой в случае, если необходимый для размещения олимпийского объекта земельный участок может быть образован исключительно путем объединения двух и более земельных участков, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований земельные участки, необходимые для строительства (размещения) олимпийских объектов, подлежат безвозмездной передаче в собственность Российской Федерации. Решения о передаче земельных участков из собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в собственность Российской Федерации принимаются соответственно уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, осуществляющими полномочия собственника земельных участков. Данная норма, по сути, устанавливает обязанность субъекта Российской Федерации и муниципального образования безвозмездно передать в собственность Российской Федерации принадлежащие им земельные участки, если они окажутся необходимыми для строительства олимпийских объектов. Однако такой подход не вполне согласуется с фундаментальным принципом собственности, сформулированным в ст. 209 ГК РФ, согласно которому собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. В Российской Федерации государственная собственность разграничена на федеральную и государственную собственность субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют управление муниципальной собственностью. Таким образом, и субъект Российской Федерации, и муниципальное образование, являющиеся собственниками земельных участков, вправе самостоятельно осуществлять функции по распоряжению этими участками. Законопроект предусматривает, что в случае возникновения необходимости использовать земельные участки, принадлежащие субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию, они обязаны самостоятельно принять решение о передаче таких участков в собственность Российской Федерации. Представим себе ситуацию, при которой администрация субъекта Российской Федерации или муниципального образования уклоняется от принятия соответствующего решения, поскольку оно не отвечает имущественным интересам соответственно субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Какой механизм принуждения должен быть задействован в этом случае? Конечно, можно предположить, что Российская Федерация должна обратиться в суд с требованием об обязании ответчика принять такой акт. Будет ли этот способ эффективен? Учитывая вышеизложенные сложности, связанные с исполнением судебных решений неимущественного характера, он может не дать желаемого результата. Смеем предположить, что подобная ситуация может вызвать необходимость использования того же механизма принудительного изъятия, который применяется в отношениях с частными собственниками (ср. п. 2 ст. 8 и п. 3 ст. 35 Конституции РФ). Рассматриваемая проблема затрагивает еще один важный теоретический аспект правового регулирования отношений принудительного изъятия собственности для государственных нужд, а именно: следует ли считать круг лиц, у которых может быть осуществлен принудительный выкуп имущества, ограниченным лишь частными собственниками? Нормы ГК РФ, регулирующие порядок принудительного изъятия, не дают однозначного ответа на поставленный вопрос. В ст. 279 ГК РФ содержится наиболее общая формулировка о том, что земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. Данное положение позволяет сделать как минимум два вывода: под собственником, упомянутым в ст. 279 ГК РФ, имеется в виду как частный, так и публичный собственник или же данную норму следует толковать ограничительно, понимая, что под собственником законодатель подразумевал только частных собственников. Постановка такой проблемы не является новой. Еще до революции российские правоведы задавались подобными вопросами, причем некоторые из них отвечали на эти вопросы положительно. М. Веницианов отмечал, что "если частная собственность подлежит действию экспроприации, то нет причины исключать отсюда собственность государства и его органических частей. Как государство, так и другие общественные союзы призваны служить общественным интересам, а потому было бы несообразно с их назначением, чтобы их собственность не подлежала действию экспроприации и, таким образом, была бы помехой общественному интересу" <7>. -------------------------------- <7> Венецианов М. Указ. соч. С. 49.
Рассматриваемая ситуация, связанная с проведением Олимпийских игр, является ярким примером необходимости законодательного урегулирования условий и порядка изъятия земельных участков у публичных собственников. Представляется, что содержащийся в законопроекте вариант решения данной проблемы не является удачным, поскольку он полностью игнорирует самостоятельные имущественные интересы публично-правовых образований как собственников земельных участков, вменяя им в обязанность безвозмездную передачу в собственность Российской Федерации принадлежащих им земельных участков, необходимых для строительства олимпийских объектов. Подводя итог приведенным рассуждениям, можно отметить, что в ближайшие несколько лет правовой механизм принудительного выкупа земельного участка для государственных нужд подвергнется серьезной проверке. Вполне возможно, что в процессе практического применения норм, регулирующих эту процедуру, будут выявлены новые проблемы, требующие законодательного разрешения. В любом случае предстоящие массовые изъятия земли из частной собственности в государственную позволят обогатить теоретические конструкции практическим опытом, отшлифовать правовые инструменты, применяемые в этой сфере. Важно лишь, чтобы энтузиазм властей не помешал бы им со всем вниманием и осторожностью отнестись к использованию механизма принудительного выкупа, предназначенного не только для решения общесоциальных задач, но и для защиты интересов собственников от произвольного вмешательства со стороны государства в свою имущественную сферу. Тем более не хотелось бы, чтобы этот институт был использован для перераспределения столь привлекательной в олимпийском регионе земельной собственности.
Название документа