Новации Водного кодекса Российской Федерации
(Столярова Л. В., Вакула М. А.) ("Право и политика", 2008, N 4) Текст документаНОВАЦИИ ВОДНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л. В. СТОЛЯРОВА, М. А. ВАКУЛА
Столярова Людмила Владимировна - доктор технических наук, профессор кафедры горного права Российского государственного университета нефти и газа имени И. М. Губкина.
Вакула Марина Анатольевна - заместитель руководителя департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы.
В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни народов, проживающих на территории России. С 1 января 2007 г. вступил в действие новый Водный кодекс Российской Федерации <1> (далее по тексту - новый ВК). Возникает вопрос: что нового содержат нормы этого документа и каково их влияние на достижение главной задачи - рационального использования водных ресурсов населением России, соблюдения требований природоохранного законодательства и внедрения эффективных мероприятий по охране водных объектов от загрязнения, засорения и истощения? Анализ норм нового ВК показывает, что часть из них содержит положительные изменения, но многие не отвечают этой задаче, причем настолько, что академик РАН Д. С. Львов и академик РАСХН, ветеран водного хозяйства РФ Б. С. Маслов были вынуждены направить открытое письмо "Если Россия лишится контроля над своей водой..." Президенту РФ В. В. Путину о недопустимости принятия Водного кодекса. В частности, ими была высказана такая точка зрения: "Проект Водного кодекса... направлен на создание режима максимального благоприятствования отдельным избранным водопользователям и содержит реальные угрозы национальной безопасности государства. Несмотря на несоответствие данного законопроекта многим положениям Конституции РФ, проект Водного кодекса был принят..." <2>. Мнение авторов данной публикации совпадает с выводами, сделанными директором Института водных проблем РАН В. И. Даниловым-Данильяном и ведущим сотрудником Центра охраны дикой природы, руководителем гражданского движения "Земля России - достояние народа" заслуженным адвокатом России О. А. Яковлевой <3>. Первый из них утверждает: "Я не усматриваю в тексте нового Кодекса никаких других сдвигов кроме тех, которые помогают приватизировать водные объекты. Все остальное там просто игнорируется. Приватизация, аренда, пользование. Все. Следовательно, именно эти мотивы и были движущими. Кодексом принято называть законодательный акт высшего уровня, который определяет все основные средства, используемые государством для регулирования соответствующей сферы деятельности. Этот документ кроме указанных мною трех направлений, а именно приватизации, пользования, аренды, ничего не определяет... Там речи нет о воспроизводстве водных ресурсов, о контроле за их использованием, о согласовании интересов различных водопользователей, различных по типу использования воды, - скажем, водный транспорт, гидроэнергетика, рыбное хозяйство. Там вообще ничего не говорится о том, что государство должно делать для того, чтобы будущие поколения были обеспечены пресной водой, которая, кстати сказать, нужна не только как питьевая вода, но и для промышленности, и для сельского хозяйства, без этого жить нельзя. Так что этот документ не имеет права называться кодексом. Это законодательный акт, который посвящен очень узкому кругу проблем и не решает всех остальных проблем, которых в связи с водой больше, чем в связи с чем бы то ни было другим". -------------------------------- <1> Федеральный закон "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" от 03.06.2006 N 73-ФЗ. <2> http://russialand. info/records/wcodex-lwov-mar2006.doc <3> http://old. radiomayak. ru/schedules/6852/28136.php. 2006/06/06. 15:16. Ильмира Маликова (ведущая программы).
О. А. Яковлева заявила: "Оцениваю этот Водный кодекс как правовую базу для негласной приватизации водных ресурсов России". Далее ею было сказано, что действовавший на тот момент Водный кодекс достаточно эффективно регулировал все водные правоотношения. Действовавший Кодекс содержал 148 статей, а новый Кодекс в то время, когда экологическая ситуация ухудшается, когда многие объекты находятся в катастрофическом состоянии, содержит всего 70 статей. Одним из главных противников приватизации водных объектов стал столичный градоначальник Юрий Лужков. "Все города и крупные потребители воды в стране встают перед опасностью получить негосударственные ресурсы, необходимостью платы владельцам водохранилищ за воду по тем ценам, которые они установят по своему желанию", - заявил он на заседании городского правительства 24 января 2006 года. В итоге мэр Москвы сравнил приватизацию водных ресурсов с торговлей воздухом. В данной статье авторы, разделяя эти мнения, рассмотрели часть норм, требующих корректировки или полного изменения. Центральное место при регулировании правоотношений, возникающих в процессе использования водных объектов и их охраны, занимают водопользователи - носители прав и обязанностей. В редакции нового ВК следовало уточнить понятие "водопользователь" - физическое лицо или юридическое лицо, которому предоставлено право пользования водным объектом, дополнив его словами "и который реализует это право". Обязательным и объективным признаком водопользователя должна являться непосредственная связь с водным объектом, документы, которые оформляются на право водопользования, являются вторичным признаком. Из нового ВК исключено понятие "водопотребитель" - гражданин или юридическое лицо, получившее в установленном порядке от водопользователя воду для обеспечения своих нужд. Согласно ст. 39, п. 2, водопользователи обязаны не допускать нарушения прав других водопользователей. Предприятия, имеющие собственные водозаборные устройства, что характерно для объектов нефтегазовой отрасли, могут передавать часть забираемой воды другим предприятиям, при этом объем водозабора превышает объем собственного водопотребления на объем переданных вод. В свою очередь, крупные предприятия, имеющие мощные очистные сооружения (не обязательно городские коммунальные предприятия), могут принимать сточные воды от других предприятий для их очистки перед сбросом в водный объект или для орошения полей. С правовой точки зрения это принципиально при разрешении споров, кто должен платить в пятикратном размере за сверхлимитный забор воды, кто должен вносить плату за загрязнение природной среды сточными водами и т. п. Исключение понятия "водопотребитель", видимо, было связано с тем, что, по мнению законодателей, после извлечения воды из водного объекта этот природный ресурс становится продуктом, а экологические правоотношения переходят в коммерческие. С такой точкой зрения нельзя согласиться. Во-первых, вода - особый продукт, без которого не может существовать человек и все живое, во-вторых, водопользователь, забрав воду из поверхностного или подземного водного объекта, может передавать ее водопотребителю без какой-либо обработки, т. е. физическая сущность и происхождение ее не меняются, в-третьих, ответственность за превышение лимитов водозабора или превышение нормативов сброса вредных веществ в реку со сточными водами, даже если это произошло по вине водопотребителя, по-прежнему лежит на водопользователе. За водопользователем должна оставаться обязанность не нарушать права не только других водопользователей, но и водопотребителей, что в старой редакции ВК было четко прописано, и водопотребители, которые непосредственно связаны с данным водопользователем, перечислялись в его лицензии. В случае нарушения их прав водопользователь рисковал лишиться лицензии. Все это отсутствует в новом ВК, как и сама лицензия, о чем подробнее будет сказано ниже... Из нового ВК исключено понятие "водозабор", которое требовало уточнения, но не исключения. Водозабор - это процесс извлечения воды из поверхностного или подземного водного объекта, а комплекс сооружений и устройств для забора воды из водных объектов - это водозаборные устройства. В отчетных формах водопользователя есть два показателя: объем водозабора, т. е. объем извлеченной воды, и объем водопотребления, т. е. объем воды, используемой на собственные нужды. Разница этих объемов и составляет объем природной воды, переданной водопотребителю. Теперь ВК не только исключил важного участника водных отношений, но и не может защитить водопотребителя в случае ущемления его прав при передаче воды от водопользователя и (или) при передаче сточных вод в обратном направлении. Старый ВК в ст. 2 и ст. 4 более четко определял приоритет норм: "В случае противоречия между федеральным законом, регулирующим водные отношения, и иным актом, принимаемым в Российской Федерации, действует федеральный закон", а также приоритет норм международного права, что очень важно, в частности, при осуществлении водопользования в шельфовой зоне, при морском судоходстве и т. д. Статья 3 ВК содержит четырнадцать принципов построения водного законодательства, которые отвечают требованиям охраны водных объектов. Вместе с тем в противоречии с этими принципами находятся нормы ст. ст. 1, 16, 17, 18, 19, которыми в водных отношениях устанавливают приоритет гражданского законодательства перед специальным - водным законодательством. Принципы построения системы законодательства и приоритетов норм при этом нарушаются. Исходя из условий предоставления водных объектов в пользование, водопользование теперь (ст. 38) подразделяется на совместное и обособленное водопользование. Статья 6 нового ВК дает понятие водных объектов общего пользования: "Поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, т. е. общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом". Использовавшееся ранее понятие "общее водопользование" как вид водопользования из нового ВК исключено, и не дано определения введенного термина "совместное пользование". Связь между понятиями "водный объект общего пользования" и "совместное пользование" не прослеживается, тем более что вышеназванные нормы размещены в разных разделах ВК. Введенный термин "обособленное водопользование" как вид водопользования вместо термина "специальное водопользование" может вносить путаницу, поскольку неизбежны ассоциации с существовавшим в старом ВК и исключенным из нового ВК понятием "обособленный водный объект" (замкнутый водоем), т. е. водный объект, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях, находящихся в собственности физических лиц, юридических лиц, водных объектах или их частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления рыбоводства. Но суть дела не в терминологии. Новый ВК довольно завуалированно ввел частную собственность на ряд водных объектов, хотя сохранена федеральная собственность на подавляющее большинство водных объектов. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий С. А. Боголюбова, Д. О. Сивакова к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2007, N 5. ------------------------------------------------------------------ Как справедливо отмечает д. ю.н., профессор, действительный член Российской экологической академии и Общенациональной академии знаний С. А. Боголюбов в своем Комментарии к новому ВК <4>, сделан переход от использования понятия обособленного водного объекта (замкнутого водоема, т. е. имеющего гидроизоляцию искусственного водоема типа бассейна и фонтана) к использованию понятий пруда и обводненного карьера. Суть в том, что пруды, обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу, согласно ст. 8 нового ВК находятся соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического или юридического лица. -------------------------------- <4> http://minfin. kodeks. ru/manage/page? tid
Таким образом, опять-таки нарушен приоритет жизненно важного для населения природного ресурса - воды перед земельными ресурсами, что открывает путь к приватизации крупными землевладельцами водных объектов. Еще более категорично высказывался по этому поводу В. И. Данилов-Данильян <5>: "Такой документ не нужен вообще! Он предназначен только для того, чтобы открыть дорогу "приватизаторам", и сделано это в совершенно недопустимой форме". -------------------------------- <5> Данилов-Данильян В. И. Последняя редакция Водного кодекса не имеет смысла // Мировая энергетика. 2006. N 3(27).
По способу использования водных объектов водопользование согласно ст. 38, ч. 3, подразделяется на: 1) водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты; 2) водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты; 3) водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов. Представляется, что с точки зрения специфики водопотребления и охраны водных объектов критерии выбраны неверно. Водопользование с забором воды из водных объектов может сопровождаться возвратом воды условно чистого качества, например, при использовании воды для охлаждения внешнего контура двигателя речного судна, а может возвращаться в виде недостаточно очищенных сточных вод при установлении предприятию временно согласованного сброса. Водопользование без забора водных ресурсов происходит при использовании водного объекта для рекреационных целей, для передвижения маломерных судов, для молевого сплава леса, для строительства и эксплуатации подводных трубопроводов, при строительстве запруд, т. е. способ использования водного объекта и наличие техногенного воздействия на него в этой статье не отражены, что дает возможность неправильного применения норм. Следует увязать эту статью со ст. 11, определяющей, в каких случаях оформляется договор, в каких - решение, а в каких вовсе не требуется оформления документов. Представляется ошибочным, что при принятии ВК не использованы такие объективные критерии, как применение технических средств, качество сточных вод и т. п. Недостаточно обоснованный выбор критериев привел к нелогичному определению способа оформления права пользования водным объектом, что является одним из ключевых моментов регулирования рационального водопользования и охраны водных ресурсов. Из нового ВК исключена лицензия на водопользование, хотя известно, что именно лицензия является одним из основных рычагов правового регулирования, а возможность отзыва лицензии - эффективным превентивным мероприятием для нарушителей законодательства. В соответствии с нормами утратившего силу ВК лицензия регистрировалась только после заключения договора водопользования. В соответствии с новым ВК предоставление водных объектов в пользование может оформляться на основании договора или решения (ст. 11). На основании договоров водопользования водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для: 1) забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов; 2) использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей; 3) использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии. Пункт 2 требует уточнения, поскольку в такой редакции он входит в противоречие с другими нормами ВК. На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование водные объекты предоставляются в пользование, в частности, для: - сброса сточных вод и (или) дренажных вод; - размещения стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов; - размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций; - разведки и добычи полезных ископаемых; - проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов. Не требуется заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, в частности, в случае, если водный объект используется для: - судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов; - забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод; - забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий; - забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды); - забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств; - проведения геологического изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ; - рыболовства, рыбоводства, охоты; - разведки и добычи полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек; - полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства; - купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан. Таким образом, если предприятие, в частности нефтегазовой отрасли, забирает воду из поверхностного водного объекта и отводит сточные воды непосредственно в водный объект, оно должно оформить, как и прежде, два документа: договор и решение (ранее было: лицензию и договор, причем они были увязаны по содержанию, порядку оформления и регистрации). Отдельные полномочия государственных органов Российской Федерации в области водных отношений могут передаваться органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 26 нового ВК. Без такой передачи прав своевременное оформление и переоформление прав водопользования вряд ли возможно. В российском законодательстве не определен правовой статус понятия "решение" при осуществлении природопользования. Уместнее было бы применить понятие "разрешение". Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривал ответственность: ст. 7.6 - за самовольное занятие водного объекта или водопользование им без разрешения (лицензии); ст. 8.14 - за нарушение условий разрешения (лицензии) на водопользование. Федеральным законом "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" (ст. 16) внесена поправка лишь в статью 7.6: слова "без разрешения (лицензии)" заменены словами "с нарушением установленных условий", ст. 8.14 осталась без изменения. Это делает безнаказанными водопользователей, оформивших свое право в соответствии с новым ВК. Решение о предоставлении водного объекта в пользование в целях сброса сточных вод и (или) дренажных вод дополнительно должно содержать (ст. 22): - указание места сброса сточных вод и (или) дренажных вод; - объем допустимых сбросов сточных вод и (или) дренажных вод; - требования к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных вод и (или) дренажных вод. Требования к информации, содержащиеся в последних двух пунктах, не соответствуют действующим нормативным правовым и нормативным техническим документам и логике: предприятию устанавливают норматив не в объемных единицах, а в тоннах вредного вещества в год и (или) г в час, поскольку объем вод не определяет степень опасности сброса; требования к качеству сбрасываемой воды устанавливаются для выпуска, расположенного в черте города, непосредственно на выходе из выпускной трубы, в случае выпуска, расположенного вне черты города, - по создаваемой концентрации вредного вещества в контрольном створе реки. Требование об уменьшении объема сброса сточных вод без ограничения массы опасного вещества может привести к увеличению вреда, причиняемого водному объекту. В упомянутом выше открытом письме академики Д. С. Львов и Б. С. Маслов отмечали: "Подлежит сомнению... замена разрешительного порядка предоставления водных объектов в пользование на договорный, при котором государство выступает как сторона договора. Замена водных отношений на гражданско-правовые противоречит Гражданскому кодексу РФ, так как водные объекты, за исключением обособленных, не являются имуществом хотя бы потому, что вода находится в непрерывном движении и поэтому не связана прочно с землей". В последнее время приняты нормы, отменяющие приоритет природоохранных норм, противоречащие требованиям международного права по оценке воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной деятельности (далее - ОВОС) и проведению государственной экологической экспертизы (далее - ГЭЭ) проектов строительства промышленных объектов и проектов нормативных правовых актов (далее по тексту - Федеральный закон N 232-ФЗ) <6>. Эти нормы вступают в противоречие с Конституцией Российской Федерации, гарантирующей право граждан на благоприятную окружающую среду, защиту от ее неблагоприятного воздействия, право на достоверную информацию о состоянии природной среды. Требования по ОВОС и ГЭЭ при размещении и проектировании хозяйственной деятельности, способной повлиять на состояние водного объекта, отсутствуют и в новом ВК. Отсутствие указанных требований может привести к причинению вреда природной среде. Более того, отсутствие необходимости оформления какого-либо разрешительного документа на водопользование при разведке и добыче полезных ископаемых, размещении и строительстве трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах (подпункт 15 п. 3 ст. 11) увеличивает вероятность нерационального природопользования и причинения вреда водохозяйственной системе. Может спровоцировать нарушения и норма: "Собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов имеют право осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах" (ст. 39, ч. 1, п. 2), поскольку она не содержит ограничений права водопользования в рамках договора или решения или отсылок к другим правовым нормам. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Из нового ВК необоснованно исключено право водопользователя получать достоверную и своевременную информацию об используемом водном объекте или его участке. Это делает необязательным предоставление своевременной и достоверной информации о произошедших аварийных сбросах и состоянии водного объекта от специально уполномоченных органов. Примером необходимости законодательно оформить это право может служить чрезвычайная ситуация, возникшая несколько лет назад. Промышленное предприятие произвело залповый аварийный сброс в водохранилище и скрыло этот факт от специально уполномоченного органа. Рыболовецкая артель, не получившая информации об опасности, продолжала промысел и поставляла рыбу в торговую сеть. Произошло массовое отравление населения рыбой. Кроме предприятия - источника загрязнения, повинны в причинении вреда здоровью людей и специально уполномоченные органы, не обеспечившие мониторинг состояния воды в водохранилище и санитарный контроль выловленной рыбы. Более того, из ВК вообще исключено понятие "аварийный сброс", а также требования по предупреждению загрязнения водных объектов, предъявляемые к производственным объектам, расположенным на их берегах (эти предприятия не обязательно являются водопользователями). Пункт 3 ч. 2 статьи 39, обязывающий водопользователей информировать уполномоченные органы власти об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах, необходимо дополнить словом "немедленно", а в п. 4 этой же части явно пропущено слово "аварий". Положительным нововведением стали специальные требования к нефтяной отрасли: "Ввод в эксплуатацию объектов, предназначенных для транспортирования, хранения нефти и (или) продуктов ее переработки, без оборудования таких объектов средствами предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утечки указанных веществ запрещается (ст. 60, п. 5)". В новом ВК, так же как и в старом, слабо отражен правовой статус болот, однако появились нормы по их охране, что важно при освоении нефтегазовых месторождений: "Загрязнение и засорение болот отходами производства и потребления, загрязнение их нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами запрещаются (ст. 57, п. 1). Осушение либо иное использование болот или их частей не должно приводить к ухудшению состояния неиспользуемых частей этих болот, других водных объектов и к истощению вод (ст. 57, п. 2)". Согласно утратившему силу ВК (ст. 5) отношения, возникающие в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод, регулировались законодательством РФ о недрах и водным законодательством, а ст. 107 ВК устанавливала специальные требования по охране подземных вод с учетом их специфики и ценности. Регулирование осуществлялось водным законодательством через обязательное оформление лицензии и договора на пользование подземными водами и Законом РФ "О недрах". Согласно новому ВК формы собственности на подземные водные объекты и использование подземных вод регулируются законодательством о недрах (ст. 8, п. 6, ст. 9, п. 3). Эти нормы противоречат ст. 1, п. 4, ст. 5, ст. 8, п. 1, того же ВК. Как определено подпунктом 3 п. 3 ст. 11 ВК, не требуется заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование для забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод, т. е. на использование водных объектов, которые могут быть отнесены к особо охраняемым. Основанием возникновения права пользования участком недр для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, является решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ (ст. 10 Закона РФ "О недрах"). Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей добычи подземных вод утвержден Приказом МПР России от 29 ноября 2004 г. N 710. В ст. 11 Закона РФ "О недрах" предусмотрено, что предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Лицензия удостоверяет право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах, только для случая подземных вод эти границы весьма условны. Совершенно выпала из правового регулирования закачка сточных вод в подземные горизонты через поглощающие скважины, что распространено в нефтегазовой отрасли и достаточно опасно с точки зрения загрязнения подземных вод. Ранее нормы содержания вредных веществ для закачиваемых вод, которые могут содержать такие опасные вещества, как метанол и др., устанавливались, как и для сточных вод, отводимых в поверхностные водные объекты. В новом ВК не учитывается специфика подземных вод с точки зрения природы воды, единства водохозяйственной системы, объекта особой охраны и непредсказуемости последствий нерационального использования подземных водных объектов, а тем более их загрязнения. Закон Российской Федерации "О недрах" в действующей редакции не содержит норм по охране подземных вод и тем более не отражает их специфику. Более того, в региональном законодательстве имеет место тенденция к отнесению подземных вод к общераспространенным полезным ископаемым, т. е. по правовому регулированию они могут быть приравнены к песку и гравию. Это представляется опасным, поскольку нерациональное использование подземных вод, которые сопоставимы с кровеносной системой единого живого организма, может привести к необратимым последствиям и выбытию их из категории доступных. Осуществление водозабора не из подземных, а из поверхностных водных объектов сопряжено с большими затратами на водоподготовку для питьевых целей и возрастанием риска для здоровья населения. Ранее в соответствии с Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах <7> размеры водоохранных зон для водотоков устанавливались до 500 м. Новый ВК (ст. 65) сократил размер водоохранных зон рек. В соответствии со ст. 65, п. 4, ВК ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью: до десяти километров - в размере пятидесяти метров; от десяти до пятидесяти километров - в размере ста метров; от пятидесяти километров и более - в размере двухсот метров. Для реки, ручья протяженностью менее десяти километров от истока до устья водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой, расположенной внутри водоохранной зоны. Ширина прибрежной защитной полосы (п. 11) устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет от тридцати до пятидесяти метров. Ширина прибрежной защитной полосы озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона прилегающих земель (п. 13). Для сравнения приведем нормы, установленные ранее Постановлением Правительства Москвы от 19.10.1999 N 958. Размер водоохранных зон был установлен с учетом специфики поверхностных водотоков и водоемов города Москвы и сложившейся экологической и градостроительной ситуации: для реки Москва - 400 м, для рек Яуза, Сетунь, Городня, Ичка, Лихоборка, Очаковка, Пономарка, Раменка, Серебрянка, Сходня, Чермянка, Чертановка - 100 м, для прочих водотоков - 50 м. Минимальная ширина прибрежных защитных полос даже с учетом высокой стоимости московской земли была установлена в зависимости от обустройства прибрежной полосы, топографических условий и характера растительного покрова территорий и составила для рек, прудов, озер и водохранилищ на участках русла, не имеющих обустроенных набережных, для рек: Москва - 100 м, Яуза - 50 м, остальных - 35 м, для обустроенных участков водоемов и водотоков - 25 м от уреза воды. -------------------------------- <7> Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23.11.96 N 1404.
Уже после принятия ВК внесены изменения в ст. 63 этого нормативного правового акта <8>, согласно которым "использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах, осуществляются в соответствии с лесным законодательством". Таким образом, для этих лесов не только не установлен приоритет как для особо охраняемых, но и отменен приоритет водоохранных норм, несмотря на то, что лесонарушения занимают лидирующие позиции в числе экологических правонарушений, а реку восстановить невозможно. Похоже, что мы возвращаемся во времена бурлаков, когда лесным массивам вдоль рек и, как следствие, - самим рекам был нанесен сокрушительный удар. С этого времени началось опустынивание и гибель рек. -------------------------------- <8> Федеральный закон от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации".
Новый ВК впервые узаконил размещение, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию хозяйственных и иных объектов (ст. 65, п. 16) в водоохранных зонах при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов, а п. 17 этой же статьи не содержит запрета на строительство и в прибрежной защитной полосе. Таким образом, берега малых рек могут теперь застраиваться на расстоянии тридцати-пятидесяти метров от уреза и менее. Эта новация вызывает опасения, поскольку ни одно очистное сооружение, тем более находящееся в частном доме и практически недоступное для государственного и тем более общественного экологического контроля, не может обеспечить стопроцентную безопасность реки от загрязнения. При этом объект, расположенный в водоохранной зоне, может быть спроектирован и введен в эксплуатацию без государственной экологической экспертизы, отмененной вышеназванным Федеральным законом N 232-ФЗ. Сокращение размера водоохранных зон, жесткое установление их размеров без учета характера растительного покрова берегов и территории, экологической обстановки, состояния водного объекта лишает субъекты РФ законного права учитывать природную специфику территории и может привести к вырубке деревьев и кустарников, эрозии берегов, изменению водного режима и ухудшению состояния всей водохозяйственной системы. Категории особо охраняемых водных объектов: участки внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации; водно-болотные угодья; водотоки и водоемы, отнесенные к уникальным природным ландшафтам; зоны охраны истока или устья водных объектов; места нереста ценных видов рыб; особо охраняемые водные объекты международного значения, исключены из нового ВК, который содержит лишь отсылочную норму - ст. 66. Следует отметить, что отрицательная реакция специалистов и общественности на эти изменения последовала незамедлительно. В Государственную Думу РФ, другие органы поступали обращения граждан, протестующих против принятия такого ВК без всенародного обсуждения, без обязательной ГЭЭ. Оправдания по этому поводу Председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию Н. В. Комаровой <9> и начальника Управления экономики, финансов и экологической экспертизы Росприроднадзора Н. А. Абдулаева <10> при наличии отрицательного заключения общественной экологической экспертизы и многочисленных отрицательных высказываниях ведущих специалистов в области охраны и рационального использования водных ресурсов выглядят несостоятельными. Как известно, Федеральным законом N 232-ФЗ, вступившим в действие с 01.01.2007, экологическая экспертиза законопроектов вовсе исключена из объектов ГЭЭ. Но это отдельная тема для обсуждения. -------------------------------- <9> Письмо ГД исх. N 3.12-32/365 от 26.05.2006 // http://russialand. info/records/wcodex-komarova-26may. doc. <10> Письмо исх. N 06-36/3441 от 29 мая 2006 г. // http://russialand. info/records/wcodex-abdulaev-29may. doc.
В связи с многочисленными обращениями и протестами граждан был принят ряд подзаконных актов, несколько смягчающих возможные негативные последствия новаций ВК. Приказом МПР России <11> утвержден Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов. В частности, объектами федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов являются объекты хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами и связанной с использованием и охраной водных объектов, а также использованием территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос следующих водных объектов: -------------------------------- <11> Приказ МПР России от 18 декабря 2006 г. N 288 (в ред. Приказа МПР РФ от 07.03.2007 N 50).
- поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации; - водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, а также используемых для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд; - внутренних морских вод Российской Федерации; - территориального моря Российской Федерации; - водных объектов, являющихся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб; - трансграничных (пограничных) водных объектов; - водных объектов или их частей, используемых для нужд городов с численностью населения сто тысяч человек и более, а также для нужд предприятий и других организаций, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн. куб. метров в год; - особо охраняемые водные объекты либо водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий; - водные объекты или их части, являющиеся объектами, объявленными рыбохозяйственными заповедными зонами. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) в связи с поступающими обращениями о разъяснении отдельных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации сообщила <12>, что при осуществлении государственного строительного надзора за опасными производственными объектами следует включать в число объектов, поднадзорных Ростехнадзору, объекты, указанные в приложениях 1 и 2 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". В соответствии с пунктом 11 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядок организации и проведения государственной экспертизы устанавливается Правительством Российской Федерации. До принятия Правительством Российской Федерации Постановления "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" заключения экспертизы промышленной безопасности подлежат утверждению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору в порядке, действовавшем до принятия Федерального закона N 232-ФЗ. -------------------------------- <12> Письмо Ростехнадзора от 21 января 2007 г. N К4-43/261 "По вопросу применения положений Градостроительного кодекса РФ".
Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. N 219 принято Положение об осуществлении государственного мониторинга водных объектов. Таким образом, новый ВК установил приоритет водопользования перед охраной водных ресурсов и сам в значительной степени утратил нормы природоохранного закона. В заключение хочется выразить надежду, что еще раз будут пересмотрены нормы ВК и других природоохранных законов с точки зрения восстановления приоритета экологических норм, выбора критериев с учетом природы и особенностей объекта правового регулирования, обязательности государственной экологической экспертизы как проектной документации производственных объектов, так и проектов законов и других нормативных правовых актов, касающихся использования природных ресурсов и затрагивающих конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду. В противном случае неизбежно ухудшится и без того напряженная экологическая обстановка в России.
Название документа